推進(jìn)農(nóng)村改革是全面深化改革的重要內(nèi)容。農(nóng)村改革的內(nèi)容繁多、任務(wù)繁重，我們既要從農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民這三個(gè)層面來(lái)認(rèn)識(shí)和推進(jìn)農(nóng)村改革，又要從產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)三個(gè)維度去理解和深化農(nóng)村改革。
現(xiàn)在改革已進(jìn)入深水區(qū)，到了啃硬骨頭、過(guò)險(xiǎn)灘的關(guān)鍵時(shí)期，需要從深層次上全面深化農(nóng)村改革。當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期，全面深化農(nóng)村改革必須緊緊圍繞和牢牢把握產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三條主線。抓住了這三條主線，就是抓住了農(nóng)村改革的根本。
第一條主線是要圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革。也就是要改革農(nóng)村集體所有制，探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予和保護(hù)農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
孟子說(shuō)，“有恒產(chǎn)者有恒心，無(wú)恒產(chǎn)者無(wú)恒心。”財(cái)產(chǎn)權(quán)制度是一個(gè)國(guó)家最重要的基礎(chǔ)性制度之一，是社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的基石。秘魯經(jīng)濟(jì)學(xué)家德·索托在《資本的秘密》一書(shū)中揭示，發(fā)展中國(guó)家貧窮的重要原因是沒(méi)能把資產(chǎn)轉(zhuǎn)化成為資本，缺乏財(cái)產(chǎn)權(quán)的表達(dá)機(jī)制。同樣的道理，我國(guó)“三農(nóng)”問(wèn)題的重要原因之一，也是沒(méi)有將農(nóng)村巨額的集體資產(chǎn)轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
我國(guó)農(nóng)民擁有的集體資產(chǎn)包括集體土地等資源性資產(chǎn)、參與市場(chǎng)交易的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)、用于社區(qū)公共服務(wù)的非經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)三大類。根據(jù)第二次全國(guó)土地調(diào)查，以2009年12月31日為標(biāo)準(zhǔn)時(shí)點(diǎn)匯總調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)農(nóng)村集體土地總面積為66．9億畝，其中農(nóng)用地55．3億畝、建設(shè)用地3．1億畝。據(jù)農(nóng)業(yè)部數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織賬面資產(chǎn)（不包括資源性資產(chǎn)）總額為2．86萬(wàn)億元，村均493．6萬(wàn)元。另?yè)?jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究部課題組研究，2012年我國(guó)農(nóng)村凈資產(chǎn)達(dá)127萬(wàn)億元，其中所有權(quán)屬于集體的為87．35萬(wàn)億元，占68．62％。這么巨額的集體資產(chǎn)如果依法轉(zhuǎn)化為農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，將不僅使我國(guó)農(nóng)民農(nóng)村的面貌發(fā)生巨大變化，也必將使我國(guó)的面貌發(fā)生巨大變化。上世紀(jì)50年代，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)背景下建立起來(lái)的農(nóng)村集體所有制，需要在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下進(jìn)行相應(yīng)改革，以建立適應(yīng)時(shí)代發(fā)展需要的歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的中國(guó)特色社會(huì)主義農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度。
圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革，有兩個(gè)基本的改革路徑：一是要推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。之所以要賦予農(nóng)民更加充分的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是因?yàn)殚L(zhǎng)期以來(lái)農(nóng)民對(duì)集體資產(chǎn)缺乏占有、使用、收益和處分的完整權(quán)能，這嚴(yán)重限制了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)性收入，也阻礙了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。二是要落實(shí)全面依法治國(guó)方略，保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利。之所以要保護(hù)農(nóng)民正當(dāng)合法的財(cái)產(chǎn)權(quán)利，是因?yàn)樵谑袌?chǎng)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，一些地方非法強(qiáng)征強(qiáng)拆，嚴(yán)重侵害了農(nóng)民的承包地、宅基地以及房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)利。
中央最近出臺(tái)的有關(guān)“三權(quán)分置”實(shí)施辦法、穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革意見(jiàn)以及加強(qiáng)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的意見(jiàn)等政策文件，進(jìn)一步明確和強(qiáng)化了圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)深化改革的政策導(dǎo)向。
第二條主線是要圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革。也就是要破除城鄉(xiāng)二元體制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，推進(jìn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的平等權(quán)利。
平等是現(xiàn)代政治的核心價(jià)值之一，也是我國(guó)社會(huì)主義核心價(jià)值觀的重要內(nèi)容。農(nóng)民的人權(quán)就是農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利和自由。在我國(guó)憲法中，公民的基本權(quán)利是平等的。上世紀(jì)50年代開(kāi)始建立起來(lái)的城鄉(xiāng)二元體制的最大弊端是，從體制上限制了憲法賦予農(nóng)民的基本權(quán)利，特別是限制乃至剝奪了農(nóng)民應(yīng)當(dāng)享有的一系列平等權(quán)利。在城鄉(xiāng)二元體制中，農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)利、自由遷徙權(quán)利等基本權(quán)利被限制和剝奪了。城鄉(xiāng)居民之間的權(quán)利不平等，城鄉(xiāng)要素不能平等交換，構(gòu)成了“三農(nóng)”問(wèn)題的重要體制根源。新時(shí)期解決“三農(nóng)”問(wèn)題的一條重要主線，就是著眼于賦予和保障農(nóng)民與市民享有平等的基本權(quán)利，加快破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，改革城鄉(xiāng)二元體制，加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，實(shí)現(xiàn)權(quán)利平等、規(guī)則平等、機(jī)會(huì)平等。
