衛(wèi)志民等:脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合:角色、邏輯與路徑

脫貧攻堅戰(zhàn)的全面勝利，標志著我們黨在團結(jié)帶領(lǐng)人民創(chuàng)造美好生活、實現(xiàn)共同富裕的道路上邁出了堅實的一大步。脫貧攻堅取得勝利后，2021年中央1號文件提出今年的重點任務(wù)是，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接。脫貧攻堅是以消除絕對貧困為目標，對特定群體采取的精準扶貧和精準脫貧的微觀施策。而鄉(xiāng)村振興則是在脫貧攻堅的基礎(chǔ)上，以消除相對貧困為目標而采取的整體謀劃，著力促進城鄉(xiāng)融合，實現(xiàn)政治、經(jīng)濟、文化、生態(tài)的全面發(fā)展。鄉(xiāng)村振興是脫貧攻堅的進一步發(fā)展，對脫貧攻堅具有很強的內(nèi)在承接性和遞進性，兩者之間存在著包含承接性和遞進性在內(nèi)的戰(zhàn)略耦合關(guān)系。所謂戰(zhàn)略耦合是指兩個或兩個以上的戰(zhàn)略目標之間存在某種邏輯上相一致的關(guān)聯(lián)。實現(xiàn)脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合，實現(xiàn)鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉(xiāng)村振興有效銜接，不僅對完善收入分配和財富分配機制、縮小社會鴻溝、減少社會矛盾具有重要的現(xiàn)實意義，而且具有理論上的分析價值。本文利用角色理論分析多重邏輯下兩個戰(zhàn)略耦合過程中的互動與梗阻，試圖為脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合提供一個合理可靠的理論分析框架。

一、理論分析框架

關(guān)于脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略如何有機銜接，理論界開展了一些研究。已有研究成果多聚焦脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略有機銜接的基本現(xiàn)狀，并更多從國家、地方政府或鄉(xiāng)村中選擇一個主體展開研究，相對較少利用理論工具對基本現(xiàn)狀進行分析。如何在規(guī)范研究、實證研究、模型研究等方法之外找到一種更加契合“戰(zhàn)略耦合”的理論分析框架，則值得進一步思考。角色理論是一種探討不同主體的結(jié)構(gòu)性、過程性和功能性問題的基礎(chǔ)理論，強調(diào)不同主體在政策實施中的作用和具有的權(quán)利與義務(wù)。社會心理學(xué)一般把“角色”定義為“在社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中，個體在一定位置上所履行的職能”，剖析角色的關(guān)鍵在于“明確某一主體在特定社會狀況下具體的存在形式、行為模式及功能發(fā)揮”。實際上，角色的基本變量包括結(jié)構(gòu)、過程、功能三要素。簡言之，角色理論是一種“結(jié)構(gòu)—過程—功能”的分析理論工具。

在探討脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合過程中，利用角色理論能發(fā)現(xiàn)在制度變遷過程中扮演不同角色的主體在“結(jié)構(gòu)—過程—功能”視角下與多重邏輯之間的互動關(guān)系和可能面臨的梗阻，以及這些主體之間應(yīng)依循何種路徑來實現(xiàn)脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合。在適用性上，角色理論是所有社會科學(xué)通用的工具范式，同樣可以對脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間的戰(zhàn)略耦合作出理論分析。在合理性上，角色理論從宏觀到微觀的角度上把握了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興之間戰(zhàn)略耦合的現(xiàn)狀與困境，其結(jié)論具有一定的可信度。

(一)角色結(jié)構(gòu)性：制度環(huán)境

喬治·赫伯特·米德(George Herbert Mead)和羅伯特·E·帕克(Robert Ezra Park)在角色理論上都認為角色行為受社會環(huán)境和社會因素的影響。有研究將影響政策主體的外部因素概括為兩種。其一，一個國家的政治體制。不同的政體，其政策主體的作用發(fā)揮存在很大差異。其二，政策領(lǐng)域的政治取向和社會的關(guān)注點是否一致。據(jù)此，本文將行動主體的制度環(huán)境概括為：政治取向和社會關(guān)注點是否一致或行動主體所面臨的制度環(huán)境是什么。

(二)角色扮演性：行動過程

該要素主要關(guān)注政策主體的行動過程如何展開，主要包括他們采取怎樣的組織形態(tài)以及怎樣的行動策略來實現(xiàn)角色扮演目標。

(1)組織形態(tài)

