——基于一個鄉(xiāng)村公共事件的調(diào)查
傳統(tǒng)的鄉(xiāng)賢治理指的是由德高望重的鄉(xiāng)紳主持村莊事務(wù),以“鄉(xiāng)約”來發(fā)揮自治功能的管理模式。如，清末和民國時期華北農(nóng)村地區(qū)盛行的鄉(xiāng)地制度，費孝通在江村里提到的事實治理機制等。對于鄉(xiāng)賢的角色分析，代表性的觀點有瞿同祖和杜贊奇的研究。瞿同祖認為，“鄉(xiāng)紳”代理了國家的一些無力完成的行政職能。杜贊奇也指出，鄉(xiāng)村精英履行的是國家職能的非正規(guī)編制的代理人角色?？梢?，對于鄉(xiāng)賢，學(xué)者們通常把他們定位為受地方政府力量支配的、缺乏獨立性的鄉(xiāng)村精英。這些精英要么體現(xiàn)為基層自治組織成員的體制內(nèi)精英；要么雖然屬于體制外精英，但都受地方權(quán)威支配，缺乏自己的獨立性，如湖北秭歸縣的“社區(qū)理事會和互助組”和南京市六合區(qū)的“農(nóng)民議會”等。可是，實際上目前部分農(nóng)村地區(qū)卻有一部分鄉(xiāng)村精英，既沒有加入到村委會成為體制內(nèi)的成員，也沒有進入到地方政府的管理視線，而是自發(fā)存在的、處于完全獨立自治地位的民間精英。這些精英不但代替了村委會成為農(nóng)村社區(qū)公共產(chǎn)品的供給者，而且不受基層政府制約。對此，我們打算以湖南省F村的一個公共事件的調(diào)查為例作分析。
一、案例概述
F村位于湖南永興縣東部山區(qū)，屬于行政村H村下面四個自然村中的一個鄺姓自然村落。這個村落有以下特點：第一，宗族文化上同質(zhì)。全村共451人，全部系鄺姓村民，屬于同一個祖先繁衍而來。第二，居住區(qū)域分割。由于土地造成的人身依附關(guān)系，F(xiàn)村村民的居住區(qū)域與其它自然村有著嚴(yán)格的地理分界線。第三，經(jīng)濟活動獨立。因為土地所有權(quán)性質(zhì)、村民職業(yè)類型和集體經(jīng)濟的缺乏造成了F村與其它自然村很少有經(jīng)濟往來。這樣三個特點決定著F村依然處于一種“洞穴”生活模式〔6〕，他們的公共生活基本上是獨立于行政村之外。那么其公共治理又是什么情況呢？恰好2015年，該村動員全村力量修建了一座水庫。工程從2013年起持續(xù)到2015年，歷時兩年左右。在這起公共事件里，起主導(dǎo)作用的就是該自然村里的“頭面人物”（即本文所指的鄉(xiāng)賢）。他們既沒有村委會成員的頭銜，也未受地方政府的安排來治理村莊，而是在自然村社里長期自發(fā)形成的權(quán)威人物。事件具體情況簡述如下：
2013年春節(jié)，事件的主導(dǎo)者P村民對筆者說：“我們這個村子一直沒出什么大人物，既沒有當(dāng)大官的，也沒有賺大錢的。這說明我們村子風(fēng)水不是很好，沒有‘大塘’（大塘在當(dāng)?shù)氐姆窖栽⒁狻氨尘吧钏坪！保瑤в械湫偷淖谧迩閼?。）來保?”。從這時起，以P村民（男，退休國家干部）、G村民（男，退休村干部）、Q村民（男，退休村干部）為代表的三人小組就開始醞釀水庫的修建計劃。2014年3月，三人小組在村祠堂組織召開了村民代表大會。會上，P村民闡述了修建水庫的宗族意義，并無在場村民口頭反對的情況下通過了修建水庫的決定。此后，三人小組商議確定了資金籌集方案和管理機構(gòu)。由于F村缺少集體經(jīng)濟，資金主要來源于三個渠道：上級政府扶持資金、村民攤派和社會捐助。爭取上級扶持資金由國家干部出身的P村民承擔(dān)。他先后從縣政府申請了水利配套資金25萬元。至于村民攤派則是按照村子人口數(shù)均攤200元份子錢。值得一提的是，這里的人頭數(shù)是按照家庭戶數(shù)計算，即只要有家庭在F村存在，不管家庭成員是否遷出村外，都要按照原有人口均攤份子錢。