改革應(yīng)當以取消所有特權(quán)為指向，而不應(yīng)當在同樣的城市中、在同一行政層級中制造出越來越多的各種各樣的特權(quán)來。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，應(yīng)當僅僅是不同區(qū)域的名稱，區(qū)域之間應(yīng)當享有平等的權(quán)利，越來越“扁平化”。
中國究竟有多少個城市？官方統(tǒng)計為657個，但這個數(shù)字和人們的認知和感受十分不同。
先從一份官方文件說起。2014年7月21日，國家住建部、發(fā)展改革委等7部門發(fā)布《關(guān)于公布全國重點鎮(zhèn)名單的通知》（以下簡稱《通知》），稱決定將北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)等3675個鎮(zhèn)列為全國重點鎮(zhèn)并予以公布，原2004年公布的全國重點鎮(zhèn)名單同時廢止。作為推進新型城鎮(zhèn)化的一個舉措，這個重點鎮(zhèn)名單的公布引起了人們的普遍關(guān)注。
但查看《通知》及所附重點鎮(zhèn)名單時，也會讓人產(chǎn)生疑問：《通知》所列重點鎮(zhèn)，有的早已經(jīng)成為頗具規(guī)模的城市。比如浙江溫州的柳市鎮(zhèn)，據(jù)中國柳市網(wǎng)“柳市簡介”介紹，該鎮(zhèn)戶籍人口21.5萬、外來人員24萬多（未注明年份，根據(jù)上下文推測為2011年）；浙江瑞安的塘下鎮(zhèn)，據(jù)“中國·塘下”網(wǎng)“文明塘下”介紹，根據(jù)瑞安市人口六普數(shù)據(jù)，2011年塘下鎮(zhèn)常住人口34萬（未提供戶籍人口數(shù)，文中提及2007年外來人口為11.03萬人）；浙江溫州的龍港鎮(zhèn)，據(jù)龍港政務(wù)網(wǎng)“龍港概況”介紹，2011年該鎮(zhèn)總?cè)丝谶_50萬，等等。
按照聯(lián)合國以2萬人作為定義城市人口下限、10萬人作為劃定大城市下限的統(tǒng)計口徑，這些鎮(zhèn)都已經(jīng)達到大城市的標準，為什么還只是“重點鎮(zhèn)”呢？
事實上，我國許多縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)早已經(jīng)成長為中小城市卻得不到應(yīng)有的確認，以至于城市數(shù)目長期定格在1998年的統(tǒng)計數(shù)上（不含港澳臺地區(qū)為668個）。只是因一些縣級市撤市改區(qū)，城市數(shù)量有所減少。根據(jù)國家民政部區(qū)劃地名司主辦的中國行政區(qū)劃網(wǎng)公布的《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》（截至2011年12月31日），數(shù)字是657個。
很明顯，現(xiàn)階段我國城市主要是依據(jù)行政區(qū)劃及其相關(guān)行政層級進行統(tǒng)計的。根據(jù)《中華人民共和國行政區(qū)劃統(tǒng)計表》，657來自于“4個直轄市+284個地級市+369個縣級市”。這就是說，所謂城市，就是“設(shè)市城市”；在當今中國，行政區(qū)劃的名稱上不帶“市”字的地方，是不能稱為城市的。不僅縣、旗（首府）不是城市，地、州、盟（首府）也不是，似乎帶“市”的地方是城市，按照城鄉(xiāng)二元體制，其他地方都是農(nóng)村。
當然，對于7部委重點鎮(zhèn)名單來說，一部分重點鎮(zhèn)能不能稱為城市并不是重點，重點在于，這樣來推進的城鎮(zhèn)化，是不是真的是“新型”城鎮(zhèn)化。
名單里的舊思維