該要素主要考察是否構(gòu)建了適合行動主體需求的內(nèi)外部組織網(wǎng)絡(luò)。曾勝聰認為政府職能的規(guī)范分析是公共行政的理論基礎(chǔ)，也是現(xiàn)代政府治理的理論基礎(chǔ)。楊華、王會認為鄉(xiāng)村治理的關(guān)鍵在于重塑農(nóng)村基層組織的治理責任。基于上述研究，本文試圖從國家的權(quán)、政府的職、鄉(xiāng)村的責等三個維度來探討行動主體采取的組織形態(tài)。

(2)行動策略

朱亞鵬將政策創(chuàng)新過程中的行動策略分為“界定政策問題、營銷政策方案、同其他政策參與者達成交易和構(gòu)建聯(lián)盟、進行政策試驗”。基于前人研究，明特羅姆(Mintrom)和諾曼(Norman)提煉出“敏銳感知、界定問題、結(jié)成聯(lián)盟、以身作則”四個核心指標。綜上觀點，本文擬從感知政策問題的敏銳性來界定國家的行動策略，從貫徹政策方案(即動員)來衡量政府的行動策略，從鄉(xiāng)村治理者獲得其他政策參與者的支持并構(gòu)建聯(lián)盟的可能性來考察其行動策略。

(三)角色功能性：行動績效

角色功能性是體現(xiàn)角色在現(xiàn)實活動中的具體效能狀況，一般通過角色結(jié)構(gòu)在實踐過程中的行動績效來表現(xiàn)，是實現(xiàn)由抽象轉(zhuǎn)化為具體的重要鏈接途徑。該要素主要關(guān)注政策主體對社會、民眾產(chǎn)生的影響及價值。本文中國家的行動績效主要體現(xiàn)為是否向社會展現(xiàn)了民主政治、公眾參與等核心理念，政府層面的行動績效主要體現(xiàn)為是否產(chǎn)生了自上而下的政治動員，鄉(xiāng)村層面的行動績效主要體現(xiàn)為是否有自下而上的“社會治理”兼容性。

綜上所述，可以得到“制度環(huán)境—行動過程—行動績效”三個維度的角色理論研究框架(見圖1)。這一框架分別從側(cè)重結(jié)構(gòu)的“制度環(huán)境”、側(cè)重過程的“組織形態(tài)和行動策略”、側(cè)重結(jié)果的“行動績效”等三個方面來探尋脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略耦合過程中的多重邏輯，以期通過理論闡釋來修正與完善現(xiàn)實中可能出現(xiàn)的政策偏差。

(一)國家的政治邏輯

國家的基本角色是決策者，通過制定各類法律和政策，對制度變遷產(chǎn)生重要作用。國家作為決策者，時刻處于國情、社情、民情的政治環(huán)境之中，由此出發(fā)并制定符合本國國情的法律和政策是其基本的政治使命。我國是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的社會主義國家，根本政治制度是人民代表大會制度，這就體現(xiàn)了國家決策會始終從人民的根本利益出發(fā)。在這樣的制度環(huán)境下，我們國家會始終立足人民的立場，基于人民的利益，滿足人民的需求，來制定相應(yīng)政策。國家的政治邏輯決定了脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合，需要通過政策下達和政策考核的行動策略來表達國家政治意識。

政策下達是將政治理念轉(zhuǎn)化為國家的宏觀政策，以此來指導(dǎo)各級政府開展工作。2013年12月，“精準扶貧”被寫入中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于創(chuàng)新機制扎實推進農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》文件當中。黨的十九大報告提出了要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，2018年1月中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》，對2020年、2035年和2050年鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的主要任務(wù)進行了安排。國家正是在脫貧攻堅近期目標實現(xiàn)的基礎(chǔ)上，又提出了鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，并以2020年為銜接點，著眼于實現(xiàn)第二個百年奮斗目標，對脫貧攻堅戰(zhàn)略進一步深化和提高，促進兩者的相互聯(lián)系和有機銜接。