這部分資金共籌集10.820萬元。社會捐助實際上是由該村經(jīng)濟實力較好的村民或村民后代自愿捐助一定數(shù)額較大的款項。這部分資金大約有15.08萬元。由于工程竣工后超出預(yù)算15萬元，最后，三人小組又決定在工程竣工后舉辦剪彩儀式，規(guī)定凡是年滿30歲的村民都要參加剪彩，剪彩標(biāo)準(zhǔn)是1000元起底。剪彩儀式在2016年2月2日舉行，通過這樣的形式又籌集資金25萬元。最終，在扣除工程資金預(yù)算外，還剩余5萬元左右。當(dāng)然，對于資金的管理，三人小組還確定了錢、賬分離的管理制度，并且規(guī)定每一筆資金需要三人小組共同簽名才能生效。最后需要說明的是，所有參與該項工程的村民都是義務(wù)勞動。在這樣一種為了宗族利益的精神引領(lǐng)下，部分涉及工程用地的村民還自愿捐獻土地，無需補償。
總之，就這起公共事件而言，它具有以下研究價值：
首先，探討鄉(xiāng)賢存在的客觀現(xiàn)實。 案例中，P村民等三人由于并非村委會成員，因此，他們治理權(quán)威的獲得不是通過村民選舉得到的；同時，他們也不是通過基層政府的安排來獲得治理權(quán)威，而完全是自發(fā)形成的。哪么這些自發(fā)權(quán)威又是怎樣形成的呢？
其次，研究鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系。 按照《村民組織法》第二條規(guī)定，村委會需要履行“提供公益服務(wù)”的法定職能。但案列表明，水庫工程從醞釀到實施，全由鄉(xiāng)賢P村民等人主導(dǎo)，而非村委會?？梢?，從公共服務(wù)供給角度看，實際起作用的是鄉(xiāng)賢，而非村委會。因此，這為我們從農(nóng)村公共產(chǎn)品供給視角研究鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系提供了很好例證。
再次，鄉(xiāng)賢治理的現(xiàn)代化。 2016年中央一號文件提出要創(chuàng)新鄉(xiāng)賢文化，對鄉(xiāng)賢進行現(xiàn)代化改造。就本案而言，鄉(xiāng)賢治理的現(xiàn)代化需要注意以下三點：一是合法性問題。由于P村民等三人的治理地位均未經(jīng)村民選舉認可，因此其合法性地位有待認證。二是治理機制的現(xiàn)代化。案例中，水庫工程完全由三人小組獨斷決策，缺乏普通村民的參與。因此，如果工程變得復(fù)雜和浩大，就難以避免治理的無效性。三是治理的理性基礎(chǔ)。理查德.C.博克斯指出社區(qū)治理的決策要建立在理性的基礎(chǔ)上?！?〕本案水庫工程的目的是宗族“興旺發(fā)達”，而非農(nóng)用水利。這表明，該決策不符合社區(qū)治理的理性原則。
二、鄉(xiāng)賢治理存在的客觀現(xiàn)實
本案顯示，三人小組實際上主導(dǎo)了水庫工程的全部過程。由于三人均非村委會組成人員，因此他們在該公共事件治理權(quán)威的獲得不是靠村民選舉的法定形式獲得；同時，他們作為體制外精英的地位也沒有得到地方政府的認可，因此，他們的治理權(quán)威也不是來自于上級權(quán)威部門的授權(quán)。那么，他們的治理權(quán)威是如何獲得的呢？具體來說，有以下三個方面：
（一）利他性為他們獲得社會聲望
