摘要：城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村治理秩序變遷是現(xiàn)代化發(fā)展的必然進程，是人類社會文明演進的必然結果。對于中國城鎮(zhèn)化這場人類史上最為壯觀的歷史事件，最為根本性的社會變遷就是農業(yè)中國、鄉(xiāng)村中國正在不斷被工業(yè)中國、城鎮(zhèn)中國所取代。隨著城鎮(zhèn)化引發(fā)鄉(xiāng)村社會階層結構的變遷，鄉(xiāng)村治理秩序不可避免地被改變。黨的十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，十九屆四中全會進一步明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標定位和路徑選擇。本文以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)農村現(xiàn)代化為鄉(xiāng)村治理秩序變遷的研究背景，從治理目標、治理模式、治理理念三個維度中去考察中國鄉(xiāng)村治理秩序的歷史演進，研判從資源汲取向“新農村建設”與“鄉(xiāng)村振興”演變、從村民自治向“鄉(xiāng)政村治”與“多元共治”演變、從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”與“復合治理”演變的鄉(xiāng)村治理秩序三重變遷邏輯，以有助于探尋中國鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇與有效途徑。
關鍵詞：城鎮(zhèn)化 鄉(xiāng)村 治理秩序 變遷
城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村變遷是現(xiàn)代化發(fā)展的必然歷史進程，是人類社會文明演進的必然結果。對于中國城鎮(zhèn)化這場人類史上最為壯觀的歷史事件，最為根本性的社會變遷就是農業(yè)中國、鄉(xiāng)村中國正在不斷被工業(yè)中國、城鎮(zhèn)中國所取代。以改革開放為時間節(jié)點，改革開放之前的中國鄉(xiāng)村很大程度上可以說是傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村。在傳統(tǒng)中國鄉(xiāng)村，社會生產力相對落后，社會流動性小，社會結構單一，社會治理相對簡單。改革開放之后的中國鄉(xiāng)村，很大程度上可以稱之為是現(xiàn)代中國鄉(xiāng)村。與傳統(tǒng)中國農村相比，改革開放之后的中國鄉(xiāng)村發(fā)生了翻天覆地的變化。 隨著城鎮(zhèn)化帶來鄉(xiāng)村社會階層結構的變遷，鄉(xiāng)村治理秩序不可避免地被改變。鄉(xiāng)村治理日益成為國家政權與農民關系的連接點，成為工農城鄉(xiāng)關系交匯點。黨的十九大報告在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中要求健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系，中辦、國辦印發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》提出了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向和戰(zhàn)略重點，十九屆四中全會進一步明確了鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的目標定位和路徑選擇，以補齊鄉(xiāng)村振興短板。本文以工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與農業(yè)農村現(xiàn)代化為鄉(xiāng)村治理秩序變遷的研究背景，從治理目標、治理模式、治理理念三個維度中去考察中國鄉(xiāng)村治理秩序的歷史演進，研判從資源汲取向“新農村建設”與“鄉(xiāng)村振興”演變、從村民自治向“鄉(xiāng)政村治”與“多元共治”演變、從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”與“復合治理”演變的鄉(xiāng)村治理秩序三重變遷邏輯，以有助于探尋中國鄉(xiāng)村治理體系與治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略選擇與有效途徑。
一、治理目標從資源汲取向“新農村建設”“鄉(xiāng)村振興”演變
無論是傳統(tǒng)社會還是現(xiàn)代社會，資源汲取能力是國家的一項基礎性能力，是“國家機器運作的資源基礎。” 所謂的“資源”，就是王滬寧認為的物質資源和非物質資源，其中物質資源是主體，主要包括自然資源、財政資源、人力資源等 。中國幾千年來國家與農民關系的歷史，就是土地養(yǎng)農民、農民養(yǎng)政府的歷史。孫中山就對此明確指出：“不管誰來做皇帝，只有納糧，便算盡了人民的責任。政府也只要人民納糧，便不去理會他們別的事，其余都是聽人民自生自滅”。 資源汲取始終是國家權力對鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點與落腳點，稅賦是國家與鄉(xiāng)村、國家與農民關系的最主要形式，“皇糧國稅”是鄉(xiāng)村治理目標的最直接體現(xiàn)。
