自2007年中央財政農業保險保費補貼試點開始，中國政策性農業保險已經走過十年的歷程。十年間我國農業保險快速發展，在保費收入、保障范圍和參保農戶數量等指標上都取得了令人矚目的成績，不少地區還通過補充保額保險、價格保險、收入保險、“保險+期貨”、“農業保險+信貸融資”等多種方式創新，進一步拓展農業保險服務功能，為現代農業發展提供多樣化、多層次的風險保障。農業保險已經成為我國農業風險管理體系和農村金融體系中不可或缺的組成部分，在促進現代農業發展、保障國家糧食安全和增加農民收入方面發揮了越來越重要的“防火墻”和“安全網”作用。但同時，保障水平不高，農業保險“不解渴、不頂用”也一直是各方反映的焦點問題之一。特別是不能滿足新型經營主體日益增長的風險管理需求等問題，嚴重制約了農業保險作用效果的發揮。如何提升我國農業保險保障水平，應探尋更有針對性的發展思路和實施路徑。
我國農業保險保障水平的現狀與問題
農業保險保障水平是指農業保險所能為農業生產者或農業產業提供風險保障的程度，如果以農業保險保額對農業產值的覆蓋水平來衡量，我國農業保險保障水平從2008年的3.67%增長到2015年的17.69%，年均增長率達25.24%，為農業持續穩定發展提供了有力保障。關系國計民生的重點農作物品種都得到了較好的保障：種植業中，棉花保險保障水平達到44.63%，三大糧食作物平均保險保障水平21.08%，油菜保險保障水平為15.46%，大豆和糖料作物分別達到13.22%和12.3%；養殖業中，奶牛保險和生豬保險的保障水平較高，分別為8.59%和7.14%，但與種植業主要品種保險保障水平相比還存在較大差距。
在保障水平持續提升的同時，我國農業保險保障還存在一些結構性問題：一是農業保險保障水平的提升主要依賴于承保覆蓋面（即保障廣度）的擴展，但農業保險單位保額對農產品成本或收益的覆蓋水平（即保障深度）依然較低且呈下降態勢，已成為我國農業保險保障水平的最大短板。以三大糧食作物為例，小麥、水稻、玉米農業保險承保規模覆蓋率已超過70%，但畝均保額僅能勉強覆蓋其畝產值的1/3，一旦發生災害，保險賠付對農業損失、生產經營者收益的補償能力有限。二是農業保險保障水平區域發展不平衡，農業大省保險保障水平反而更低且增長乏力，農業保險和農業產業發展的契合程度有待加強。三是農業保險保障的產業結構不均衡，總體呈現“種強養弱”的格局，也即種植業保險保障水平一直高于養殖業。而從具體特點上看，種植業保險保障廣度高于保障深度，養殖業保險雖然保障深度也不高，但其保障廣度比保障深度更低。四是不同作物保險的保障水平差距較大，關系到國計民生的大宗農產品風險保障基本得到覆蓋，但種植面積（或養殖規模）略小的品種，如花生、甘蔗、肉牛、肉羊等，保障水平還非常低。
有的放矢，提高農業保險保障水平
第一，強化保險保障廣度優勢，因地制宜補足農業保險保障深度“短板”。在“保基本、廣覆蓋”的政策導向下，我國農業保險保障廣度擴展較快，但也應該看到，隨著部分農產品保險覆蓋率達到較高水平，保障廣度繼續拓展空間已經越來越有限。例如近年來糧食作物保險保障廣度同比增速已明顯放緩，這就要求我們必須從保險保障深度上尋求突破，提升農產品保險保障水平。不過在具體路徑的選擇上，不同地區應根據農業保險發展的不同階段因地施策，對于我國大多數省份來說，農業保險保障廣度拓展已經有一定基礎，未來則應在保障深度的拓展上做足文章，但對于保障水平偏低的省份來說，拓展保險保障廣度仍是現階段的首要任務。
第二，分業施策，推動種植業“提標”、“增品”，養殖業“擴面”、“增品”。盡管保險保障深度不足是種、養兩業保險保障水平的共同短板，但更具體的看，種植業保險保障廣度高于保障深度，當前最主要問題是保障深度不足；養殖業保險保障深度高于保障廣度，當前最主要問題是規模覆蓋率較低。因此中央提出的“持續推進農業保險擴面、增品、提標”要求，體現在種植業和養殖業保險保障水平的提升要采取不同的針對性政策：種植業保險發展的重點是提高農業保險保額，開發蔬菜大棚、水果、蔬菜、中藥材等未被列入中央補貼但又是地方農民主要經濟收入來源的特色農產品險種，更加關注新型農業經營主體更高層次、多元化的風險管理需求，也即從“提標”和“增品”上提升種植業保險保障水平；養殖業保險發展應結合產業生產特點，優化承保理賠流程，拓展畜牧業承保覆蓋率，同時重點針對西部貧困地區發展特色畜牧業保險產品，以“擴面”、“增品”提高農業保險在支持畜牧產業發展、促進精準扶貧方面的貢獻和作用。
第三，完善補貼政策，加大對中部地區和產糧大省的支持力度。我國政策性農業保險保費補貼由各級財政分級承擔，除中央財政補貼部分外，省市縣均需要給予相應的配套補貼，農業保險保障水平的提高也意味著基層財政配套壓力更大。在我國農業大省往往是財政小省，對中央財政保費補貼的配套能力相對較差，也缺乏雄厚的財政實力開展地方特色農業保險產品，這就使得最需要農業保險保障的地區農業保險工作的開展反而更受限制，導致農業保險保障水平發展的不平衡。提升我國農業保險保障水平需要完善補貼政策，一方面增加保費補貼的彈性，通過保費補貼比例的差異調動地方政府和農民參保的積極性；另一方面要加大對中部地區和產糧大省的支持和保費補貼力度。
作者單位：中國農業科學院農業信息研究所
中國鄉村發現網轉自:農民日報 2017年07月01日
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