按照奧爾森的觀點，個人聲望的獲得并不完全依靠個人的經(jīng)濟地位大小，還與其對集體的奉獻有關(guān)，而且由于集團越小，就越能激勵個人為集體作貢獻的動機。〔8〕因此，Atkinson強調(diào)，“自治時期的權(quán)威屬于個人的和自發(fā)的，是以共享的價值和義務(wù)為基礎(chǔ)”。〔9〕可見，對集體奉獻越多，越能獲得個人的聲望。在F村這樣一個既沒有集體經(jīng)濟，也不可能完全依賴地方政府來興辦公共事務(wù)的村莊里，依靠村民自力更生就成為興辦村落公共事務(wù)的主要途徑。因此，誰能為村落出力最多，誰就當(dāng)然能受到大家的一致?lián)泶?。相比其他村民而言，P村民等人具備這樣的條件。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，P村民是退休國家干部，曾經(jīng)擔(dān)任過鄉(xiāng)黨委書記，不但本人有一定經(jīng)濟實力，而且也有籌集資金的能力。他不僅為工程申請了25萬政府扶持資金，還成為捐款最多的村民。理所當(dāng)然，他成為該村的精神領(lǐng)袖。因此，村民大會上，他的提議沒有遭受到任何反對聲音?！皼]有P村民，水庫不可能這么快完工”（來自與范家沖村G村民等人的訪談。）的評價就是對其威望的最好證明。G村民和Q村民雖然貢獻沒有P村民大，但也自始至終參與其中，并無任何報酬。進一步調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，幾年前該村的祠堂和公路修建就是在他們二人的主持下完成的?？梢姡麄兌艘惨恢痹跒樵摯骞彩聞?wù)作貢獻。由于人都有利他的道德愿望，或為了社區(qū)價值，或者為了個人的聲望、友誼等而作出有利于集體的行為?！?0〕顯然，鄉(xiāng)賢P村民、G村民、Q村民等人這種為了水庫建設(shè)毫無怨言和毫無報酬的純粹奉獻就是一種集體利他行為。當(dāng)然，不可否認，他們?nèi)艘灿幸欢ń?jīng)濟實力來從事利他事業(yè)。除了P村民有退休國家工資顯示經(jīng)濟地位優(yōu)厚于一般村民外，G村民和Q村民都從事了某些商業(yè)活動，也是屬于不用為家庭經(jīng)濟過多操勞的村民。因此，理查德.C.博克斯在談到美國早期社區(qū)治理精英時就認為，那時承擔(dān)治理主體的往往是那些富裕的公民，因為他們有閑暇時間和精力〔11〕。
至于他們?yōu)楹螘袨榇迓涔彩聵I(yè)奉獻的精神，除了基于獲得社會聲望的動機外，主要來自于對宗族事業(yè)的忠誠。這種忠誠成為他們奉獻的精神支柱，也是他們的治理取得村民認同的基礎(chǔ)。
（二）族群意識為他們獲得治理共識
根據(jù)Kevin O’Toole和Neil Burdess的觀點，社區(qū)是需要同質(zhì)的“地方意識”，這樣才容易創(chuàng)建和維持社會資本，才可以刺激社區(qū)的積極性?！?2〕因此，鄉(xiāng)賢治理要想有效運轉(zhuǎn)也需要在自然村落里創(chuàng)建一個共同的價值觀，以激勵村民的共同行動。比如說，宗教團體通過宗教信仰，為每個族群的成員提供了強大的黏合作用〔13〕；而在族群意識濃厚的地區(qū)則主要基于一種原鄉(xiāng)情感，這種情感的內(nèi)容可以是宗族的、語言的、某種血緣關(guān)系或地域風(fēng)俗等。這些因素是先天性的，源自于呱呱落地的人親土親的天然關(guān)系，是弗洛姆所說的初級連帶關(guān)系。在這種關(guān)系下，族群成員會不斷尋找集體的歸屬感，如加入幫派或宗族團體等?！?4〕F村作為一個自然村共有451人，全部為鄺氏家族，從宗族文化來講，他們具有同質(zhì)性；而且這種同質(zhì)性從他們定居該村以來就一直保持。于是，這種原鄉(xiāng)情感就成為村民聯(lián)系的強大紐帶，使得他們可以為自己的種族獻身?！?5〕如1985年，F(xiàn)村與相鄰的另一個胡姓自然村因宗族利益而發(fā)生的兩個宗族械斗就是在這種原鄉(xiāng)情感支配下發(fā)生的。因此，他們把自己的村落當(dāng)成一個能給他們帶來安全、幸福的“姆庇之家”。”〔16〕因此，F(xiàn)村建設(shè)一座“保佑子孫發(fā)達”的水庫實質(zhì)上是建造他們“姆庇之家”的一部分。同樣的情形在與F村鄰近的幾個自然村落里也是如此。這些自然村落也都興建了自己的寓意著“保佑子孫發(fā)達”的水庫。