在中國現(xiàn)代化進程中，資源汲取目標是國家與鄉(xiāng)村、農民關系邏輯的千年歷史延續(xù)，是杜贊奇認為的“國家政權建設”與“市場經濟建設”雙重旋律 。根據(jù)十六屆四中全會“兩個趨向”的論斷，農業(yè)支持工業(yè)、為工業(yè)提供積累是工業(yè)化、城鎮(zhèn)化初始階段帶有普遍性的趨向， 農業(yè)剩余是中國作為古老農業(yè)大國實現(xiàn)現(xiàn)代化的先決條件。即使有海外殖民地的英國，在工業(yè)化一百年以后才開始提高農民收入，這一百年英國犧牲了三代農民。 賀雪峰認為，中國農村人口巨大，現(xiàn)代化內向積累的主體只能來自農村 。自洋務運動到取消農業(yè)稅以前，通過農業(yè)剩余來“以工支農、以城統(tǒng)鄉(xiāng)”推進工業(yè)化、城鎮(zhèn)化這個過程一直沒有結束。所謂的“政權建設內卷化” ，便是國家政權建設與“以工支農、以城統(tǒng)鄉(xiāng)”對鄉(xiāng)村資源的吸取這一中國現(xiàn)代化基本矛盾特定表現(xiàn)形態(tài)。
之所以出現(xiàn)了國家“政權建設內卷化”，杜贊奇認為只是由于靠復制“經紀體制”來完成的國家政權下沉， ，實質就是國家政權現(xiàn)代化過程中鄉(xiāng)村資源過度汲取與治理方式不相匹配的結果。新中國成立前，國家與農民是一種“保護”與“納稅”的關系，僅僅處于簡單的機構建制和身份委任的治理表面廣度上，遠未能達到管制與治理的深度上 。士紳階層基于機構建制充任鄉(xiāng)村社會身份委任的“保護型經紀人”，并獲得管制與治理的公共權力，由此構成了國家政權的機構建制支撐、身份委任的士紳精英組織領導以及宗族自治共同作用的“內生型”鄉(xiāng)村秩序。 那么，所謂“保護型經紀人”就是因身份委任而獲得鄉(xiāng)村公共權力，以負責征收賦稅以及其他任務的。而國家政權下沉鄉(xiāng)村，強化從鄉(xiāng)村汲取資源用于政權現(xiàn)代化建設，并沒有相應的官僚化能力作為保障，有意或無意啟用底層國家治權代理人在村莊征稅，從而形成對上中飽私囊、對下敲詐勒索的“贏利型經紀”，造成國家“政權建設內卷化”困境。
但在人民公社時期，為什么國家汲取鄉(xiāng)村資源的力度更大，卻沒有出現(xiàn)“政權建設內卷化”困境呢？中國共產黨國家政權建設的最大成就，就是在古老鄉(xiāng)土中國的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村，成功地建構了全覆蓋的現(xiàn)代國家基層組織體系，從而在鄉(xiāng)村社會形成了史無前例的強大制度型權力，對鄉(xiāng)村社會和農民進行了前所未有的有效組織與整合。隨著新中國的建立，土地集體所有制改革的推進與農業(yè)賦稅的提高，加上統(tǒng)購統(tǒng)銷的城鄉(xiāng)二元體制建立，使國家政權在中國歷史上從未這么空前地深入村莊社會。黃宗智認為，舊的國家政權、身份委任的士紳與農民的三角關系，轉軌為新的國家與農民的雙邊關系，而土地改革和新稅代表著國家權力大規(guī)模地深入鄉(xiāng)村社會生活的開始。 上世紀五十年代迅速推進的農村合作化，短時間就全面建立了農業(yè)征稅單位、農村土地所有和國家政權結構完全統(tǒng)一的現(xiàn)代治理體系。杜贊奇因此認為，“故而完成了民國政權未盡的國家政權建設任務”。 到人民公社以后，建立了“三級所有，隊為基礎”的體制，“將幾乎所有的生產、經營、居住及遷徙活動都掌握在基層政權手里，主要的農業(yè)資源及其分配由基層政權支配”， 使鄉(xiāng)村社會處于高度行政化、組織化狀態(tài)。
因此，國家強大制度型權力以歷史上前所未有的深度和廣度全面進入鄉(xiāng)村社會生活，從而將億萬分散孤立的農民整體性地組織與整合到政黨和國家體制之中，形成了“全能主義”的鄉(xiāng)村治理模式， 全方位推進了國家政權對鄉(xiāng)村社會的全面控制，從根本上打破了幾千年來古老的家族村落的格局。 這樣一來，鄉(xiāng)村社會的村級行政職能從治安、稅收等擴大到發(fā)展生產、政治動員、文化教育、社會服務，使得村級組織不僅是基層的社會管理單位，而且是基層的生產組織單位，中國延續(xù)幾千年的傳統(tǒng)鄉(xiāng)村治理從此就被強有力的國家力量拖進了現(xiàn)代化進程， 正式進入了國家的行政體系。
當小農經濟的鄉(xiāng)村社會被納入到國家的政權體系中，以政治動員和行政強制為主要措施，在土地集體化、統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社的基礎上實行計劃經濟，依靠“三級所有、隊為基礎”的統(tǒng)一經營制度以及剪刀差的方式，以城鄉(xiāng)兩種不同戶籍制度、資源配置制度等制度體系，建構了自上而下和自下而上相結合的鄉(xiāng)村治理權力結構，使國家與鄉(xiāng)村、農民關系表現(xiàn)為城鄉(xiāng)二元結構制度化，確保了國家對鄉(xiāng)村資源的汲取能力。本質上反映了國家汲取鄉(xiāng)村資源達成工業(yè)化、現(xiàn)代化的目標，保障鄉(xiāng)村資源服從于工業(yè)和城市發(fā)展的需要，由此形成了工業(yè)和城市優(yōu)先發(fā)展的城鄉(xiāng)二元格局。
