治理是決策及決策執行的過程。所謂鄉村治理，其中心內容便是為農村地區居民提供更多的公共品或服務，參與者則包括各級政府、村黨支部、村委會、農業企業、家庭農場、農村居民個人等。
治理既可采取正式制度和規則，也可利用各種習俗和慣例。本文主要從各級政府與村級組織的分工以及完善村級組織這一正式制度的角度，討論如何為農民提供更多的公共品。
一、村組織在村民公共品提供中起著重要作用
農村公共產品或服務大體上可分四類：
（1）與村民利益相關，主要由中央和地方政府解決的公共產品；
（2）需要本村與外村協調解決的公共產品；（3）村內部分成員的公共產品；（4）全村范圍內的公共產品。
由中央和地方政府解決的公共產品或服務分兩種情況：一是普惠性公共品，任何村民或只要具備一定條件的村民都可免費獲得，如國防、公共安全、農村義務教育、衛生防疫、最低社會保障等。二是由中央和地方政府出部分資金或物資，同時還需要村內居民出勞動力或部分配套資金來提供的公共品，如基本醫療保險、農民養老保障、村內道路和水利建設、垃圾處理等。對于這種性質的公共產品，部分項目需要全體村民決定是否申請、如何籌勞籌資、誰來申請等。
由本村與外村協調解決的公共產品則需要村內居民與外村居民一起規定合作的內容、方式、成本分攤、利益分配等。
至于第三類村內部分成員的公共產品，可以通過長期利益交換或者由利益相關者自行以合作的方式來解決。
全村范圍內的公共產品或服務包括的內容主要有以下幾方面：
（1）村內秩序。
（2）村內生產基礎設施建設和服務。
（3）村內生活基礎設施建設和服務。
（4）村內生態環境保護和村容村貌建設。
（5）村內文化建設和服務。
（6）幫助困難戶，關心愛護農村“三留守”人員，對孤寡老人給予特殊照顧和關懷，組織村民參加各項公益活動。
（7）協助法律執行，防止個別村民侵占集體所有的耕地和林地、損害集體財產、多占宅基地，保障婦女兒童基本權益等。
以效率標準衡量，如果一種公共產品或服務產生的收益只局限于轄區內，則該公共產品或服務應由轄區內居民自己提供。
因此，作為居民代表的村委會、鄉鎮、縣和省級政府應分別提供村、鄉鎮、縣和省內的公共產品或服務，中央政府則提供全國性公共品和服務。
與此同時，由于層級低的轄區是層級高的轄區的組成部分，層級低的組織或政府為了自己轄區的利益還必須協助層級較高的組織或政府提供公共品和服務。如一條全國性的道路雖然是由中央政府投資，但該道路經過的省、縣和鄉應在土地征用、工程建設中給予必要的協助。不同層級的組織或政府之間的合作最突出的事例是農村垃圾處理。
目前，農村垃圾處理基本上是采取村收集、鄉鎮運轉、縣處理這種模式，這一模式反映了各級組織或政府在垃圾處理這一公共服務中應負的責任，是符合效率原則的。
村組織的職責一方面是提供第三、第四類公共品，另一方面是協助上級政府或與外村合作共同提供第一、第二類公共品。但是，目前的情況是，層級越低的組織和政府，其自主決策的事務越少，財政收入越少，提供公共物品和服務的能力越弱，公共產品或服務也就不能完全按照效率原則來提供。
2005年農村稅費改革后，“三提留”被取消，村一級組織收取費用的權力被嚴格限制在“一事一議”的項目內。對于絕大部分沒有集體經濟收入的行政村來說，村內興辦公益事業的財力極其有限，必須依靠上級政府的轉移支付。
在上級政府財政支出不完全透明的情況下，農村公共產品和服務提供容易出現以下問題：
首先，村民不能按自己偏好獲得公共品或服務；
其次，農村公共產品或服務提供以行政命令的方式推動，農民缺乏參與的條件和積極性；
第三，財政轉移支付資金的分配和使用可能更取決于村兩委主要負責人與上級政府的關系，各村享受的公共產品和服務明顯不均等；
第四，上級政府喜歡興建顯示自己政績的樣板工程，提供的公共品和服務不是村民真正需要的。
所以，從效率的角度出發，農村部分公共產品和服務仍必須由村民自己負責，村組織在公共品提供中的地位有必要加強，這就需要適當擴大“一事一議”的范圍，增加收費的額度。
