◎ 引言
近些年基層治理研究堪稱繁榮昌盛，但往深處看，則難掩“空心化”狀態(tài)。如果把學(xué)界比作村莊，借用農(nóng)民的話來說，在一定程度上，基層治理研究如同一個“空心村”，外圍堂皇而中心衰破。
基層治理是多種主體共同參與的過程，故稱“多元共治”，但從角色功能來說，多種治理主體之間并非等量齊觀，政權(quán)在治理體系中居于主導(dǎo)位置，是無可比擬的治理主體之最“大”者。政權(quán)研究是治理研究的重心所在。離開政權(quán)看治理，如同隔岸觀火；解決治理困境不首先著眼于政權(quán)，如同隔山打牛。
01治理研究“空心化”的形成
隨著國家治理現(xiàn)代化的提出，高層對基層治理提出更高要求，一方面，強調(diào)自上而下集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；另一方面，強調(diào)管理重心下移，把問題解決在基層。這種要求存在內(nèi)在的邏輯困境。這種要求的實現(xiàn)是治理能力之“化境”。
按照地方政府組織法，鄉(xiāng)鎮(zhèn)是最低一級政權(quán)設(shè)置，即基層政權(quán)，城市對應(yīng)的是街道辦。街道辦在法制上并非一級政府，但實際工作中等同于基層政府。從職權(quán)設(shè)置看，不論鄉(xiāng)鎮(zhèn)還是街道，都不具備一級政府的完整職能，主要表現(xiàn)在沒有執(zhí)法權(quán)。從法理上講，“基層政權(quán)”應(yīng)該是直接承擔(dān)基層社會治理功能的政權(quán)組織，基本特點是直接治理基層社會，直接處理民眾事務(wù)。或者說，直接治理社會并具有相對完整政府職能，才稱得上“基層政權(quán)”。基于此，本文認(rèn)為，中國的基層政權(quán)應(yīng)該是縣（市，區(qū)）和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街）共同構(gòu)成，可稱為“縣鎮(zhèn)一體”。從制度特色出發(fā)，基層政權(quán)組織不能局限為一般意義上的行政組織，也包含了黨組織。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在組織形態(tài)上外在于政府組織，而在治理功能上則內(nèi)化于政府運行，可稱為“黨政一體”。“縣鎮(zhèn)一體”和“黨政一體”，是本文對于基層政權(quán)的基本理解。
當(dāng)前，基層治理隊伍陣容很大，但是，基層治理研究主要在城鄉(xiāng)社區(qū)層面推進，而關(guān)于基層政權(quán)的研究相當(dāng)薄弱。絕大多數(shù)學(xué)者的研究重點在村莊（社區(qū)），村莊（社區(qū)）研究場面宏大，有很多系統(tǒng)、全面的調(diào)研觀察，成果數(shù)量眾多，常有一些頗具深度的研究成果。相比而言，投入到基層政權(quán)的研究力量很少，基層政權(quán)研究場面冷清，成果數(shù)量少，上乘之作少。如果把基層政權(quán)研究再分為縣（市）和鎮(zhèn)（街）兩個層面，縣（市）研究成果尤為薄弱。雖然，縣域治理、縣域發(fā)展方面?zhèn)涫軐W(xué)界推崇，但是，縣（市）政權(quán)、縣級政治研究至今并無重要建樹。
從事基層政權(quán)研究的學(xué)者數(shù)量本來就少，且方法上遠不如村莊（社區(qū)）研究扎實深入，比較多的是“蜻蜓點水”，或者說“投機取巧”。這些研究通常不在實地調(diào)查方面下大功夫，所關(guān)注的往往只是某方面、某環(huán)節(jié)的外在現(xiàn)象，對基層政府體制運行缺乏全面、系統(tǒng)把握。與此同時，研究者出于成果發(fā)表的考慮，興趣更多集中于根據(jù)某種現(xiàn)象提出觀點，新說法、新概念甚多，看上去很注重學(xué)術(shù)對話，但多為浮光掠影之作。
在我看來，目前基層政權(quán)研究主要存在兩種不良傾向：一種是“望風(fēng)撲影”，不對政府運行做系統(tǒng)深入的考察，只是根據(jù)某些被廣泛關(guān)注的故事、現(xiàn)象來分析判斷；一種是“望文生義”，依據(jù)法規(guī)文件來解析基層政權(quán)，把種種文本規(guī)范當(dāng)作基層政治現(xiàn)實來描述。不僅是基層政權(quán)研究領(lǐng)域，而且整個中國政治研究領(lǐng)域，都存在著這樣的問題。現(xiàn)在可以看到若干地方政府與政治的教科書、研究專著，在向?qū)W生介紹政府怎樣運作、怎樣決策，但是問題在于，真實生活中的政府與政治是那樣的嗎？