在強大的國家政權體系中的農民處于主體缺位狀態(tài)，除了困守于土地，既沒有行動自由，沒有自由擇業(yè)的權利，也沒有支配資源的權利，沒有處理自己的產品權利，只能依靠國家來配置必需的生產生活資料。因此，盡管人民公社體制實現(xiàn)了國家與農民的有效對接，使國家權力呈現(xiàn)出對鄉(xiāng)村社會超強的管制能力，卻造成了農民個體意識被集體意識強力吸納，限制了農民個體自由的成長，壓縮了鄉(xiāng)村社會的發(fā)展空間。 張靜認為，對于國家政權建設來說，權力運作的有效性并不能代替權力運作的規(guī)范性 。以犧牲鄉(xiāng)村和農民利益為代價的高度行政效率，也同時高度抑制了經濟發(fā)展效率。釋放農民個體自由發(fā)展的家庭聯(lián)產承包責任制農村改革，無疑具有歷史的必然性。
在十一屆三中全會后的農村改革中建立了家庭聯(lián)產責任承包制，人民公社制度被取消了，雖然鄉(xiāng)村資源吸取模式發(fā)生了具體形態(tài)上的變化，卻仍然延續(xù)了既往的邏輯。回顧農村改革前后國家與農民之間的關系，趙樹凱就認為，不僅發(fā)生人民公社時期與改革開放之前，十一屆三中全會的農村改革進程中也走過不少彎路 。因為非農產業(yè)在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中具有高附加值和增長的快速性，而農業(yè)是先天性的薄利產業(yè)，無力抗衡工業(yè)和城市對鄉(xiāng)村資源要素的市場競爭。 為加快推動現(xiàn)代化建設，通過壓力型體制將各種升級達標任務層層轉移至基層政府，造成農業(yè)稅費不斷增加，農民負擔居高不下 。與此同時，通過把“統(tǒng)購統(tǒng)銷”轉換為“三提留五統(tǒng)籌”的形式把鄉(xiāng)村公共物品供給的主要義務轉嫁由農民自我承擔，再通過“剪刀差”等市場方式汲取鄉(xiāng)村資源，形成從政府到市場的城鄉(xiāng)二元結構的體制機制，以支撐中國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展。在資源汲取的鄉(xiāng)村治理目標中，景躍進認為，國家力量是鄉(xiāng)村社會的一種“外在”的強制 ，社會資源要素被城鄉(xiāng)二元的體制機制優(yōu)先配置于工業(yè)和城市，鄉(xiāng)村治理的各種舉措都圍繞著國家現(xiàn)代化的整體目標而展開。
尤其是1994年實行“分灶吃飯”的“分稅制”改革，“財權上收，事權下移”的權責劃分方式，進一步強化了財稅資源自下而上集中，導致地方政府事權與財權不匹配 ，推動鄉(xiāng)村治理向“謀利型政權經營者”轉型， 使鄉(xiāng)村組織偏離了公共職能，出現(xiàn)了目標替代。成本過高的鄉(xiāng)村治理體系與剩余過少的小農經濟基礎之間的矛盾，再一次演變?yōu)榧怃J對立，從而引發(fā)了溫鐵軍稱之為的中國“改革以來第一次滯脹狀態(tài)的周期性經濟危機” ，導致了“三農”危機全面爆發(fā)。主要表現(xiàn)在農民負擔不斷加重導致農民抗糧抗稅、群體性上訪和群體性事件不斷發(fā)生，鄉(xiāng)村基層干群矛盾急劇上升；嚴重影響到農民的農業(yè)生產積極性，全國糧食產量從1998年到2003年連續(xù)五年大幅下降， 糧食生產面積大幅減少，甚至前所未有地出現(xiàn)了大量拋耕現(xiàn)象，成為當時中國農村的普遍現(xiàn)象和主要問題。李昌平發(fā)出“農民真苦，農村真窮，農業(yè)真危險”的吶喊 ，成為那個時代“三農問題”的普遍社會共識。
因此，在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的大趨勢中，任何處理國家與鄉(xiāng)村、農民關系問題成為了經濟社會發(fā)展的頭等大事。拉美化陷阱和中國三農問題的出現(xiàn)就充分說明，以犧牲鄉(xiāng)村和農民為代價，導致鄉(xiāng)村的衰落和城市的孤獨繁榮，最終難以實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展。隨著黨中央“把解決好農業(yè)、農村和農民問題作為全黨工作的重中之重” 的指導思想和“兩個趨向” 的重大歷史論斷的正式提出，不斷推出一系列惠農、強農、富農政策，開啟了中國城鎮(zhèn)化進程中城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的歷史進程。隨著農業(yè)稅在2006年被宣布取消，不僅宣告了中國幾千年“皇糧國稅”的農業(yè)稅賦歷史正式終結，而且宣告了自洋務運動以來的以農養(yǎng)政、以農補工、以鄉(xiāng)補城的歷史正式終結。 標志著中國工業(yè)化完成了原始積累的發(fā)展階段，已經跨越需要農業(yè)積累的窗口 ，國家與鄉(xiāng)村、國家與農民的關系發(fā)生了全新的變化，中國鄉(xiāng)村治理迎來了一個歷史性的拐點：治理目標由資源汲取的現(xiàn)代化向資源賦予的鄉(xiāng)村建設——“工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村”的新農村建設戰(zhàn)略 轉變，工農城鄉(xiāng)的資源配置關系發(fā)生首次逆轉，標志著中國鄉(xiāng)村治理目標的歷史變遷。