上級政府為了保證政策執(zhí)行效果的達成，會對地方政府采取自上而下的考核和第三方檢查工作。2016年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《省級黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效考核辦法》，對中西部22個省(自治區(qū)、直轄市)黨委和政府扶貧開發(fā)工作成效進行考核評估，以此來衡量地方政府開展扶貧工作的成效。脫貧攻堅的考核方法除了采用傳統(tǒng)的內(nèi)部考核外，還引入了第三方檢查的方式，從內(nèi)部和外部對脫貧攻堅效果進行考察。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略同樣采用推動政策落地生根的考核辦法，2018年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃(2018—2022年)》，各省根據(jù)《規(guī)劃》公布了符合當?shù)貙嶋H情況的考核辦法，工作實績與考核結(jié)果掛鉤。

(二)政府的行政邏輯

政府作為國家政策的執(zhí)行者，必須時刻遵照依法治國的要求行政。政府是以縱向的省級、市級、縣級以及橫向的各個職能部門組成的國家意志執(zhí)行主體，通過府際配合執(zhí)行上級下達的命令，為使政策達到預(yù)期效果自覺接受監(jiān)督和檢查。在地方層面上的組織形態(tài)主要包括省級、市級、縣級和鄉(xiāng)級四級政府及其各職能部門。政府必須在憲法和法律的規(guī)范下依法行政，以法治政府的角色在法治環(huán)境下推行國家的鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅政策。省級政府在地方擔任著國家意志的執(zhí)行角色，并負有總責任。其在執(zhí)行政策時，既要按照中央政府的意志來行政，又要再制定出符合本地區(qū)特點的具體政策法令。市、縣兩級政府中，市縣級政府起著承上啟下的作用，對上要接受中央和省級政府的檢查和督查，對下要安排鄉(xiāng)、村具體工作的落實。

我國的扶貧工作由各級黨委和政府主導(dǎo)，制定出具有針對性的符合當?shù)匕l(fā)展的具體措施，市縣扶貧干部對鄉(xiāng)村進行具體工作的培訓(xùn)和方針落實，如推進產(chǎn)業(yè)政策實施，加大就業(yè)扶持，開展生態(tài)扶貧等。脫貧攻堅以消除絕對貧困為目標，鄉(xiāng)村振興則是在此基礎(chǔ)上要實現(xiàn)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。2021年中央1號文件指出要“持續(xù)鞏固拓展脫貧攻堅成果”，“接續(xù)推進脫貧地區(qū)鄉(xiāng)村振興”。同時，健全鄉(xiāng)村振興考核落實機制?！皩㈧柟掏卣姑撠毠猿晒{入鄉(xiāng)村振興考核。強化鄉(xiāng)村振興督查，創(chuàng)新完善督查方式，及時發(fā)現(xiàn)和解決存在的問題，推動政策舉措落實落地”。鄉(xiāng)村振興與脫貧攻堅政策的銜接過程由中央統(tǒng)籌管理，地方積極執(zhí)行、合理分工、互相合作，實現(xiàn)了自上而下的政府行政邏輯。

(三)鄉(xiāng)村的治理邏輯

鄉(xiāng)村是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興政策實施的末端，擔負著政策的檢查者角色。具體來看，鄉(xiāng)村振興和脫貧攻堅政策的貫徹程度和實施狀態(tài)，都要在鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實活動中得到切實體現(xiàn)。在進行脫貧攻堅的過程中，第一書記制度是國家推行的一項重要舉措。這項制度在政策的執(zhí)行和政策的落地之間搭建起了一座橋梁，使得鄉(xiāng)村治理的各個主體通過責任連帶化的組織形式緊密地聯(lián)系在一起。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的背景下，第一書記制度將繼續(xù)發(fā)揮作用。總體來看，在鄉(xiāng)村治理中，基層(鄉(xiāng)鎮(zhèn))政府、村兩委、村民以及其他組織通過資源共享、一致同意型決策等集體行動落實制度，村民通過享受制度政策提高個人收入，進而促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展。鄉(xiāng)村治理的制度環(huán)境不僅包括國家法律，還包括長期影響鄉(xiāng)村變遷的熟人或半熟人社會的非正式制度。雖然鄉(xiāng)村社會遭受現(xiàn)代性要素的沖擊而發(fā)生巨大變化，但基于地緣和血緣而形成的熟人社會關(guān)系的特征仍然繼續(xù)留存，其所生產(chǎn)的非正式制度和利益連帶也在某種程度上成為正式制度的一種補充。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略明確將脫貧攻堅作為其重要組成部分，兩者都是對鄉(xiāng)村的治理。鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施是長期目標的達成，面臨的任務(wù)更加多元化，涉及面更加寬泛，對強有力的組織體系需求更大。脫貧攻堅的基層治理體系為鄉(xiāng)村振興提供了一個可供參考的樣板，因地制宜借鑒脫貧攻堅中的多主體合作方式，是鄉(xiāng)村治理所要達成的行動績效。