正是因為有這樣一種精神力量的支配，鄉(xiāng)賢在領(lǐng)導(dǎo)村落公共事業(yè)時才會如此順利。比如建設(shè)水庫需要征收部分私人耕地，涉及到的村民均是自愿捐出田地?？梢?，在這種原鄉(xiāng)情感支配下，作為族群內(nèi)的成員都認為建設(shè)村落公共事務(wù)是為了整個村落的興旺發(fā)達服務(wù)，最終也是為了自己家族的利益。比如筆者詢問一個在外地經(jīng)商的村民對興建水庫的態(tài)度，他的回答是堅決的，他認為他雖然已經(jīng)離開村莊，但他的根在這里，他對村莊的貢獻同樣也是為了自己的子孫后代造福。一個在外地生活的村民都有如此一種為村莊公共事業(yè)服務(wù)的堅決態(tài)度，何況在村莊長期生活的村民。因此，我們也發(fā)現(xiàn)份子錢的征收是非常順利，沒有一個落下，就連村中五保老人都由近親幫捐獻?？傊?，一方面，鄉(xiāng)賢治理是以村莊整個宗族的整體利益為價值導(dǎo)向；另一方面，村民也需要一個集體認同來尋求真正的歸屬感?！?7〕因此，這兩種因素的結(jié)合可以使得鄉(xiāng)賢治理有效。
（三）巧用政治為他們的治理獲得力量
實際上僅僅憑道德利他性和族群意識，他們也不可能真正掌控鄉(xiāng)村公共事務(wù)，他們還需要借用外部力量支持。Kevin O’Toole和Neil Burdess認為，有效的社區(qū)治理還需要與政府建立嚙合關(guān)系，〔18〕這是因為地方政府能為社區(qū)的發(fā)展提供強大的資源資助。因此，國外很多社區(qū)的自治組織都需要與地方政府建立良好互動關(guān)系。Kevin O’Toole和 Neil Burdess對澳大利亞的維多利亞州社區(qū)組織的研究發(fā)現(xiàn)，很多當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的自治組織雖然一方面要保持獨立性，但為了社區(qū)的發(fā)展又必須與地方政府建立良好的伙伴關(guān)系?！?9〕因此，農(nóng)村社區(qū)治理的有效開展也需要在對外關(guān)系上與基層政府構(gòu)建良好的互動關(guān)系。因為雖然隨著集體化的終結(jié)，地方政府對鄉(xiāng)村社區(qū)的控制逐漸弱化，但是由于地方政府掌握大量的發(fā)展資源，因此它們對鄉(xiāng)村社區(qū)的制約作用依然存在。特別是“在村落資源匱乏和不斷外流、村落在整個市場化和城市化背景下處于弱勢地位的條件下，村民們將對自身獲得生存和發(fā)展的希望放到了國家身上”〔20〕時，更是如此。從這個角度來講，那些能夠充分利用政府資源為本鄉(xiāng)村服務(wù)提供便利的村民肯定容易得到村民的認可。
由于地方政府體制運行的某些不完善，地方扶持資金的申請存在很大程度上的不透明性，如有學(xué)者揭示的黑龍江省支農(nóng)資金管理中的暗箱操作現(xiàn)象?！?1〕因此，有時候普通村民在向上級政府申請資金時會遭遇到部分工作人員的刁難；〔22〕相反，那些有過政府工作背景的村民則相對容易申請到上級配套資金。本案中，縣政府配套的25萬水利資金均為P村民申請所得，其中原因就與P村民擔(dān)任過鄉(xiāng)黨委書記有一定政府人脈資源有關(guān)。因此，他們的這種個人特殊能力也反過來鞏固了他們在鄉(xiāng)村中的威望和地位。
三、鄉(xiāng)賢治理與村民自治的關(guān)系
眾觀F村水庫案例來看，主導(dǎo)者皆非村委會成員，資金來源無村集體（行政村）任何資助，參與者全部為F村村民，無其他自然村村民?？梢?，作為基層治理法定機構(gòu)的村委會被完全排除在F村公共服務(wù)范圍之外。進一步分析，可以將二者之間關(guān)系揭示如下：