另一個問題是對策研究畸形繁榮。最近幾年，學(xué)界普遍重視政策咨詢研究，智庫不斷增多，都積極給高層建言獻策，尤其重視領(lǐng)導(dǎo)批示。但是，并不注重研究方法改進，研究成果低水平重復(fù)。從決策層而言，智庫成果首先要“把事情說清，把問題找準(zhǔn)”，在說清楚問題的基礎(chǔ)上做出判斷，而很多的智庫報告，事情問題說不清楚，政策建議羅列若干。要找準(zhǔn)問題，需要扎扎實實、深入細(xì)致的實地調(diào)研，具體、系統(tǒng)、全面的考察政府運行。這也屬于指導(dǎo)思想和基本方法問題。
對中國政治與政府研究來說，高質(zhì)量的研究首先要立足于事實觀察，從豐富的經(jīng)驗事實中抽象出理論觀點，但是，很多研究報告，甚至鴻篇巨制，對于考察政府運行的基本事實了無興趣，熱衷于憑借某些表面現(xiàn)象和一知半解，概括拼湊貌似新穎深刻的新概念新詞匯，甚至發(fā)揮出一套“理論”。此種積弊由來已久，近年沉疴日重，有海外學(xué)者譏之為：“事不夠，理論湊”，基本事實不清，新說法津津有詞。用明人王陽明的話說，則是“管中窺天，少有所見即自足自是，傲然居之不疑。”[1]具體到基層政權(quán)研究，如果對權(quán)力體系、資源結(jié)構(gòu)、運行機制等沒有深入的整體性把握，就不可能形成有分量的理論概括和政策意見。
02基層政權(quán)研究的基礎(chǔ)問題
所謂基層政權(quán)研究的基礎(chǔ)問題，是指那些與政權(quán)運行相伴隨的持續(xù)性、穩(wěn)定性問題，如機構(gòu)形態(tài)、崗位設(shè)置和人員規(guī)模等。這些問題作為研究議題具有穩(wěn)定性，不以某些特定形勢變化而變化。基礎(chǔ)問題研究是前沿問題和高端問題研究的必要前提，同時，基礎(chǔ)性研究本身也能出高端成果。
新一輪全國范圍內(nèi)的基層政府機構(gòu)改革始于2019年，目前這輪改革大致完成，這是當(dāng)前基層政權(quán)基礎(chǔ)問題研究的大背景。這些基礎(chǔ)性問題主要包括：第一，基層政權(quán)的機構(gòu)體系問題，近年來的大規(guī)模合并重組、精簡整合的情況值得重視；第二，基層政權(quán)的人事體系問題，包括黨政班子成員、崗位設(shè)置狀況、工作人員身份體系等（行政編制、事業(yè)編制、合同制及臨時聘用）情況；第三，基層政權(quán)的財政與工資體系問題，與世紀(jì)之交相比，財政體制發(fā)生深刻變化，工資福利管理呈現(xiàn)出新情況點。第四，基層政權(quán)日常運行中的新問題，如原來的部門單設(shè)、條線對接的模式轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T整合、綜合管理的模式，給基層治理體系帶來了新變化。這些都是直接影響政權(quán)組織運行及其前景的基礎(chǔ)性條件。掌握這些情況需要深入細(xì)致的調(diào)研，甚至參與觀察，而不是僅憑閱讀文件和相關(guān)制度法規(guī)。
基礎(chǔ)性問題還包括權(quán)力關(guān)系分析，主要有基層政權(quán)與地方政權(quán)、基層政權(quán)與社區(qū)組織、基層政權(quán)自身部門之間的工作體系和互動關(guān)系，還有黨組織、行政組織、經(jīng)濟組織的體系運行和互動關(guān)系。還需要考察上級政府依法賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）綜合管理權(quán)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)權(quán)和應(yīng)急處置權(quán)的新情況。當(dāng)前重大問題是，圍繞“重心下移、資源下沉、職權(quán)下放”的體制建設(shè)目標(biāo)，既要考察鎮(zhèn)（街），也要考察上一層級的縣（市）政府和下一層級的村（居）組織，研究這些不同組織之間的權(quán)力互動過程，才能形成對于政府系統(tǒng)運行的真實了解。