三、脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略耦合的角色—邏輯

(一)國家政治角色的演繹

1.政治訴求與農(nóng)村訴求的關(guān)聯(lián)

自20世紀90年代以來的一段時期里，“三農(nóng)”問題愈顯突出。為解決“三農(nóng)”問題，國家開始戰(zhàn)略規(guī)劃，把全面脫貧作為到2020年必須完成的政治任務(wù)，對農(nóng)村進行政策和資源輸入，幫助農(nóng)村地區(qū)擺脫絕對貧困，在此基礎(chǔ)上實現(xiàn)農(nóng)民富裕、農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村興旺的目標，這是國家在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興耦合過程中的政治訴求。

脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興政策的銜接，從“政治過程視角”來看，是通過改變權(quán)力運作和重組權(quán)力結(jié)構(gòu)對公共資源重新配置的過程。當下的農(nóng)村正處在快速轉(zhuǎn)型時期，許多農(nóng)民進城打工，部分鄉(xiāng)村出現(xiàn)“空心化”“老齡化”問題。農(nóng)村的訴求不僅體現(xiàn)在農(nóng)村自身的環(huán)境改變，也體現(xiàn)在農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)民的致富盼求、鄉(xiāng)村的活力宜居宜業(yè)等方面。在投入大量資金對農(nóng)村進行基礎(chǔ)性建設(shè)或打造新農(nóng)村示范點的同時，如何吸引進城務(wù)工的農(nóng)民回流和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，如何吸引更多主體投身鄉(xiāng)村建設(shè)將是一個值得認真考量的問題。換言之，變遷村莊與靜態(tài)投資、農(nóng)民需求和投資方向、農(nóng)民進城與資源下鄉(xiāng)之間要找到合適的平衡點。

2.組織形態(tài)的權(quán)力中心式

國家的組織形態(tài)權(quán)力中心式主要體現(xiàn)在一種名為“行政發(fā)包制”的政策執(zhí)行機制，在這種執(zhí)行機制中，形成了由行政權(quán)配、經(jīng)濟激勵和考核控制三個維度構(gòu)成的一種相對分權(quán)的治理方式。在脫貧攻堅的進程中，中央統(tǒng)籌、省負總責、縣抓落實，嚴格執(zhí)行脫貧攻堅一把手負責制，省市縣鄉(xiāng)村五級書記一起抓的行政權(quán)配模式；大幅度提高減貧指標在貧困縣經(jīng)濟社會發(fā)展中的實績考核指標權(quán)重，并將考核結(jié)果與晉升掛鉤；如果扶貧效果未達到實績考核指標，領(lǐng)導(dǎo)會被約談乃至追責。權(quán)力中心式的組織形態(tài)呈現(xiàn)出一種壓力層次傳遞的特征。

在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合過程中，上級采用壓力和激勵的方式強化主體責任，協(xié)調(diào)各方治理能力，其實質(zhì)也是采取相類似的一種權(quán)力中心式的組織形態(tài)。毫無疑問，這種形態(tài)確保了政策執(zhí)行的暢通，極大提升了政策的效果，但與此同時，如何進一步發(fā)揮市場和社會組織作用、激發(fā)農(nóng)民的內(nèi)生動力，也是一個值得認真考量的問題。

3.指標化和數(shù)字化的行動策略

為了降低監(jiān)管成本，上級對地方進行績效考核，以降低制度變遷中的交易成本。考核的數(shù)據(jù)來源于內(nèi)部和外部考核，并將這種技術(shù)考核簡化為一系列指標和數(shù)字。一是指標化，根據(jù)所要達成的目標和成效，把它們分解為各個一級考核指標。二是數(shù)字化，將各個指標進行賦值，并根據(jù)得分的多少來判斷各級政府的工作成效。

考核的指標化和數(shù)字化能將不確定性、模糊性轉(zhuǎn)化為可見的、清晰的定量評價，但是在考核指標的設(shè)定中可能仍會忽略掉一些重要的或當時無法預(yù)料的影響因素，如市場波動、文化習(xí)俗、資源稟賦等。指標化和數(shù)字化考核策略應(yīng)有動態(tài)的調(diào)整機制，隨著目標的完成與變化，類似的考核政策就要適時調(diào)整，以符合經(jīng)濟發(fā)展走勢和實踐工作形勢，這是指標化和數(shù)字化的行動策略應(yīng)該認真考量的問題。