在筆者調查的廣西壯族自治區合山市和田東縣，村保潔員的報酬是從每戶村民收集的，這與部分村莊由上級政府補助保潔員工資的做法是不同的。合山市和田東縣這種方式既是公平的，也是有效率的。
二、村民目前需求比較迫切的公共品
九十年代開始，中央政府對重工輕農、重城市輕農村的二元結構開始糾偏，對農業實行多予、少取、放活的戰略，此后又分別實行了以工補農、城鄉統籌發展戰略，但城鄉居民之間在收入水平、公共服務上的差別并未消除，農村居民與城市居民相比，享受的基本公共物品及服務的數量明顯不夠，質量明顯更差。
目前，農村居民需求比較迫切的首先是道路建設。雖然自2006年實施“村村通公路”戰略以來，農村地區交通狀況大為改觀，但農村道路仍存在窄、少、差問題。
（1）道路過窄。之前3.5米或4米的路無法會車。
（2）道路過少。現有農村道路建設多側重于省、縣、鄉、村道，在連通自然村尤其是連通農戶的道路建設方面滯后，“斷頭路”較多，路網不暢，無法形成循環。
（3）道路質量過低。有相當一部分自然村內部仍是泥土路、砂石路相通，大中型車輛難以通行，且雨天道路泥濘難行，給農戶生活和生產帶來了不利影響。因此，需要繼續加大農村道路建設投資，同時增加農村道路養護資金。
其次是村莊環境整治。農村垃圾現在實行村收集、鄉運轉、縣處理政策，但大部分地區垃圾終端處理設施嚴重不足。在筆者調查的湖南省桃江縣，15個鄉鎮垃圾中轉站正常運行的只有3個，鄉鎮垃圾沒有去處，最終多以簡易填埋、非法焚燒等方式處理。至于生活污水，全國大部分農村地區仍以農戶分散處理為主，污水通過路面溝渠直接排入田地、河流，對環境造成了污染。此外，農村養殖業過去對糞污治理重視不夠，現階段的處理能力也依然不足，使得環境壓力進一步增大。
第三是農村基礎教育。基礎教育是居民對下一代的人力資本投資。九年制義務教育政策免除了小學和初中學生的學費與雜費，減輕了農村居民在基礎教育上的負擔，但相當部分中西部農村地區仍存在辦學條件差、教師收入低、教學質量不高的問題，一些農村學校的宿舍、食堂、運動場地和衛生設施尚未達到基本要求。在湖南湘潭縣和桃江縣，中小學教師的平均年工資收入只有3.5-4.5萬元。辦學條件差、教師收入低造成了以下問題：
（1）農村地區教師隊伍不穩定，流動性大；
（2）教師年齡結構老化；
（3）專業教師缺乏。農村學校在教師專業結構方面，不同程度地缺少音樂、體育、美術、信息技術等專業教師，一些小學還缺少專職的語文、數學、英語等學科的教師。這些都嚴重影響了教學質量，導致農村基礎教育水平不能滿足居民的需求。
第四是農村居民醫療保險。醫療保險同樣屬于人力資本投資，是收入彈性比較高的一種產品。農村居民解決溫飽后對醫療保險的需求有較大幅度增加。但是，政府規定的籌資標準也不能太高，而是應與農民收入水平相適應。在近幾年筆者調查的中西部部分地區，鄉鎮、村干部及農民無不反映醫保籌資標準增加過快，村民難承其重。
2018年，農村居民每人上繳的醫療保險是180元，由于農村醫療保險是以戶而不是以個人為單位收取，這意味著一個五口之家的一年繳費將達到900元。收費過高，導致農民參保意愿不強、鄉鎮和村干部收繳醫保費用的工作難度增加，部分地區的鄉鎮和村干部每年為收繳醫保基金得花1-3個月時間。
道路和村莊環境整治需要的投資額較大，因此有必要加大中央及地方政府的投入，同時引導社會積極參與，提高資金使用效率。毫無疑問，我國仍處于工業化和城市化過程中，人口布局仍將出現較大變化，真正以農業為主的人口規模還將收縮，真正以農業為主業的居民點會減少，一大批村莊或者轉變為新型小城市，或者連片發展為大中城市的一部分。而且，道路、飲水、通訊、垃圾和污水處理等基礎設施建設都有規模經濟。因此，在道路建設和村莊環境整治方面可根據鄉村發展情況分類進行。在保證教育、醫療、養老、低保等基本公共服務均等化的前提下，道路、飲水、通訊、垃圾和污水處理等基礎設施建設可優先在人口比較集中的村鎮開展，從而提高利用效率。