基礎(chǔ)問題還包括對于不同部門的考察分析。基層治理是綜合性工作，從單項工作來看，分別由不同的黨政部門牽頭，如組織部側(cè)重于黨建引領(lǐng)，包括“陣地”建設(shè)、組織體系建設(shè)、區(qū)域化黨建等；宣傳部側(cè)重于鄉(xiāng)風(fēng)文明建設(shè)；政法委側(cè)重于平安建設(shè)；民政部門側(cè)重于社區(qū)治理和政權(quán)建設(shè)。民政部門工作需要給予重點關(guān)注。在一般情況下，政權(quán)建設(shè)具體工作往往歸結(jié)為換屆選舉，在非換屆選舉時間工作著力點不清晰，所以基層民政部門主要在抓社區(qū)建設(shè)。在中央層面，國家民政部負(fù)責(zé)政策法規(guī)研究和宏觀工作部署，但是地方民政部門這種宏觀職能并不突出，也沒職權(quán)檢查部署鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）工作，因此，民政部門如何推動基層政權(quán)建設(shè)非常值得研究。
基層政權(quán)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)風(fēng)險，是基礎(chǔ)性問題的重點。研究視角可以是結(jié)構(gòu)性的，也可以是發(fā)展性的。基層政權(quán)系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)性問題，既有縱向問題，即上級制定政策、部署任務(wù)與基層職權(quán)、資源現(xiàn)狀的關(guān)系問題，也有橫向問題，即基層目前內(nèi)部不同部門的職權(quán)、責(zé)任關(guān)系問題。從發(fā)展性視角考察，主要問題是社會經(jīng)濟發(fā)展對基層政權(quán)提出的新要求，基層政權(quán)怎樣回應(yīng)這些新要求。在新的歷史條件下，經(jīng)濟、社會和政治生活中不確定因素增加，沖突和隱患不斷形成，需要重視研究。
03基層政權(quán)研究的前沿問題
所謂基層政權(quán)研究的前沿問題是指，在特定社會經(jīng)濟政治條件下，基層政權(quán)面臨的新情況新問題。前沿性問題隨著時代和形勢變化而不斷變化，這是區(qū)別于基礎(chǔ)性問題的基本方面。根據(jù)2021年我所主持的課題組調(diào)研，前沿問題大致有如下幾方面：
1.行政審批權(quán)下放。2019年1月，中辦國辦發(fā)出《關(guān)于推進基層整合審批服務(wù)執(zhí)法力量的實施意見》，審批權(quán)下放作為政府“放管服”改革的重要組成部分，成為基層政權(quán)建設(shè)新任務(wù)。過去，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）沒有行政審批權(quán)，近兩年審批權(quán)力下放取得重大進展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）更了解基層，審批權(quán)下放后有利于具體情況具體解決，能夠方便群眾，提高辦事效率，因此，下放行政審批權(quán)力是應(yīng)該堅持的改革方向。但是，推進過程中的情況相當(dāng)復(fù)雜，大致來說，與民眾日常生活密切相關(guān)的事項，如社會保障、社會福利、民生服務(wù)等，審批權(quán)力下放效果比較好，而那些專業(yè)性較強的事項，審批權(quán)下放則出現(xiàn)了較多問題。在一些地方、一些領(lǐng)域，下放行政審批權(quán)能激發(fā)經(jīng)濟活力，也為群眾帶來便利；但也有相反情況，在有的地方，審批權(quán)下放不僅損害了審批業(yè)務(wù)規(guī)范化，而且制造尋租空間，滋生新的腐敗。研究的難點是，審批權(quán)下放如何協(xié)調(diào)推進，把握好節(jié)奏力度。還有新情況是：事權(quán)下放同時，往往沒有人員下放，使得基層工作壓力大、人手不足更嚴(yán)重；審批權(quán)下放后，對基層工作人員提出了更高的專業(yè)要求，基層人員專業(yè)素質(zhì)不適應(yīng)。因此，審批權(quán)下放，不論從行政管理角度，還是從政治角度，還是從服務(wù)的角度，若干方面的研究還沒有破題，學(xué)界的研究顯著滯后于政府運行的現(xiàn)實。