(二)政府行政角色的演繹

1.府際博弈與行政共謀

博弈研究的是如何在存在沖突與合作的群體中根據(jù)對方的選擇作出理性決策，分為合作博弈和非合作博弈。上下級政府之間存在壓力型體制，上級政府執(zhí)行政策時，可能會注重完成“硬指標”“可視化”指標和“權(quán)重高”的中心工作，為了在規(guī)定期限內(nèi)完成既定目標，會對下級施加一定的壓力，但相對可能忽視下級政府的能力和執(zhí)行成本，此時下級就可能會形成“共謀”，可能會產(chǎn)生政策“敷衍”下的非合作博弈。

在實際工作中，部分地方政府為了完成行政任務(wù)，可能會在執(zhí)行過程中避重就輕，從而導(dǎo)致實際效果與目標產(chǎn)生差異，產(chǎn)生非合作博弈的現(xiàn)象。在精準扶貧過程中，一些地方為了使本地區(qū)的產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，引進了一些短平快的產(chǎn)業(yè)項目，相對忽略了長期性和可持續(xù)性。在兩個政策耦合的過程中，地方政府發(fā)展產(chǎn)業(yè)如果不深化產(chǎn)業(yè)層次，不開發(fā)和利用本地資源與具有比較優(yōu)勢的特色產(chǎn)品，將不利于脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興之間的有效銜接。

地方政府是理性的行為者。連帶責任與利益相關(guān)可能會導(dǎo)致部分基層政府共謀行為的產(chǎn)生，以完成考核任務(wù)和履行政治責任。當上級去地方進行檢查時，地方政府和基層政府成為被檢查者；當基層政府接受地方政府檢查時，基層政府就可能同村一級聯(lián)合起來，共同應(yīng)對檢查，地方政府這時就是檢查者的角色。在政策執(zhí)行過程中，下級政府同時扮演著“檢查者”與“被檢查者”的雙重角色。推進脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興之間的有機銜接，要盡可能減少和防止這種“共謀行為”的產(chǎn)生。

2.組織形態(tài)的職能鏈條化

脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略主要依托政府行政系統(tǒng)內(nèi)部現(xiàn)有的龐大科層組織，通過不同層級、不同部門之間的合作、協(xié)調(diào)和配合實施國家政策，有橫縱兩個鏈條式系統(tǒng)。這兩個橫縱鏈條式的組織各自發(fā)揮其職能，形成一種“職能鏈條”，將國家的政策和資源通過這個網(wǎng)絡(luò)傳遞和輸送。

地方政府在鄉(xiāng)村治理過程中，可能產(chǎn)生“委托代理”困境，如公共組織效率低下、公共資源利用無度、公共產(chǎn)品供給短缺等?？v向職能上表現(xiàn)為思路、內(nèi)容、方向和速度上的轉(zhuǎn)變達不到政策要求。例如，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施過程中，有的地方政府只是對中央文件的重復(fù)轉(zhuǎn)發(fā)，對政策精神缺乏深刻地領(lǐng)會，沒有內(nèi)化為自己的政策理解，更沒有制定出符合本地發(fā)展的政策。橫向上，政府職能部門之間可能的官僚化、僵硬化、教條化，會形成條塊分割的局面。同時，有的地方政府相對注重發(fā)揮經(jīng)濟管理職能，相對忽略公共服務(wù)職能，政府職能轉(zhuǎn)變沒有充分滿足鄉(xiāng)村發(fā)展需求。

3.政治動員的行動策略

政治動員是實現(xiàn)政治目標和維護社會協(xié)調(diào)的必要手段，指為了實現(xiàn)政策目標采取宣傳、教育、動員等措施，使政治客體接受理念、主動配合、積極行動的一系列政治行為過程。鄉(xiāng)村振興是日益繁雜和復(fù)雜化的基層治理，需要復(fù)雜的治理技術(shù)，政治動員是脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的必要和有效手段，但在運用這一手段過程中，還需要進一步提升基層的回應(yīng)性和積極性。