農村基礎教育方面，繼續增加中央財政轉移支付可以緩解中西部農村地區基礎教育投資不足的問題，但很難填補這種地區間教育質量差異的鴻溝。
這不僅是因為中央財政能力有限，更是因為全社會、包括農村居民對教育質量的要求在不斷提高。筆者認為，改進農村地區基礎教育質量、逐步減少地區間教育差距最有效的措施是鼓勵社會資本興辦私立學校。發展私立教育、鼓勵民間辦學，不僅可以滿足居民對教育的多樣化需求，而且也有利于公辦學校教學條件的改善，因為部分生員分流后，地方政府可以將有限的財政資源投入到公辦學校教室、操場、食堂、學生宿舍的改善上，添置更多的教學實驗、體育運動、音樂美術方面的設備和器材。農村醫療保險方面，應該逐漸穩定籌資水平，特別是個人籌資水平；設立不同檔次的籌資水平及相應的報銷政策，讓居民根據自己的需求來選擇籌資檔次；實行以人而非戶為單位的參保機制，在減輕農戶負擔的同時實現應保盡保；建立保費收取的長效機制，并對特殊困難群體予以減免，防止其出現“因病愈貧”的情況；建議醫保制度主要解決農村慢性病治療及大病住院治療問題，取消其他門診報銷。
三、開辟村民參與公益事業建設的渠道
目前的《村民委員會組織法》只是為落實村民自治和農村基層民主搭了一個組織框架，對村民委員會如何選舉規定得比較詳細，但對村民大會和村民代表大會的規定則相對來說較粗。村民委員會只是村級自治組織的執行機構，選舉村委會只是村民參與村民自治的一種方式，建立和完善村民會議或村民代表大會同樣是村民自治最基本的內容。
當前，大部分行政村的村民代表大會流于形式，未被建成常設機構，其職責并不清晰完整，議事規則也不明確，致使村民缺乏表達公共服務需求偏好的渠道。村委會缺乏動員村民參與公益事業的機制，進而導致鄉鎮等上級政府將自己意愿強加給農民的現象，所提供的公共產品和服務并不是農民實際需要的。
村民逐漸失去參加公益事業建設的熱情，出現“政府在干，農民在看”的尷尬局面。相當一部分農民不僅不愿“出工出力”，也不愿意“出錢”用于基礎設施的先期建設和后期維護使用；對公共項目花費多少、效果如何漠不關心；對因興建道路、水利設施、廣場、綠化地等對自己承包地和房屋的損失，更是索要高昂的補償費。
如何通過制度完善動員村民長期參與公益事業建設就更加重要。從南水北調丹江口庫區河南移民村和湖南省益陽市的經驗來看，可以通過建立村民議事會來完善村民代表大會制度。村民議事會是討論和決定村級日常事務的常設機構，它以村民小組為單位，由小組議事會成員代表、村“兩委”班子成員等組成。小組議事會成員由“一戶一票”的方式選舉產生，人口多的村民小組參與村民議事會的名額也多，但必須保證每個村民小組至少有一名議事會成員。村級民主議事會定期召開會議，原則上每月一次，遇有重大緊急事項則隨時召開。
在河南移民村，村黨支部、村委會、村集體經濟組織、黨員、民主議事會成員、10名以上村民聯名，可以提出議題，“兩委”班子對議題進行審議，形成初步方案。
一般事項由民主議事會根據少數服從多數的原則表決形成決議后報村“兩委”研究審定，重大事項由民主議事會表決通過后，再提交村民會議表決并形成決議。河南省移民村和湖南省益陽市建立的村民議事會擴大了村民代表的規模和代表來源的多樣性，增加了議事的范圍，規范了議事的程序，從而使村民更有機會表達自己的意愿，村務決策可獲取信息的渠道更寬廣更暢通，村級治理的民意基礎更牢固。
需要指出的是，改革和完善村民自治組織不僅要加強村民代表大會、村民監督委員會等正規自治組織機構建設，而且有必要發揮民間力量，開展多種文化、體育、娛樂等活動。這樣既可促進精神文明建設，又可以使村民之間增加交流，相互之間更加信任，從而也就更容易動員村民參加公益事業建設。