2.綜合執(zhí)法改革。最近幾年，綜合執(zhí)法改革與行政審批權(quán)下放基本上同時推進，現(xiàn)在也出現(xiàn)若干新情況，主要問題是：如何評估改革績效，如何推進分類改革。從改革推進情況看，那些執(zhí)法內(nèi)容相對簡單、執(zhí)法對象容易處理的領(lǐng)域，如城管執(zhí)法和食藥站執(zhí)法，執(zhí)法改革效果較好；專業(yè)性較強，需要專業(yè)素質(zhì)高、權(quán)威性強的執(zhí)法力量，如安全、環(huán)保等方面，執(zhí)法改革問題比較多。突出問題是，專業(yè)性較強的執(zhí)法工作體量迅速增大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）難以適應(yīng)，但是，縣（市）往往將一些難度很大的執(zhí)法權(quán)交給了鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），帶來一系列問題。行政執(zhí)法和公共服務(wù)，雖然理論上具有內(nèi)在同一性，但在實際生活中帶給公眾的感受并不一樣。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）承擔(dān)了過多執(zhí)法職能，客觀上會沖擊公共服務(wù)職能。在治理體系設(shè)計中，如何處理好管理和服務(wù)的關(guān)系？而“不是讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）淪為綜合執(zhí)法的大雜燴”，是個大難題。這是基層政權(quán)的職能設(shè)置問題，也是不同政府層級，政府間關(guān)系問題，屬于中國政治和中國政府研究的基本問題。
3.減輕基層負(fù)擔(dān)。基層負(fù)擔(dān)是老問題，這幾年尤其嚴(yán)重，有若干新表現(xiàn)。首先有合理的客觀原因，主要是“放管服”改革把大量工作下放，不僅有工作量上的增加，而且有專業(yè)上的要求。從這個角度講，適當(dāng)增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）編制數(shù)量，吸納高素質(zhì)專業(yè)人才擴充基層一線，是重要的研究方向。與此同時，也有上級檢查考核過多、形式主義要求泛濫的原因，特別是上級片面強調(diào)“留痕”帶來的影響。留痕占用大量時間，耗費人力財力，干部群眾都反感。我的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，近兩年上級考核檢查有所減少，主要表現(xiàn)為上報書面材料有所減少，特別是年底為應(yīng)對組織考核而準(zhǔn)備的臺賬資料減少。但是，日常檢查考核有所增多，特別是一些重點工作實行月排名、季度匯報點評等，基層壓力非常大。總體來看，由于上層不斷提新要求，攻堅任務(wù)越來越多，事事強調(diào)“屬地管理”，基層壓力大的問題并沒有緩解，甚至更加嚴(yán)重。明確界定基層的權(quán)力職責(zé)，是減輕基層負(fù)擔(dān)的制度基礎(chǔ)。關(guān)于基層減負(fù)，不能一般化指責(zé)，也不能簡單化要求，而需要具體深入的調(diào)查研究。
4.人事管理體制改進。長期以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）人事系統(tǒng)呈現(xiàn)多元化構(gòu)成，集中表現(xiàn)為，行政編制和事業(yè)編制混崗，還存在大量合同制人員和臨時聘用人員。這種多元構(gòu)成有利于緩解人手緊缺，也有利于人員優(yōu)勢互補，形成競爭向上的工作氛圍，但是也產(chǎn)生了若干體制性矛盾：一是編內(nèi)編外“同工不同酬”，工作分配并不以體制身份為依據(jù)，但待遇以體制身份為依據(jù)，臨聘人員會產(chǎn)生相對剝奪感，甚至出現(xiàn)消極怠工。二是編制內(nèi)人員也有矛盾沖突，事業(yè)編人員工作壓力大，晉升難度大，待遇提升空間有限，工作獲得感較低，積極性下降。這種現(xiàn)象說明，崗位編制設(shè)定、人員管理使用存在系統(tǒng)性問題。解決問題的根本思路，不在于增加編制、提高待遇，而是從用人體制改革上整體考慮，建立新的基層工作人員制度體系，包括如何建立崗位等級體系、統(tǒng)籌崗位設(shè)置和相應(yīng)待遇、制定合理的評聘機制和考核辦法等。這也是行政管理研究的重要問題。