圍繞農(nóng)民的人權(quán)深化改革，有三條基本的改革路徑：一是加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，實(shí)質(zhì)上就是要讓廣大農(nóng)民與城市市民一樣平等享有醫(yī)療衛(wèi)生、養(yǎng)老保障、教育文化等基本公共服務(wù)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民在基本公共服務(wù)上的權(quán)利平等。二是實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。讓進(jìn)入城鎮(zhèn)就業(yè)生活的億萬(wàn)農(nóng)民工在城鎮(zhèn)平等享有基本公服，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化，是以人為核心的新型城鎮(zhèn)化的根本要求，也是確保進(jìn)城就業(yè)生活的農(nóng)民工與城鎮(zhèn)居民平等享有基本公共服務(wù)的重大政策制度安排。居住證制度以及特大城市的積分落戶制度，為包括農(nóng)民工在內(nèi)的外來(lái)人口市民化提供了政策通道。三是加快推進(jìn)戶籍制度改革。2014年7月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見(jiàn)》發(fā)布后，到2016年9月，全國(guó)第31個(gè)省份都出臺(tái)了戶籍制度改革政策。新的戶籍制度改革政策明確取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分，統(tǒng)一登記為“居民戶口”。隨著城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口制度的建立，我國(guó)自1958年開(kāi)始建立的城鄉(xiāng)二元戶籍制度成為歷史。這是破除城鄉(xiāng)二元戶籍制度的重要政策制度成果，是我國(guó)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的重要里程碑。隨著戶籍制度改革以及居住證制度的實(shí)施，城鄉(xiāng)居民在戶籍身份上的平等權(quán)利正在加快實(shí)現(xiàn)。
第三條主線是要圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革。也就是要建立健全現(xiàn)代國(guó)家治理規(guī)則，推進(jìn)治理現(xiàn)代化，尊重和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的民主權(quán)利。
亞里士多德認(rèn)為人是天生的政治動(dòng)物，天然要參與公共生活。治權(quán)就是參與公共事務(wù)治理的權(quán)力。農(nóng)民的治權(quán)就是農(nóng)民參與公共事務(wù)管理的權(quán)力。現(xiàn)代國(guó)家的一個(gè)基本特點(diǎn)就是民眾更廣泛地參與公共生活的治理。人民當(dāng)家作主是中國(guó)特色社會(huì)主義民主的本質(zhì)與核心。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們要堅(jiān)持國(guó)家一切權(quán)力屬于人民，既保證人民依法實(shí)行民主選舉，也保證人民依法實(shí)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。”堅(jiān)持人民當(dāng)家作主，就是要保障和實(shí)現(xiàn)人民對(duì)國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)、經(jīng)濟(jì)和文化事業(yè)的管理和治理。
圍繞農(nóng)民的治權(quán)深化改革，有兩個(gè)基本層面的改革路徑：一是參與國(guó)家層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理；二是參與社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理。通過(guò)這兩個(gè)基本層面的參與式治理，保障和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主，依法行使治理權(quán)。
農(nóng)民在參與國(guó)家層面各項(xiàng)公共事務(wù)治理的方式上，就是通過(guò)選舉各級(jí)人大代表，分別在全國(guó)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)上依法行使民主治理權(quán)；被推舉為各級(jí)政協(xié)委員的農(nóng)民，分別在全國(guó)政協(xié)和地方各級(jí)政協(xié)行使參政議政的權(quán)力。2013年1月，全國(guó)共選舉產(chǎn)生1987名第十二屆全國(guó)人大代表，是2010年選舉法修改后我國(guó)首次實(shí)行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉全國(guó)人大代表，改變了長(zhǎng)期以來(lái)城鄉(xiāng)按不同比例選舉全國(guó)人大代表的不平等局面。
農(nóng)民在參與社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)治理的方式上，主要是通過(guò)村民自治的方式參與村莊公共事務(wù)的治理。30多年來(lái)，基層民主自治已被確立為我國(guó)的基本政治制度，廣大農(nóng)民通過(guò)村民自治這個(gè)制度化的渠道，依法行使民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)力，在村莊公共事務(wù)治理中發(fā)揮了積極作用。
毋庸諱言，我國(guó)農(nóng)民在參與國(guó)家層面以及社區(qū)層面各項(xiàng)公共事務(wù)的治理上，還存在許多矛盾和問(wèn)題，有很大的改革余地和發(fā)展空間。如何賦予和保障農(nóng)民依法組織起來(lái)，充分參與公共生活，依法行使公共事務(wù)的治理權(quán)，需要不斷深化政治體制改革，大力推動(dòng)政治建設(shè)和政治發(fā)展，以不斷拓展和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民廣泛參與國(guó)家公共事務(wù)、參與社區(qū)公共事務(wù)的治理權(quán)，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主。
習(xí)近平總書(shū)記明確提出，要通過(guò)改革給人民群眾帶來(lái)更多的獲得感。要給廣大農(nóng)民群眾帶來(lái)更多的獲得感，就是要賦予和保障農(nóng)民更加充分而有保障的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)，就是要緊緊圍繞農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、人權(quán)、治權(quán)這三條主線全面深化改革。這三條主線歸結(jié)為一條，就是要維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的基本權(quán)利。維護(hù)和發(fā)展農(nóng)民的基本權(quán)利，既是解決“三農(nóng)”問(wèn)題的根本要求，也是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的內(nèi)在需要。
作者：北京市農(nóng)村經(jīng)濟(jì)研究中心研究員
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