（一）村民參與鄉(xiāng)賢治理的熱情高于村民自治
調(diào)查發(fā)現(xiàn)，村民自治實施三十多年以來，行政村H村沒有興辦過一個公共工程，村集體經(jīng)濟也基本上是空白的；相反，各個自然村公益事業(yè)的推動都比較順利。個中原因主要有三個方面:首先是參與的效果問題。行政村H村里有鄺姓和胡姓兩大對立的宗族，兩個宗族之間缺乏政治互信，如表現(xiàn)出“搞選舉沒有什么意義的。我們是小宗族、小姓”的選舉無用論等。從1984—2014年30年的歷史中，除了一次是由于上級政府的特意安排，F(xiàn)村才得以獲得一個村主任的職位，其余年份里，村主任和村支書職位全部由大姓胡姓把持。因此，此種以種族人口數(shù)量對決為形式的選舉對于F村村民來說已經(jīng)失去意義，因為他們參選與否都不會對選舉結(jié)果有任何影響。因此，在族群嚴(yán)重對立的鄉(xiāng)村社會里，“由于競選脫離實際需要，所以對之抱之以高度的熱情無疑是一種病態(tài)”，〔23〕冷漠也就成為常態(tài)。相反，在鄉(xiāng)賢治理的領(lǐng)域里，由于他們具有宗族文化的同質(zhì)性，形成一個由原鄉(xiāng)情感紐帶黏合在一起的族群。〔24〕因此，在F村實施的任何一項公共基礎(chǔ)建設(shè)，只要以“宗族”名義推動，都可以順利推進，該村先后修建了公路、祠堂、操場、水庫等大型公共工程，這種情況在其他幾個自然村落也同樣如此。這種高度參與的熱情在于這些祠堂和水庫等公共工程在他們眼里是實實在在地有利于構(gòu)建每個宗族的“姆庇之家”的物質(zhì)力量，他們可以從中獲得直接好處。其次就是參與的成本問題。由于行政村管理范圍比較分散，各個自然村之間距離比較遠，造成村民參與村民代表大會等集中形式的政治行動非常不便。以F村而言，該村村民如果要趕到村委會開會，步行起碼要1個小時?？梢?，這無形中增加了村民的參與成本。為此，美國上世紀(jì)60年代為了吸引貧困選民參與政治還“向低收入居民提供一些現(xiàn)金，以換取他們的參與”，但是最后的效果并不佳?！?5〕相反，在鄉(xiāng)賢治理的自然村里，由于村落面積很小，再加上都是聚集而居，因此參與成本極低。就F村而言，總?cè)丝诓贿^451人，村落面積不超過4平方公里，相隔最遠的距離步行也不過3分鐘。這種情況下，村民參與村落政治也無需花費太多時間和金錢，自然參與興趣高。最后是參與的習(xí)慣問題。在F村這樣的自然村落里，由于交通閉塞，村民文化素養(yǎng)等因素造成其政治文化依然還處于村落型政治文化，還遠未進入到公民型政治文化，因此，相對現(xiàn)代的政治參與觀念在村民身上還沒有成為習(xí)慣。根據(jù)筆者以前對該村的研究發(fā)現(xiàn)，村民在糾紛訴求的對象中，尋求私利救濟的途徑遠遠大于公立救濟?！?6〕可見，F(xiàn)村村民依然習(xí)慣的是傳統(tǒng)型政治參與方法，這也恰恰符合鄉(xiāng)賢治理的本土化特點。
（二）公共服務(wù)的承擔(dān)主體由村委會轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)賢手里