5.提升基層服務(wù)能力。2017年2月中辦國辦發(fā)出《關(guān)于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》，自上而下推動了基層服務(wù)能力的考核評估工作。但是，相關(guān)研究明顯滯后，無論對于城市的街道，還是農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，怎樣提出服務(wù)要求，怎樣制定服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，還缺乏很好的研究。與此同時，基層服務(wù)能力的城鄉(xiāng)差別也需要高度重視，主要問題有：鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）應(yīng)該提供哪些服務(wù)項目，如何根據(jù)各地的經(jīng)濟社會條件、服務(wù)資源狀況，提出服務(wù)要求，做出相應(yīng)制度安排，設(shè)計評價指標(biāo)，考核指標(biāo)，哪些是硬性要求，哪些是軟性要求，都需要根據(jù)情況做出研究。
基層政權(quán)研究前沿問題隨著形勢變化不斷變動，對這些問題的把握，取決于研究者的學(xué)術(shù)敏感和問題意識。
04基層政權(quán)研究的尖端問題
所謂基層政權(quán)研究的尖端問題，主要是：從社會需求來說，不論對學(xué)術(shù)研究還是對策研究都有強烈需求；從問題本身來說，這種研究活動具有較高的復(fù)雜性艱巨性。據(jù)此，我認(rèn)為基層政權(quán)評估研究是當(dāng)前尖端問題。
這里所說的基層政府評估研究不同于通常的考核問責(zé)。上世紀(jì)九十年代中期以來，基層工作中的考核不斷強化細(xì)化，各種責(zé)任制、承諾制不斷出現(xiàn)，信息技術(shù)不斷引入。這些考核都聚焦于特定任務(wù)目標(biāo)完成，不同于通常的研究評估。評估研究不以督促完成特定為任務(wù)為目標(biāo)。現(xiàn)在，廣泛存在于基層的、種類繁多的考核問責(zé)，以及種種相應(yīng)的調(diào)查研究和經(jīng)驗總結(jié)，實質(zhì)上都無法解決高層對基層政權(quán)的深層疑慮。這種深層疑慮是，基層政權(quán)能否真正適應(yīng)國家治理需要，在紛繁復(fù)雜的現(xiàn)實挑戰(zhàn)面前穩(wěn)健可靠。現(xiàn)有那些看上去嚴(yán)密、嚴(yán)謹(jǐn)、科學(xué)的考核問責(zé)，實際上蘊藏著深層的管理危機，高層已經(jīng)看到了此中問題。2021年4月，中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》指出：“完善考核評價體系和激勵辦法，加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）的綜合考核，嚴(yán)格控制考核總量和頻次。統(tǒng)籌規(guī)范面向基層的督查檢查，清理規(guī)范工作臺賬、報表以及“一票否決”、簽訂責(zé)任狀、出具證明事項、創(chuàng)建示范等項目，切實減輕基層負(fù)擔(dān)。做好容錯糾錯工作，保護基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。”這里實際上提出了基層政權(quán)評估研究課題。這項研究既是學(xué)術(shù)研究尖端問題，也是應(yīng)用研究尖端問題。
評估研究的核心問題是做出關(guān)于基層政權(quán)體系與能力的總體性判斷。做出這種判斷要依靠扎扎實實的基礎(chǔ)研究，而不是引經(jīng)據(jù)典的坐而論道。既要在基礎(chǔ)性問題上下功夫，也要在前沿問題上下功夫，有了對基礎(chǔ)問題和前沿問題的充分了解，才能在這個尖端問題上做出有分量的研究成果。基層政權(quán)評估研究復(fù)雜性高，難度大，需要特別關(guān)注以下問題：
1.不同層級政府職責(zé)的分解。在日常工作推進過程中，基層政權(quán)與上級政權(quán)具有高度的統(tǒng)合性，如何把基層政權(quán)的工作績效分解出來，進行相對獨立的研究評估，是難度很大的問題。但是，不分解則難以合理評估。做出這種分解，必須對于不同層級政府之間的權(quán)力、資源、運行等方面具體狀況進行分析，而且應(yīng)該對基層工作的動態(tài)過程進行分析。如精準(zhǔn)扶貧、基礎(chǔ)教育等工作，在一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)搞得好不好，肯定與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府有關(guān)系，但不是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身工作可以決定的，需要結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)力資源等因素做出具體分析。