國家以一種全新的治理方式進入鄉(xiāng)村社會，鄉(xiāng)村資源不再是實現(xiàn)國家現(xiàn)代化的工具，而鄉(xiāng)村的繁榮是現(xiàn)代化目標的戰(zhàn)略重點。因為中國能否全面現(xiàn)代化，關鍵在鄉(xiāng)村。“歷史的新方位交匯于農業(yè)中國向工業(yè)中國跨越、鄉(xiāng)村中國向城市中國跨越的關鍵節(jié)點，如何準確地把握時代更迭、社會變革、文明興替的歷史邏輯，正確地認識當前中國社會發(fā)展的階段性特征，是一個事關中國現(xiàn)代化前途命運的重大時代命題” 。十九大報告在實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略中提出“堅持農業(yè)農村優(yōu)先發(fā)展”，把農業(yè)農村擺在一個前所未有的國家戰(zhàn)略高度，要求在城鎮(zhèn)化進程中決不能忽視鄉(xiāng)村的戰(zhàn)略地位和城鄉(xiāng)關系的平等地位，始終將鄉(xiāng)村振興作為黨和政府工作的重中之重，才能準確把握中國現(xiàn)代化的戰(zhàn)略方向。 這就從根本上改變了鄉(xiāng)村從屬于城市的發(fā)展軌道，鄉(xiāng)村治理目標由工業(yè)化、城鎮(zhèn)化優(yōu)先的現(xiàn)代化戰(zhàn)略，到農業(yè)農村發(fā)展優(yōu)先的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略這樣一個全面現(xiàn)代化的歷史轉軌，中國鄉(xiāng)村發(fā)展進入了城鄉(xiāng)融合發(fā)展的鄉(xiāng)村振興新時代。
二、治理模式從“政社合一”向“鄉(xiāng)政村治”“多元共治”演變
在中國社會發(fā)展的歷史進程中，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)權威在皇權不下鄉(xiāng)的治理結構中，具有最為基本的治理作用，其中的一個最大特點就是上層政治變化無常，基層政治社會穩(wěn)固不動 。到新中國建立以后，中國鄉(xiāng)村社會治理開始了從“皇權不下縣”的鄉(xiāng)紳自治、到人民公社的政社合一、再到現(xiàn)代村民自治制度的歷史演進。隨著人民公社的解體和農民個體經濟的興起，農民作為獨立的市場主體地位凸顯。1980年廣西合寨村為走出鄉(xiāng)村治理困境率先在全國成立第一個“村委會”，農民以蓋手印的方式選舉村委會主任。1982年村民委員會作為農村基層群眾性自治組織被寫入新通過的憲法中，村民自治制度從此登上中國鄉(xiāng)村的政治舞臺。 《憲法》和《村民委員會組織法》等規(guī)范性法律文件為鄉(xiāng)村治理提供了制度性的條件，村民通過村民自治組織實現(xiàn)村民自我管理、自我教育、自我服務，處理鄉(xiāng)村社會與自身利益相關的公共事務，歷史性地改變了鄉(xiāng)村社會的治理結構，將傳統(tǒng)農民帶入現(xiàn)代的民主政治體系之中，使農民從幾千年以來的被管理者演變?yōu)猷l(xiāng)村治理中的民主管理者，對中國鄉(xiāng)村社會的民主進步和治理現(xiàn)代化具有里程碑式的意義。
回顧自1980年代以來的村民自治的發(fā)展歷程，徐勇把村民自治劃分為三個階段：第一階段是自我管理、自我教育、自我服務的“三個自我”發(fā)展階段，主要以自然村為基礎自生自發(fā)的村民自治；第二階段是民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的“四個民主”發(fā)展階段，主要以建制村為基礎規(guī)范的村民自治；第三階段是“有效實現(xiàn)形式”的發(fā)展階段，以建制村以下內生外動的村民自治。 根據(jù)憲法和《村民委員會組織法》的明確規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府對村民委員會的工作具有指導、支持和幫助的權力和義務，村民委員會有協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府開展工作的職責。因此，由村民委員會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府這種權力結構和功能配置，共同構成了鄉(xiāng)村治理的組織架構。在這個過程中，建立了國家權力上移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府、在村這一級組織實行村民自治的法制框架和治理結構，也就是張厚安所提出的“鄉(xiāng)政村治” 。從而既改變了人民公社時代“政社合一”的鄉(xiāng)村治理結構，也與古代“縣政村治”的鄉(xiāng)村治理結構存在根本性不同，使國家與鄉(xiāng)村、國家與農民的關系發(fā)生了前所未有的歷史性變化和重大調整，創(chuàng)造了一個農業(yè)大國在快速的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程中實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會穩(wěn)定和農民邊緣整合的奇跡 。