1985—2015年間，除了該水庫工程外，F(xiàn)村還修建了練油坊、祠堂、操場、公路和自來水等公共服務(wù)工程。這些工程的資金來源渠道與水庫資金來源渠道一樣，都與村委會沒有任何關(guān)系。〔27〕可見，自從村民自治制度設(shè)置以來，作為公共服務(wù)法定主體的村委會一直處于缺位狀態(tài)。造成的原因有三個方面：一是行政村缺少集體收入。表1顯示，H村固定資產(chǎn)除了村委會房產(chǎn)和土地外，再無其他可以增值的財產(chǎn)；而流動資金所表現(xiàn)的銀行存款全部來源于上級撥付的農(nóng)業(yè)補貼和提留款；至于農(nóng)村資產(chǎn)基本為零，既無牲畜(禽)資產(chǎn)，也無林木資產(chǎn)?？梢?，村集體根本沒有多余的資金來發(fā)展村集體公益事業(yè)，以至于筆者在財務(wù)報表發(fā)現(xiàn)，該村的一事一議資金也為零。這種情況其實在全國類似地區(qū)都一樣。如山東雖然屬于我國東部較發(fā)達地區(qū)，但村級集體經(jīng)濟薄弱，村集體難以興辦公益事業(yè)?！?8〕可見，基于類似情況的農(nóng)村是根本沒有能力承擔(dān)村級公共事業(yè)的。二是鄉(xiāng)賢較之村委會更有責(zé)任心。在缺少村集體經(jīng)濟的情況下，解決農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給就基本靠村民自己籌集。但是，村民自籌資金創(chuàng)辦公益事業(yè)就會面臨一個責(zé)任原則問題：即社區(qū)居民是他們自己社區(qū)的“所有者”，提供什么樣的公共服務(wù)以及怎樣提供應(yīng)該由社區(qū)自己決定?！?9〕也就是說社區(qū)成員“必須擁有他們工作的資產(chǎn)”，與社區(qū)命運聯(lián)系在一起時才會有提供公共服務(wù)的熱情。這種情況也為日本漁民、美國芝加哥膠合板工人和德國的個人樣本調(diào)查所證實?！?0〕
顯然，鄉(xiāng)賢與村委會對于公共服務(wù)的責(zé)任心是不一樣的。在鄉(xiāng)賢治理下的F村里，村民在宗族文化上是同質(zhì)的，均為一個血親組成，因此，他們將自己看作一個整體、“一家人”，將自己自然村落里的任何公共工程建設(shè)都當(dāng)成自己的家產(chǎn)。因而也會傾心傾力去維護自己的公共產(chǎn)品。正如Platteau 和 Seki對日本富山灣漁業(yè)合作社的研究表明，這里的漁民、船長和船員都享有他們合作企業(yè)的股份，因此，直接受益于企業(yè)的成功，對企業(yè)的興衰就表現(xiàn)出強烈的責(zé)任心?！?1〕
相比之下，由于村委會治理下的4個自然村都分屬不同的宗族派別，都有自己的地域邊界。因此每個自然村都將對方村民當(dāng)作局外人，表現(xiàn)出明顯的“內(nèi)外有別”的區(qū)分。〔32〕這種狀況也由于鄉(xiāng)村集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)名義上是屬于行政村所有，實際上屬于自然村所有的格局所強化。最后的結(jié)局就是在面對行政村公共服務(wù)的提供上都是各懷鬼胎，都沒有提供的動力，也即所謂的“公共池塘資源問題”。阿羅也從社會資本角度概括為，“在缺乏信任的情況下，合作企業(yè)必將放棄互利合作的運行?！?。〔33〕三是鄉(xiāng)賢治理較之村民自治更有效。根據(jù)奧爾森的集體行動理論，相對較小的集團具有更大的行動有效性?！?4〕因為在社區(qū)治理下，成員之間的緊密互動可以維持彼此的信任，以及對組織規(guī)則的簡單、有效的多邊執(zhí)行。〔35〕而行政村是由多個異質(zhì)性宗族自然村組成，各個自然村是彼此獨立、分割的，因此，“不同宗族在參與村莊（行政村）公共事務(wù)的過程中，因為秉著‘自利’和排他原則，很難如同宗族內(nèi)部那樣達成高度一致”的集體行動；〔36〕而在鄉(xiāng)賢治理下的自然村屬于同質(zhì)性部落村莊，“每個成員對于其他成員都有直接的了解”，〔37〕對彼此之間的集體行為都了如指掌。因此，有誰偷懶或者誰的貢獻大都一清二楚。這樣，各個村民之間形成了一個自然的制約關(guān)系，也保證了集體行動的有效性。因此，對F村水庫事件中的踴躍捐款行為就不難理解了?！ ?