2.權(quán)力資源與運行績效的對應(yīng)。評價基層政府，不能離開這級政府所具有的權(quán)力、資源等條件。當(dāng)本級政府沒有這方面權(quán)力資源時，就不應(yīng)該從這方面提出評估要求。我在調(diào)研時，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)人尖銳地提出：鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有權(quán)力、沒有能力做的事情，則不應(yīng)該用于評價考核，否則是不可接受的。不論是針對某個具體項目，還是針對某項專門工作，合理的評估體系設(shè)計，都要以權(quán)力資源狀況為基礎(chǔ)。
3.城鄉(xiāng)差別和城鄉(xiāng)關(guān)系變動的影響。鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道，不論在機構(gòu)設(shè)置、權(quán)力資源、功能體系、服務(wù)重心等方面都有巨大差別。在當(dāng)前城鄉(xiāng)一體化進程中，基層政府的管理資源和運行體系依然變動不居，變動之中，很多情況下處在城鄉(xiāng)兩種體系的膠著狀態(tài)。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)變?yōu)榻值溃迩f變?yōu)樯鐓^(qū)，行政區(qū)劃的改變帶來了非城非鄉(xiāng)的新情況。從財政體系、人員結(jié)構(gòu)、管理服務(wù)、執(zhí)法工作來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和街道的現(xiàn)實狀況比十幾年以前的明顯不同，情況更加復(fù)雜，行為更加多樣。評估研究需要超越兩類基層政府組織，具有整合性、統(tǒng)一性，這也是研究的重要挑戰(zhàn)。
4.注意觀察政府表現(xiàn)的不同緯度。觀察緯度大致有三個方面：上級的維度，民眾的維度，自身的維度。具體來看，這三個緯度還可以再分解。“上級”可以分解中央層面和省市層面，不同層面看基層，視角和標(biāo)準(zhǔn)不一樣；“民眾”的情況更為復(fù)雜，包含了不同階層和社會群體，企業(yè)主和普通工人看政府的角度就不會一樣；在基層政府內(nèi)部，主政者和普通工作人員的角度也不一樣。實際上這也是三個方向的研究。扎實系統(tǒng)的研究，應(yīng)該對這些方面都有所關(guān)照。如果試圖設(shè)計評估指標(biāo)體系，需要處理的相關(guān)因素更為復(fù)雜。
5.評估指標(biāo)的設(shè)計。評估指標(biāo)的核心是怎樣測量基層政府的運行狀況和能力績效。現(xiàn)在，基層政府需要耗費太多的精力對付各種指標(biāo)考核，這種情況本身就值得專門研究評估。設(shè)計合理實用的指標(biāo)體系非常困難。首先是怎樣獲得指標(biāo)數(shù)據(jù)，是向基層要數(shù)據(jù)，還是研究者自己找數(shù)據(jù)，還是從第三方獲得數(shù)據(jù)，還是向下邊要數(shù)據(jù)。不能都是靠“要”，也不能都靠“找”，如何處理要很好研究。其次是怎樣使用判斷指標(biāo)。在基層工作中經(jīng)常會看到一些很流行的指標(biāo)，往往沒有實質(zhì)意義，需要認(rèn)定鑒別。如圍繞某項工作設(shè)計的指標(biāo)是，問“有沒有落實辦法”、“有沒有出落實辦法的文件”。很顯然， “有落實辦法”和真正落實不是一回事，“開會”落實、“文件”落實，不能真實反映治理成效。評估指標(biāo)設(shè)計過程中，需要依靠對政府運行系統(tǒng)的深入了解，特別是對政府日常運行方方面面的深入了解，才能克服指標(biāo)設(shè)計的“表面化”“形式化”。不了解基層政府運行的日常生活和深層機理，指標(biāo)設(shè)計容易陷入閉門造車和紙上談兵。
6.國外研究成果的借鑒。進入新世紀(jì)以后，中國學(xué)術(shù)界關(guān)于西方政府管理有很多介紹引進，西方一些政府績效辦法受到重視。前些年，在一些地方政府績效評價中，平衡計分卡、PART工具等評估辦法一度相當(dāng)流行。但實踐表明，由于中國和歐美政治制度、政府體制的深刻差異，作為整體性政府運行體系難以進行比較。某些國外評估辦法可以給我們啟發(fā)，但整體來說可行性較低。離開了政治制度環(huán)境，引進政府績效評價工具雖然不無可取，但要避免出現(xiàn)“東施效顰”式的尷尬。