從國家制度設計的預期看，村民自治權不僅是國家政權體系中關于鄉(xiāng)村治理的一種制度建構，也是徐勇提出的“國家賦予農民的一項不可剝奪、不可轉讓的基本權利” ，體現(xiàn)了實現(xiàn)農民當家作主的民主政治權利的尊重。趙樹凱認為，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理建構，就是要使農民與政治的關系建立利益表達和權益保護有效協(xié)調機制上 。然而，“村民自治”的“制度下鄉(xiāng)”遭遇“制度失靈”，自治并沒有導致民主。 尤其是以“海選”為代表的村民自治在一些地方形式化明顯，“走過場”問題突出， 理想圖景與社會現(xiàn)實之間出現(xiàn)了名與實的分離。在托克維爾看來，在民主國家的全體公民都是獨立的，不能單憑自己的力量，如不學會自動地互助，就無法保護自由。 而鄧小平就曾經指出：“舊中國留給我們的，封建專制傳統(tǒng)比較多，民主法制傳統(tǒng)很少”。 長期處于自給自足的農業(yè)社會秩序之下，讓孫中山感嘆“中國人的團結力只能及于宗族而止”， 使“好分而不善合”的病癥 成為阻礙鄉(xiāng)村民主發(fā)展的巨大鴻溝。
造成此種問題，有其必然的歷史邏輯。在改革開放前人民公社通過自上而下的縱向權力整合機制，建構了以“公社—生產大隊—生產隊”為基礎的“政社合一”鄉(xiāng)村治理格局 ，形成了組織規(guī)模擴大化、日常管理軍事化、社會生活政治化、行政體制科層化等特征的“集權式鄉(xiāng)村動員體制”單軌治理格局，實現(xiàn)對國家鄉(xiāng)村社會的全面改造，全方位支配著農民的社會生活， 這種治理模式深刻地影響著中國村民自治的制度實踐。改革開放后，人民公社改革為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，生產大隊改革為行政村，村由此處于現(xiàn)代化進程國家與農民、城市與鄉(xiāng)村、工業(yè)與農業(yè)、政府與社會多重關系的交匯處。國家權力要通過村進入到鄉(xiāng)村社會之中，農民則要通過村對接國家的公共權力與公共服務，并通過村級組織行使民主自治權，村因此成為鄉(xiāng)村治理體系中“最基本的政治單元” ，在中國鄉(xiāng)村治理的歷史發(fā)展邏輯中凸顯出來。由人民公社的“政社合一”體制演變而來村民自治，無論從法律文本的規(guī)定性還是從實踐的現(xiàn)實性來看，作為國家權力體系中自上而下推動的一種治理方式，只是“作為一種鄉(xiāng)村治理的重要工具” 。由此產生了國家行政權力與村民自治之間的必然聯(lián)系，導致代表國家的“鄉(xiāng)政”行政權力并未因“村治”而止于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，賦予“政社合一”體制以新形式的“行政化” 延續(xù)了在鄉(xiāng)村社會中的支配地位，形成了“行政社會”治理形態(tài) 。
村民自治原本為構建現(xiàn)代化的鄉(xiāng)村治理體系提供了制度載體，但由于國家治理的總體性控制邏輯，村民自治制度遠未釋放其令人期待的制度效應。 追溯到上世紀八九十年代農村改革的開啟之時，全面改革了管制鄉(xiāng)村的制度安排，國家權力開始從鄉(xiāng)村社會的“撤退”，不僅解除對鄉(xiāng)村的控制，也減少了對鄉(xiāng)村資源的吸取，鄉(xiāng)村自治空間在得以擴大，政府在鄉(xiāng)村事務中的干預逐漸減少，形成不同于集體化時期的秩序結構。隨著工業(yè)化的加快推進，需要不斷增加更多的農業(yè)積累服務于國家現(xiàn)代化，以及維持縣鄉(xiāng)政府、鄉(xiāng)村教育及其他公共事業(yè)的正常運行，征收稅費使國家權力再次進入鄉(xiāng)村。由于農村基層政權職能的行使和財政收入來源高度依賴于鄉(xiāng)村組織，而從上到下進行垂直管理的國家政權體系對鄉(xiāng)村的實際控制繼續(xù)存在，“村民自治未能成為維持鄉(xiāng)村秩序的主要制度安排”， 卻異化為以實現(xiàn)國家資源吸取目標為主的“村委會自治”或“村干部自治”，不僅無力阻止行政權力的進入，更無力扭轉國家對鄉(xiāng)村的財政汲取及其資源廉價輸出的局面，而且在很大程度上還附屬于行政權力。 致使各種亂集資、亂收費、亂攤派現(xiàn)象盛行，整個中國鄉(xiāng)村社會基本上處于失序、甚至無序的狀態(tài)。
在農業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)村、農民與國家的關系發(fā)生了全新的變化，“鄉(xiāng)村、國家與農民之間出現(xiàn)社會斷裂”，在市場經濟主導整個中國社會變革的大背景下，鄉(xiāng)村社會治理理念和方式隨之發(fā)生了深刻變化。 國家權力進入鄉(xiāng)村發(fā)生了由資源吸取到資源下鄉(xiāng)的逆轉，“在這個意義上，資源下鄉(xiāng)與權力擴張可謂是同一硬幣的兩個方面”，意味著政府具有更大的能力按照自身的意志來改變鄉(xiāng)村社會，不僅改變了現(xiàn)有的鄉(xiāng)村治理格局，而且改變了鄉(xiāng)村治理的過程和邏輯。 在過去的農業(yè)稅費時代，村干部只是在行為角色上帶有明顯的官方色彩，在身份上仍然是沒有政府薪酬的村民，官僚化特征不很明顯。而在取消農業(yè)稅的后稅時代，政府通過人事管理和基層行政權力框架，全面建構村干部財政薪酬與績效考核等官僚化制度，村委會越來越“行政化”。歐陽靜對此認為：“村級組織無論在形式上還是實質上均已經發(fā)展為具有顯著官僚制特性的行政組織。” 雖然繼續(xù)沿用“鄉(xiāng)政村治”的自治結構，但政府通過項目下鄉(xiāng)和財政轉移支付為標志的公共財政與公共服務，導致村民委員會不得不依附于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，逐漸將村自治組織淪為辦事機構，更多地服從于政府的行政需求，村民自治空間在不斷縮小。村民自治制度陷入了一個空掛狀態(tài)，“鄉(xiāng)政村治”在很大程度上衰變?yōu)椤班l(xiāng)政統(tǒng)治”，國家與農民之間的關系在鄉(xiāng)村治理層面走向不斷疏離。