（三）從公共管理者角色來看，村干部在村落里的威望不及鄉(xiāng)賢高
根據(jù)韋伯的權(quán)威來源理論，個人權(quán)威要么來自于法律的規(guī)定，要么來自于傳統(tǒng)的神圣性以及個人非凡的魅力。〔38〕由于來源于法律規(guī)定的權(quán)威需要以國家權(quán)力作為后盾，因此建立法律權(quán)威的基礎(chǔ)是基于國家權(quán)力的有效性。而對于類似于F村的農(nóng)村社區(qū)而言，國家權(quán)力實際上只是一個偶然現(xiàn)象，并不穩(wěn)定，因此，國家權(quán)力對基層官員的庇護效力并不突出，村干部權(quán)威甚至還比不上一個農(nóng)村強勢人物?！?9〕根據(jù)筆者以前的研究，也發(fā)現(xiàn)村民在遇到矛盾糾紛時，首先求助的是村中權(quán)威人物?！?0〕可見，基于法律規(guī)定的權(quán)威在目前的F村是難以實現(xiàn)的。此外，由于君權(quán)和神權(quán)在中國農(nóng)村社會的消亡，基于權(quán)威的神圣來源也基本不可能。因此，權(quán)威在當(dāng)前農(nóng)村社區(qū)的來源基本上是通過個人的非凡魅力獲得，即個人的“英雄氣概，或者楷模榜樣之上”?！?1〕
就個人魅力而言，鄉(xiāng)賢具有普通村民無法具備的比較優(yōu)勢。由于自然村F村屬于小宗族，該村村民只能擔(dān)任村秘書一類不重要職位，因此退休政府官員出身的村民是不屑于擔(dān)任此類職務(wù)的。這與傳統(tǒng)的紳士因為身份原因不愿意當(dāng)保長也是一個道理?！?2〕而那些擔(dān)任重要職位的村干部一般由大宗族自然村村民擔(dān)任，他們也往往是因為先是威望高才被上級部門推薦為村干部，因此，他們的威望也是建立在他們個人魅力較高的基礎(chǔ)上；同時，這類村干部的影響力也僅僅限于本宗族自然村內(nèi)，無法將威望擴充到F村這樣的異姓宗族村落。因此，在自然村F村內(nèi)，退休政府官員出身的P村民等人無論是政府人脈，還是經(jīng)濟地位都要優(yōu)越于只擔(dān)任村秘書職位的本宗族成員D村民，因為P村民等人可以從事“那些大量沒有酬勞并需要花費時間的志愿服務(wù)”。〔43〕總之，由于國家法律在農(nóng)村調(diào)節(jié)的隨意性、被動性和不公正性以及農(nóng)村道德評價的功利化，村民威望的樹立就完全憑借其實力大小，那些實力弱小的村干部威望不及鄉(xiāng)賢也就順理成章了。
四、鄉(xiāng)賢治理面臨的現(xiàn)代化問題
（一）合法性問題
Kevin O’Toole和 Neil Burdess曾指出了當(dāng)?shù)剞r(nóng)村社區(qū)自發(fā)形成的民間權(quán)威機構(gòu)-地方發(fā)展組織合法性問題，他們不是經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，“沒有執(zhí)政的合法性”，因此，“沒有任何機構(gòu)賦予它們可以代表社區(qū)利益”?！?4〕同樣，鄉(xiāng)賢P村民等人也沒有經(jīng)過村民選舉產(chǎn)生，因此他們也不具備代表的合法性，即誰賦予他們治理的資格。這樣，他們在向上級政府申請配套資金時，最終也只能以行政村H村的名義完成各項法定程序。此外，缺乏法定資格也可能遭受村莊內(nèi)部的挑戰(zhàn)。2016年2月2日剪彩時，就曾有部分村民拖延繳納1000元剪彩費。①可見，鄉(xiāng)賢治理的政策合法性由于缺乏村民公認的法定程序，其政策執(zhí)行將會遭遇到一定程度抵觸。
（二）政治參與問題
1998年，英國工黨在《現(xiàn)代化的人民政府》白皮書里就鄰里社區(qū)的現(xiàn)代化目標(biāo)強調(diào)，地方治理要和公民權(quán)相聯(lián)系。〔45〕理查德.C.博克斯也認為，現(xiàn)代化的社區(qū)治理應(yīng)該體現(xiàn)公民參與權(quán)的實現(xiàn)?！?6〕可見，從世界公共治理的潮流來看，強調(diào)公民的參與已經(jīng)成為社區(qū)治理的現(xiàn)代化目標(biāo)。對照表2有關(guān)社區(qū)治理現(xiàn)代化指標(biāo)，F(xiàn)村鄉(xiāng)賢治理的政治參與至少有以下三點需要改進：