05克服治理研究的“空心化”
與村莊（社區(qū)）組織、一般社會現(xiàn)象比較，政府研究難度大、成本高、周期長，進入這個領(lǐng)域里的學(xué)者數(shù)量少，肯于付出艱難努力的學(xué)者更少。與此同時，大躍進式的學(xué)術(shù)考核指標(biāo)，加劇了急功近利的浮躁學(xué)風(fēng)。這種狀況容易使人聯(lián)想到古人所批評的“學(xué)者唯知科第，而學(xué)問盡于章句”。所以，基層政權(quán)研究的困境，不僅是研究方法的困境，也是學(xué)風(fēng)的困境，學(xué)術(shù)體制的困境。實現(xiàn)困境突破，既需要研究方法創(chuàng)新，也需要治學(xué)態(tài)度重建。兩相比較而言，政府研究當(dāng)然比社區(qū)研究有更大難度，但并非不可企及，無非是發(fā)文章慢一些。只要肯下沉潛功夫，一旦進入，能夠出更多更好成果。
實現(xiàn)困境突破需要端正研究方法。研究方法的重中之重，是集中精力于考察透視真實生活中的基層政權(quán)運行，從現(xiàn)實生活出發(fā)解剖分析基層政權(quán)的行為與機制。這級政權(quán)究竟是如何運行的？外部運行效能如何？內(nèi)部運行機理何在？體制機制演變的邏輯和前景怎樣？等等，要有全面系統(tǒng)而且細(xì)致入微的考察研究。研究應(yīng)該既具有橫向的整體性，也具有縱向的歷史性。所謂橫向的整體性，是從全面考察真實生活中基層政權(quán)運行，特別是考察重要組成部門和權(quán)力系統(tǒng)的運行；所謂縱向研究的歷史性，是深入考察基層政權(quán)各系統(tǒng)及其運作的歷史演變，特別是基層政權(quán)核心決策體制的歷史演變。既需要在文獻資料方面下功夫，也需要在參與觀察方面下功夫。參與觀察最容易使研究生動而深入，但是難度較大。如果態(tài)度端正，方法得當(dāng)，依據(jù)文獻資料也可以做出很好成果。對學(xué)者個人而言，研究選題既可以全，也可以專。如果考察的方位全，則選題入手應(yīng)該小，即小而全；如果考察的方位“專”，則選題入手可以大，即大而專。當(dāng)然也可以小而專，小而專則可以實現(xiàn)使觀察分析更加精細(xì)深切。聯(lián)系到具體問題，如涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的組織建設(shè)，可以聚焦財政體制，也可以聚焦人事管理，還可以聚焦執(zhí)法體系等等，還可以通過考察某項專門工作的推進過程，從一個側(cè)面解析基層政府運行機制。若干學(xué)者研究的“專”，可以形成整體研究的“全”，研究的局面就會大大改觀。
研究出發(fā)點要立足現(xiàn)實，從政府運行的事實出發(fā)，從政府過程現(xiàn)實出發(fā)，不是立足于解讀論證高層文件和領(lǐng)導(dǎo)講話，不是立足于意識形態(tài)宣傳。例如， “資源下沉，重心下移，職權(quán)下放” 是當(dāng)前基層政府改革研究的熱點問題，研究就不能從籠統(tǒng)地從理論上、從文件要求出發(fā)來論述為什么要資源下沉、重心下移、職權(quán)下放，而是要聚焦于特定的基層政府運行過程，具體梳理基層政府的資源分布、職權(quán)配置情況，通過分析資源分布和職權(quán)配置的具體問題來提出判斷和對策。再如，研究基層黨組織與行政組織、經(jīng)濟組織其他組織的關(guān)系，不能籠統(tǒng)地從黨領(lǐng)導(dǎo)一切的政治原則出發(fā)來討論問題，而是要結(jié)合基層組織的具體工作，通過日常工作的具體推進，來展開黨組織與其他組織之間互動過程、權(quán)力結(jié)構(gòu)的分析，在細(xì)致鮮活的考察中提煉理論觀點。
歷史視角尤其重要。通過歷史觀照現(xiàn)實，在歷史觀察中激發(fā)對現(xiàn)實問題的靈感，在歷史與現(xiàn)實的演變參照中形成問題意識，在歷史考察中形成對于現(xiàn)實問題的理論關(guān)照。有了歷史視角，就不會被一時的現(xiàn)象所迷惑，就會看清楚一些紛紜模糊的東西，就容易發(fā)現(xiàn)真問題。例如，為形成農(nóng)村基層政權(quán)研究中的問題意識，可以比對不同時期的文件要求和實際進程，在比對中就容易發(fā)現(xiàn)問題，既可以發(fā)現(xiàn)文件的問題，也可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實的問題。