村民自治權利之所以空置，法律文本留出了太多可供政府部門能夠自由裁量的空間。《村民委員會組織法》對村黨支部的“領導作用”要求十分明確，但法律對村黨支部如何發(fā)揮“領導作用”、 村黨支部與村委會的職權邊界缺乏可操作性的規(guī)范機制。正是由于制度的缺陷才導致村黨支部與村委會的沖突頻繁發(fā)生，上級機構因此才有了進入鄉(xiāng)村秩序的正當性。張靜認為，“這不僅鼓勵了上級的干預，而且錯過了基層社會自治的發(fā)展契機” 。于是，不少地方探索村黨支部書記通過選舉擔任村委會主任以作為在鄉(xiāng)村社會的組織人事保證，而在下級服從上級的黨內組織原則下，“鄉(xiāng)政村治”中的“鄉(xiāng)政”與“自治”合二為一，演變?yōu)橐环N自上而下的“官治”，已經成為了一個推向全國的村干部行政化大趨勢。在村級組織實實在在地變成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府辦事機構的現(xiàn)實下，就進一步強化了鄉(xiāng)村社會對村干部的政府官員身份認同。那么，民主自治的立法精神能否落實與中國的國情有什么內在聯(lián)系？徐勇認為，中國村民自治最突出的特點就是國家賦權，立法精神能否落實不僅取決于政府行政放權所能夠提供的體制空間，而且在實踐中需要提供所必要的社會條件。 也就是說，法律為鄉(xiāng)村民主自治提供了制度性的平臺，需要有農民組織化參與的社會環(huán)境。但處于鄉(xiāng)村中國向城鎮(zhèn)中國跨越的歷史轉軌窗口期，也是農業(yè)文明“權威治理”向工業(yè)文明“民主治理”的轉型期，需要仍然具有數(shù)以億計農民的鄉(xiāng)村由熟人社會“身份認同”走向陌生人社會“契約認同”的公民社會，在現(xiàn)代化過程中形成理性化鄉(xiāng)村社會和農民自我組織，才能為鄉(xiāng)村民主自治提供必要的社會條件。
隨著中國城鎮(zhèn)化的快速推進，鄉(xiāng)村社會不斷轉型而處于從封閉不斷走向開放的進程。除了鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村黨支部、村委會等權威組織外，各種社會性的鄉(xiāng)村經濟合作組織與農民互助組織、農業(yè)產業(yè)協(xié)會甚至傳統(tǒng)的宗族組織等，作為的一股獨立的社會力量登上了鄉(xiāng)村治理的政治舞臺。社會組織作為農民自我組織的興起，使鄉(xiāng)村社會結構發(fā)生了重大變化，原有的村民村與集體組織單向組織結構演變?yōu)榇迕瘛⑧l(xiāng)村社會組織、村集體組織等多元組織結構，由二元主體治理結構演變成多元主體治理結構，鄉(xiāng)村治理秩序形成了多元形態(tài)，單一的治理手段已經難以應對多元的社會現(xiàn)實。有效的鄉(xiāng)村治理，就必然要求尊重各地的客觀實際，尊重各地的農民意愿，以自上而下基礎性國家制度建構與自下而上的鄉(xiāng)村差異化治理機制建構相結合，建立多元主體參與治理的共治格局，達成鄉(xiāng)村社會的最大公約數(shù)。
2018年中央一號文件提出，“建立健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制” 。2019年中辦、國辦下發(fā)了《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》，進一步明確要求構建共建共治共享的社會治理格局。因此，要加快培育和發(fā)展農業(yè)經濟組織、技術協(xié)作組織、基層自治組織、農村婦女組織、青年志愿組織、老年人組織等經濟組織和社會組織，凝聚農民作為一個鄉(xiāng)村社會共同體而存在，使一盤散沙的個體農民成為組織化的農民，推進鄉(xiāng)村民間社會活動有序化，使鄉(xiāng)村社會具有自我形成秩序的能力。整合鄉(xiāng)村社會的治理資源，建構鄉(xiāng)村治理的多重權威，逐步形成基層黨組織領導、行政組織、自治組織、社團組織、農村集體經濟組織和其他組織、鄉(xiāng)村居民等多元主體參與治理的格局，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的政府權威與社會權威結合，推動鄉(xiāng)村社會事務管理的多重博弈，從而推進多元共治，形成鄉(xiāng)村治理的制衡機制，建立更為有效的鄉(xiāng)村治理秩序。
三、治理理念從傳統(tǒng)禮治向“依法治理”“復合治理”演變