1.缺乏一個有廣泛民意表達機制的村民決策機構(gòu)。對照表格看，作為決策的機構(gòu)應(yīng)該有各個層面的代表，而F村鄉(xiāng)賢治理不存在這樣一個決策機構(gòu)。如案例顯示，雖然水庫的方案通過也采取了村民代表大會的議決形式，但是表決只是采用口頭形式，沒有采用無記名投票等嚴(yán)格的決策機制。因此，村民代表大會只是一個臨時的動議，缺乏一個村民真正自主參與的決策機制。
2.缺乏一個對公共服務(wù)供給的監(jiān)督制約機制。從修建水庫的決策來看，部分村民暗地里不滿，但也不敢明確表達；②至于水庫財務(wù)報表，雖然有定期的張榜公示，但是如何公示，也是由他們決定。這體現(xiàn)了對于鄉(xiāng)賢治理的灰色面缺乏有效的監(jiān)督途徑。而這樣一個有效的監(jiān)督體系對于化解異議、減少不平等和犯罪行為，以及維護農(nóng)村社區(qū)的安全與穩(wěn)定是有必要的現(xiàn)代化措施?！?7〕
3.上級政府部門缺乏對農(nóng)村公共服務(wù)供給的有效評價體系。從表2中內(nèi)容看，上級政府部門應(yīng)該為社區(qū)的服務(wù)供給創(chuàng)建一些績效指標(biāo)，并把這些指標(biāo)作為將來資金配套的依據(jù)。顯然，從該村水庫事件來看，上級政府部門缺乏有效地的評價體系。因為該水庫位置處于村子低洼地段，根本不具備水利灌溉的職能，這對于稍微有常識政府工作人員都可以明辨。否則，在一個有效的公共服務(wù)供給評價體系下，是不可能將國家涉農(nóng)資金投向一個基本上沒有任何效用的水庫公共工程的。
（三）合理性問題
就合理性而言，決策者在制定公共政策時，應(yīng)該充分理解“價值、假定和理由”，〔48〕而不是盲目決策。1999年，英國工黨通過的《地方政府法案》將其突出為“最優(yōu)價值”?！?9〕可見，公共政策的出臺應(yīng)該體現(xiàn)最優(yōu)化的決策方案。
從本案來看，由于修建水庫的價值目標(biāo)是保佑子孫后代發(fā)達的宗族目的，而非為了農(nóng)田灌溉所用，因此，修建在村子正中央的水庫根本無法發(fā)揮水利灌溉的功能。顯然，這是一個非?；闹嚨臎Q策。因此，建立在荒謬價值觀基礎(chǔ)之上的決策也不可能實現(xiàn)最優(yōu)化的治理目標(biāo)。根據(jù)英國工黨《現(xiàn)代化的人民政府》白皮書對最優(yōu)化價值的進一步解釋，要“通過對重要服務(wù)供給的改善實現(xiàn)經(jīng)濟和社會的共同復(fù)興”。〔50〕由此可見，這樣一個水庫是無法實現(xiàn)這樣的經(jīng)濟和社會目標(biāo)的。
總之，既然鄉(xiāng)賢治理已經(jīng)成為農(nóng)村社區(qū)的事實治理機制，在發(fā)揮其優(yōu)勢作用前提下，如何解決其面臨的現(xiàn)代化問題也是當(dāng)前需要迫切解決的問題。因此，2016年中央一號文件提出了“新鄉(xiāng)賢文化”的概念，要求農(nóng)村社區(qū)“抓好移風(fēng)易俗，樹立健康文明新風(fēng)尚”。
參考文獻:略
作者簡介：鄺良鋒，南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院博士后研究人員,四川省干部函授學(xué)院副教授；程同順,南開大學(xué)周恩來政府管理學(xué)院教授,博士生導(dǎo)師。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《黨政研究》2017年第3期
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