在這個領(lǐng)域，早期的中央文件是1986年9月中共中央國務(wù)院《關(guān)于加強農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的通知》[2]，文件提出了“黨政分工”、“政企分開”、“簡政放權(quán)”等若干原則。隨后三十多年間，高層又有多種文件，基層政權(quán)不斷演變，通過簡單梳理不同文件的相互呼應(yīng)或者前后否定，就會提出值得研究的新問題。如關(guān)于鄉(xiāng)村治理，2018年中央1號文件提法是“治理有效”，2006年1號文件提法是“管理民主”。這種重大提法轉(zhuǎn)變由何而來？對政府治理行為有何影響？如果結(jié)合現(xiàn)實觀察和歷史追溯，有利于形成深度思考。
向前輩學(xué)者學(xué)習(xí)，向經(jīng)典學(xué)習(xí)。瞿同祖《清代地方政府》系統(tǒng)而深入地分析清代州縣官的結(jié)構(gòu)及其職能、運作，對現(xiàn)在的基層政權(quán)研究富有啟發(fā)：“所有行為分析必須放到特定的情境中進行，也就是說，我們必須按照任何行為在具體社會和政治條件中進行實際顯示的情形來思考分析它。因為如果僅憑據(jù)法律法令，總是不全面不充分的。法律法令并不總是被遵守，文字上的法與現(xiàn)實中的法經(jīng)常是有差距的。”[3]。蕭公權(quán)《中國鄉(xiāng)村—論19世紀(jì)的帝國控制》，系統(tǒng)地探討了19世紀(jì)清王朝關(guān)于鄉(xiāng)村治理體系及其運作效果，“考證帝國如何控制與管理鄉(xiāng)村？最后檢討清政府的管制對鄉(xiāng)村的影響，以及村民對管制的反應(yīng)”[4]。稱得上現(xiàn)代學(xué)術(shù)史上中國鄉(xiāng)村治理研究的開山之作。這項研究從行政組織體系、治安體系、稅收體系、饑荒控制體系、思想控制體系等方面建立了晚清鄉(xiāng)村治理的分析框架，對于現(xiàn)在的研究有重要意義。美國學(xué)者鮑大可（A．Doak Barnett）在1960年代曾力圖全面描述分析中國縣級政權(quán)運行，限于調(diào)研條件，其描述分析比較粗疏淺顯，但研究過程體現(xiàn)的方法和態(tài)度值得學(xué)習(xí)。改革開放以后，西方學(xué)者能夠進入中國實地調(diào)研，地方政治研究別開生面，提出了若干重要的理論提煉，如“地方國家法團主義”（Local State Corporatism，Jean Oi、 “依法抗?fàn)帲≧ightful Resistance，Kevin J. O’Brien，Lilianjiang）”、“沒有民主的問責(zé)(Accountability without democracy, Lily Tsai))”、 “特殊經(jīng)營官僚制”（Franchising the Bureaucracy，Yuen Yuen Ang）等。大致而言，這些研究都沒有正面聚焦基層政權(quán)運行。這并非西方學(xué)者有所忽視，相反，在他們看來，系統(tǒng)全面地考察基層政權(quán)運行對于研究中國政治至關(guān)重要，但是西方學(xué)者面臨諸多制約。就靠近研究對象而言，西方學(xué)者處于明顯不利條件，其超越之處在于治學(xué)精神和研究方法。在基層政權(quán)研究領(lǐng)域，中國學(xué)者得天時地利之便，有條件不斷推進突破。
[注釋]
[1]蕭公權(quán)：《問學(xué)諫往錄》， 岳麓書社2020年版，第224頁。
[2]中共中央文獻研究室：《新時期農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作重要文獻選編》，中央文獻出版社1992年版，第411頁。
[3]瞿同祖：《清代地方政府》，范忠信等譯，法律出版社2003年版，第2頁。
[4]蕭公權(quán)：《中國鄉(xiāng)村——19世紀(jì)的帝國控制》，張皓等譯，聯(lián)經(jīng)出版事業(yè)股份有限公司2014年版，第1頁。
（作者系國務(wù)院發(fā)展研究中心研究員，山東大學(xué)特聘教授；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《中國農(nóng)政》第1輯增刊，山東大學(xué)政府決策研究中心，2022年11月編）
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