在中國社會發(fā)展的歷史進程中，鄉(xiāng)土社會秩序是以“長老統(tǒng)治”或“賢人政治”的禮治權威形式實現(xiàn)的。禮治權威并非是一種“自上而下”的法治權威，是建立于等級制之上的“親親尊尊”和“有別”的道德權威，依系道德權威力量而維持的組織結構。 是維護鄉(xiāng)村社會秩序的地方性治理資源，起著最為基本的治理作用。而道德評價大多是經驗性的，主要來自于家庭和家族。威廉?古德在《家庭》一書中詳細地分析了家庭和家族在非現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理中的地位：“在帝國統(tǒng)治下，行政機構的管理還沒有滲透到鄉(xiāng)村一級，而宗族特有的勢力卻維護著鄉(xiāng)村的安定和秩序。” 在皇權不下鄉(xiāng)的治理結構中，相對應的是“國法不下鄉(xiāng)”，“自覺守禮俗”的禮治秩序主要依靠村規(guī)民約的形式來維系。因為“鄉(xiāng)土社會里從熟悉得到信任”，鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)的禮治秩序建立在一種“身份信任”而不是“契約信任”的基礎之上，“鄉(xiāng)土社會的信用并不是對契約的重視，而是發(fā)生于對一種行為的規(guī)矩熟悉到不假思索是的可靠性”。 因此，熟人社會的公共的事務很難接受非村莊成員的外部力量介入，除非萬不得已才去告官，也就是費孝通對鄉(xiāng)土社會所概括的“無訟”特征，因為一旦告官就意味著地緣、血緣、親緣關系的斷裂，也意味著鄉(xiāng)村社會傳統(tǒng)禮治秩序的失靈。
而在城鎮(zhèn)化的進程中，市場經濟成為了整個中國社會的主要經濟形態(tài)，社會的開放度隨之不斷提高，社會分工的也不斷細化，無論是身處城市還是身處鄉(xiāng)村，任何人都無法離開商品社會。因為每一個人的日常生活所需都主要通過貨幣由陌生人來提供，相互之間進行的供需交換被齊美爾稱之為缺少人情味的“有限目的性交往” ，每一個人都要面對“一個被陌生人統(tǒng)治的世界”。這種社會狀況，齊爾格特?鮑曼形象地概括道：“我們生活在陌生人之中，而我們本身也是陌生人。” 在人類社會的經濟發(fā)展整個歷史上，陌生人與商品表現(xiàn)為天然的孿生兄弟。在商品經濟發(fā)展的初始階段，進入熟人社會交往的“外鄉(xiāng)人”主要是“商人”：“外鄉(xiāng)人似乎到處都是作為商人出現(xiàn)的，或者商人作為外鄉(xiāng)人出現(xiàn)的。” 因為市場經濟的最大優(yōu)勢，就是跨越地緣的地理范圍與跨越血緣、親緣的生活范圍這樣一個“不問對象是誰” 的普遍可交換性，實現(xiàn)了本地人與“外鄉(xiāng)人”之間的直接供需交換，從而打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會的封閉性和穩(wěn)定性，越來越多的“外鄉(xiāng)”陌生人進入到鄉(xiāng)村的熟人社會，超越了特定的“身份信任”而形成的交換關系，從而快速推進了大范圍的社會經濟交往。鄉(xiāng)村社會昔日那種地緣、血緣、親緣關系所維系“身份信任”的“溫暖的共同體生活” ，從此被冰冷的利益關系所維系的“契約信任”社會生活所取代。
由此帶來鄉(xiāng)村的人際交往和社會關系向更廣范圍發(fā)展，前所未有地超出了熟人社會，無疑就失去了傳統(tǒng)道德權威的束縛。焦玉良認為，如果“契約信任”靠提倡特殊主義的私人倫理和發(fā)展熟悉的私人關系的“身份信任”， 在市場經濟社會就無異于緣木求魚。 如何既能夠避免“外鄉(xiāng)人”之間的利益對立，又能夠讓每一個“外鄉(xiāng)人”都可以追求并維護自身的利益，“法律”這個新的社會權威力量就不約而同地成為市場經濟的社會秩序共識。從這個意義上，如果說每一個現(xiàn)代社會的人都毫無例外地生存在陌生人統(tǒng)治之下，那么，法治就意味著社會公共秩序的存在，“所有的現(xiàn)代社會都生存在法治之下”。 既然現(xiàn)代社會是由“外鄉(xiāng)人”組成的陌生人社會，社會秩序就“無法用鄉(xiāng)土社會的習俗來應付的” ，傳統(tǒng)的禮治秩序已經不足以應對愈加復雜的鄉(xiāng)村利益糾紛和社會矛盾，只有由國家強制力量所支撐的法律約束力才是不可或缺的前提條件。因此，鄉(xiāng)村社會“從身份到契約”的運動，就演變?yōu)閺亩Y治權威向“法治權威”的發(fā)展進程。在依法治國理念下，現(xiàn)代法治全面下鄉(xiāng)，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村倫理共同體不斷式微，國家法律越來越廣泛地滲透到鄉(xiāng)村。無論是村民選舉還是村民自治組織行為，都是按照相關法律法規(guī)進行，中國鄉(xiāng)村社會的禮治秩序約束力日趨弱化，鄉(xiāng)村“法治權威”不斷得到強化。
盡管現(xiàn)代法治秩序已成為時代發(fā)展大趨勢，禮治秩序已經失去了存在的經濟基礎，只有推行法治秩序才能推進鄉(xiāng)土社會的現(xiàn)代轉型，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化進程。但中國農耕傳統(tǒng)文化的觀念根深蒂固，鄉(xiāng)村甚至城市以地緣、血緣、親緣為基礎維系家族和鄰里的傳統(tǒng)關系依然廣泛存在。曹錦清就認為，“內心有著對故土懷念和精神文化需求，”渴望從鄉(xiāng)村公共事件中分享自豪和榮耀， 這是鄉(xiāng)村傳統(tǒng)禮治仍然存在的文化基因。那么，法治秩序只有在與鄉(xiāng)村社會認同的禮治秩序不相沖突的前提下，才能獲得鄉(xiāng)村社會認同并成為共同遵從的社會規(guī)則。否則，如博登海默所指出的那樣，法律會因道德力量的拒斥和抵制而“變成一個毫無意義的外殼” ，就會造成現(xiàn)代的法治制度在鄉(xiāng)村社會水土不服，不僅破壞了原有的禮治秩序，更難以有效地建立起法治秩序。