4.象征性的技術(shù)安排

技術(shù)安排指政策制定者和實施者，在安排反貧困過程中的資金、項目、貧困對象和實施程序時的操作技術(shù)。農(nóng)村反貧困不能把資金、項目和人進行簡單的技術(shù)安排，進而取代復(fù)雜和系統(tǒng)的治理。在實踐過程中，如果依靠單純的技術(shù)安排，可能會產(chǎn)生一定的副作用，如政績與扶貧問題、目標偏離和變異問題等。因此，在脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興的有機銜接中，要防止和克服“政策一刀切”的象征性技術(shù)安排，要更加因地制宜地結(jié)合和考慮本地區(qū)的發(fā)展情況。

(三)鄉(xiāng)村治理角色的演繹

1.駐村第一書記制度嵌入

從精準扶貧政策實施到鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的初步形成，國家通過向農(nóng)村派駐第一書記，將國家權(quán)力滲透到鄉(xiāng)村社會。依托第一書記執(zhí)行扶貧政策，國家意志得以直接嵌入鄉(xiāng)村社會。但在脫貧攻堅過程中，有小部分駐村第一書記在“上級下派”和“基層領(lǐng)導(dǎo)”的過程中出現(xiàn)了名實分離、“混基層工作經(jīng)歷”的投機行為、“懸浮化”的無作為等問題，沒有很好地履行其角色。

在推進脫貧攻堅與鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略耦合過程中，駐村第一書記制度會繼續(xù)延續(xù)與強化，但要注意處理好以下幾個方面的問題。其一，第一書記與鄉(xiāng)村治理能人之間的可能沖突要妥善協(xié)調(diào)。第一書記的組織權(quán)威在面對“長老型”“任命型”“能人型”這些鄉(xiāng)村治理能人時，會觸碰到他們的慣性治理模式。治理的契合點因需長時間地磨合，組織目標和熟人社會之間的矛盾要進行妥善協(xié)調(diào)。其二，第一書記的管理機制有待改善。鄉(xiāng)村振興是一個長遠、系統(tǒng)的工程，但是第一書記的輪換機制可以進一步完善，時間太短不利于熟悉和深化工作。其三，第一書記的權(quán)責要進一步匹配。第一書記承擔著鄉(xiāng)村治理的責任，并逐漸呈現(xiàn)擴大化的趨勢，但是相關(guān)權(quán)力配置設(shè)計還有待進一步完善，通過權(quán)責匹配，讓第一書記更加大膽地展開工作。

2.組織形態(tài)的責任一體化

責任一體化是某個主體在治理過程中出現(xiàn)了問題，與其相關(guān)的人員會受到懲罰的責任追究現(xiàn)象。農(nóng)村基層實施的目標管理責任制作為一種“責任鏈條”，將村級組織與基層政府連結(jié)起來，并在這些責任主體之間建立起一種“責任連帶化的關(guān)系”，納入到一個“責任—利益”共同體當中。村干部作為村級組織的負責人，扮演著國家的“代理人”的角色，在自上而下的科層制體系下具有“準行政性”的特點。因此，當下對村干部的管理也變得越來越科層化與行政化，其考核的責任鏈條也不斷向上延伸，考核結(jié)果也與鎮(zhèn)、村的評先評優(yōu)相掛鉤。責任一體化有利于動員鄉(xiāng)村社會、提升政策執(zhí)行效果，但在這一過程中，如何更加完善權(quán)責劃分、提升基層干部工作積極性，是鄉(xiāng)村振興中需要考量的問題。

3.“地方性知識”滲透的行動策略

鄉(xiāng)村治理實踐中，不僅需要正式制度的運行，還需要非正式制度的嵌入。村級組織是鄉(xiāng)村治理的主體之一，具有“半行政化”的職能角色：對上執(zhí)行國家政策，對下調(diào)動鄉(xiāng)村多元化主體的積極性，以非正式的權(quán)力運作方式參與地方實踐。同時，鄉(xiāng)村社會具有“差序格局”的人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，非正式制度包含的傳統(tǒng)習(xí)俗、倫理道德等內(nèi)化了村民行為，對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了間接的作用。村干部和村民之間的“熟人”方式運作邏輯，是一種“地方性知識”呈現(xiàn)，能在一定程度上為鄉(xiāng)村治理提供更多的靈活空間，提升治理效果，但另一方面如何克服“地方性知識”對正式制度和規(guī)則的滲透和弱化，也是一個值得認真考量的問題。

四、政策建議