廣西扶綏縣渠黎鎮聯綏村渠仔屯有一支實力較強的籃球隊和一支廣場舞隊，籃球隊多次獲全縣農民籃球比賽冠軍，廣場舞隊則每周定期彩排和表演。該屯屯長認為，籃球隊和廣場舞隊不僅可以組織村民鍛練，增強村民體質，活躍村民精神文化生活，而且增加了村民的凝聚力。有了籃球隊和廣場舞隊，關于政府各項惠農政策的信息很快就在屯內村民之間傳播，是否爭取、如何爭取、如何籌資籌勞等很快在村民之間達成共識。所以，在該屯，諸如修路、建廣場、環境整治等需要村民配套籌資的“一事一議”項目很容易開展。
四、鼓勵社會參與村莊建設與村民自治
目前的村民自治是村內成員的自治，而村內成員以戶籍是否在村來界定。盡管《村民委員會組織法》第十三條有規定，戶籍不在本村的外來人員可以申請參加村委選舉，只要在本村居住一年以上且經村民會議或者村民代表會議同意。
但是，除非外來者作了較大貢獻，否則村民會議或村民代表會議是不會給他選舉和被選舉資格的。由于耕地、池塘、森林等資源屬于村內成員集體所有，村莊治理排除外人參與可以更好地保護村內居民利益，但這種排除也導致外部的資金、技術、人才入不了村，從而降低了村內土地、勞動力等要素的利用效率以及外部資源投資公益事業建設的可能性。
區位條件較好、經濟較發達的地區，可以通過出租土地從工商企業收取租金、或者通過拉企業贊助來投資村莊基礎設施、生態環境和文化建設。但是，對大部分農村地區而言，是不存在這樣條件的。
少數能干的村支書或主任可能向與本村有關系的企業家、生意人、政府部門工作人員等拉贊助、求捐贈。比如在筆者調查的扶綏縣渠黎鎮聯綏村渠仔屯，該屯借助一歷史典故，在每年十月的最后一個星期天舉辦百家宴。此時，無論是外出打工、做生意、辦企業的，還是在城里當公務員的，都被邀請回屯參加聚餐。據屯長說，每年參加者眾，能獲不少贊助。但是，并不是每個村有這樣愛張羅事的能人，也不是每個村都有這樣的凝聚力。
當然，社會參與村莊建設并不只限于租金、贊助和捐贈。政府也可以通過外包、特許經營、企業或個人投資合作等多種方式來利用外部資源，提高農村公共品和服務建設的效率。
廣西賓陽縣中華鎮育才村有10個自然村屯，總人口6730人，其中“三留守”人員542人。在2015年11月-2016年10月期間，自治區民政廳在育才村部分村屯開展政府購買“三留守”社會工作服務試點，購買資金為18萬元，購買服務期1年。因為效果明顯，2016年以后，市民政局繼續在育才村開展購買“三留守”社會工作服務項目，購買的資金為40萬元，服務期限為2年，服務范圍則擴大到整個育才村的10個自然村屯。由于中標的社工機構經驗豐富，設計的項目合理，采取的方式被村民理解，該機構在解決農村留守兒童關愛和老年人精神需求方面讓村民非常滿意。
社會其他成員是否有積極性參與村莊建設和村民自治，最終取決于城鄉之間要素能否自由流動。中共十九大提出，實現鄉村振興，需要建立城鄉融合的體制機制和政策體系。可以預見，城市與農村之間、不同農村社區之間要素流動將更加頻繁，市場交易范圍將進一步擴大。一方面越來越多的村內居民外出就業、經商，入城居住；另一方面越來越多的村外居民入村承包耕地、林地，部分城市居民、資本、知識和技能下鄉。此外，農村征地、村內或村外居民建農家樂、搞鄉村旅游的現象也會大量增加。
適應這種形勢，預計突破農村社區治理的封閉性將經過三個階段：
（1）界定村集體所有的土地及其它資產產權，按戶而不是人口將產權固定下來，保護現有農村居民的利益，防止村外企業和居民侵占村內居民利益；
（2）允許成員所有的土地和其它資產產權在社區外自由流動和交易；
（3）在城鄉和地區之間人口自由流動的基礎上形成新的社區，選舉村民委員會、村民議事會和村務監督委員會，讓新加入農村社區的居民參與決策、管理和監督，保護這部分新型農村居民的權益。
作者系中國社會科學院農村發展研究所研究員
中國鄉村發現網轉自：中國社會科學院城鄉發展一體化智庫《研究專報》第24期（總第85期）(微信公眾號原創)
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