根據(jù)十九大報告提出健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系要求，中辦、國辦下發(fā)的《關于加強和改進鄉(xiāng)村治理的指導意見》進一步要求“健全黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的現(xiàn)代鄉(xiāng)村社會治理體制”，實質上就是明確了鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略任務，迫切需要構建鄉(xiāng)村社會共建共治共享的復合治理格局，形成黨組織領導的自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村復合治理體系。那么，“自治”所代表的是現(xiàn)代鄉(xiāng)村“民主秩序”，就是以自治來實現(xiàn)和推進德治、法治，在鄉(xiāng)村治理中更好地實現(xiàn)村民群眾當家作主，更好地體現(xiàn)村民群眾利益、維護村民群眾權益、增進村民群眾福祉，更好地調動和激發(fā)社會各個方面的活力，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有力。“法治”所代表的是現(xiàn)代鄉(xiāng)村“法治秩序”，就是要以法律作為規(guī)范鄉(xiāng)村治理中所有主體行為的準繩，不僅要以法治來規(guī)范德治、自治，在法律范圍內行使法定權力，而且要以法治來保障德治、自治，從根本上引領鄉(xiāng)村社會公平正義的實現(xiàn)，確保鄉(xiāng)村社會秩序的建立和法定權力的維護，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有序。“德治”所代表的是傳統(tǒng)鄉(xiāng)村“禮治秩序”，就是以德治來體現(xiàn)和引導法治、自治，不僅要以德治來激發(fā)鄉(xiāng)村傳統(tǒng)倫理道德的活力，引導社會風氣和凝聚社會人心，推動鄉(xiāng)村社會自我教化，形成風清氣正、向善向上的村風民俗；而且要以德治來作為凈化風氣的治本之策，突出鄉(xiāng)風民俗與村規(guī)民約的約束作用，有效破解在鄉(xiāng)村治理中長期存在的法律手段太硬、道德教育太軟、自治措施太難等現(xiàn)實困境，實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有魂。
四、結語
工業(yè)化、城鎮(zhèn)化與鄉(xiāng)村振興的中國特色社會主義道路和國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的現(xiàn)實要求，分別構筑了鄉(xiāng)村治理秩序變遷的歷史邏輯與現(xiàn)實邏輯，共同形塑著中國鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的基本方向。正如馬克思、恩格斯所言，“對傳統(tǒng)社會來說，社會整體變遷意義上的進步莫過于城市社會取代農業(yè)社會” 在這個進程中，鄉(xiāng)村社會“一切傳統(tǒng)習慣的約束、宗法制從屬關系、家庭都解體了” ，鄉(xiāng)村的生產方式與生活方式不可避免地被大工業(yè)大生產被改變，“正如火車把獨輪手推車壓碎一樣” ，是被注定了的歷史命運。但中國的城鎮(zhèn)化是大國小農的城鎮(zhèn)化，根據(jù)按照黨的十九大提出的戰(zhàn)略安排，到2050年全面建成社會主義現(xiàn)代化強國，即使城鎮(zhèn)化率達到了70%的預期目標，也至少還有四億多農村人口生活在鄉(xiāng)村。如何讓農民在城鎮(zhèn)化進程中共享社會發(fā)展成果，是必須肩負的時代責任。2018年中央一號文件明確到2050年實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興，標志著農業(yè)強、農村美、農民富的全面實現(xiàn)，中國進入了全面現(xiàn)代化的經濟社會發(fā)展高級階段，實現(xiàn)人的全面發(fā)展與社會全面進步無疑就成為馬克思主義政黨在新階段的歷史使命。十九屆四中全會決定提出到2050年全面實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，就必然要求把制度變革與建構落實到“以人民為中心”的發(fā)展思想上來，把“以人為本”這一最具基礎性、廣泛性的社會發(fā)展落實到農業(yè)農村現(xiàn)代化的農民主體地位上來，實現(xiàn)農民在鄉(xiāng)村社會當家作主，不僅是鄉(xiāng)村治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求，也是中國共產黨實現(xiàn)人民群眾當家作主的根本政治立場所決定，更是中國特色社會主義的本質要求。
作者系湖南師范大學中國鄉(xiāng)村振興研究院院長
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《浙江學刊》 2020年5期
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