此次7部委《通知》不僅在確認誰是重點鎮(zhèn)的問題上顯示了計劃經(jīng)濟體制的“硬度”，《通知》仍然要求各地各有關(guān)部門“在政策、土地及項目安排上對全國重點鎮(zhèn)建設(shè)發(fā)展予以扶持”，顯示了其計劃經(jīng)濟舊思維的“強度”，而沒有顯示出新型城鎮(zhèn)化應(yīng)有的“新”來。
上級領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)以行政手段提供資源來促進重點鎮(zhèn)發(fā)展，有利于強化上級政權(quán)機關(guān)對重點鎮(zhèn)地區(qū)的控制力，但十分不利于培育重點鎮(zhèn)發(fā)展的自主性和創(chuàng)造力。計劃經(jīng)濟體制最大弊端之一就是壓抑地方基層的主動性和創(chuàng)造力，而其壓抑地方和基層的一個重要手段和方式，就是所謂的“扶持”。
計劃經(jīng)濟體制下的城市化，是掌權(quán)者把資源聚集在自己周圍，削弱了小城市、小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展條件。看上去是大城市、特大城市得到了好處，其實，像北上廣深這樣的城市資源過度集中之后，盡管也得到了很多特權(quán)帶來的好處，但也降低了生活質(zhì)量、提升了生活成本。
即使要把一部分資源從特大城市疏散到中小城市、小城鎮(zhèn)、農(nóng)村去，也不需要像計劃經(jīng)濟時代那樣以權(quán)力去剝奪一部分人的利益，而應(yīng)當以利益引導(dǎo)的方式來加以推進。比如說北京大學(xué)，如果它要擴大規(guī)模、加快外延發(fā)展，在北京市內(nèi)找地方不僅很難，成本也非常高，但假如由政府牽線搭橋，找到一個重點鎮(zhèn)，在那個鎮(zhèn)里建一個北京大學(xué)分校區(qū)，不僅成本很低，更可以促進小城鎮(zhèn)的發(fā)展，政府對教育的投入也會更有效益。政府主導(dǎo)的新型城鎮(zhèn)化應(yīng)當是這樣一種資源向小城鎮(zhèn)和農(nóng)村區(qū)域的流動和重新組合，而不應(yīng)當是其他。
同時，這樣的“扶持”也有可能引發(fā)以重點鎮(zhèn)為主體的新一輪“跑部錢進”運動。既然掌權(quán)者仍然要把資源抓在自己手里以便于“扶持”別人，那么重點鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部還能怎么辦呢？同時，該《通知》還宣布有關(guān)部委要“建立全國重點鎮(zhèn)動態(tài)調(diào)整機制”，非重點鎮(zhèn)的領(lǐng)導(dǎo)干部也得積極爭取進入重點鎮(zhèn)名單，向7部委跑去。以老思路、舊思維指導(dǎo)新型城鎮(zhèn)化，不能不令人擔(dān)憂。
城市統(tǒng)計口徑問題
重點鎮(zhèn)名單體現(xiàn)了7部委推進城鎮(zhèn)化指導(dǎo)思想上的問題，體現(xiàn)了其“城市觀”、“城鎮(zhèn)觀”的局限性。而要改變，一個關(guān)鍵和基礎(chǔ)性的舉措在于，改變以行政區(qū)劃和相應(yīng)行政級別作為統(tǒng)計口徑的城市、城鎮(zhèn)統(tǒng)計方式及統(tǒng)計制度。
由原有計劃經(jīng)濟體制所安排，我國城鄉(xiāng)社會的一個顯著特征，是按照行政級別高低建立了從特大城市到大城市、到中小城市、到小城鎮(zhèn)再到農(nóng)村區(qū)域的金字塔型人類居住區(qū)體系。在城市部分，現(xiàn)階段我國的“市”有直轄市、副省級市、省轄市、地級市、縣級市。最近一些年，浙江省試驗設(shè)立了“鎮(zhèn)級市”，河南省濮陽縣西辛莊村自行設(shè)立了“村級市”。不同行政級別的城市掌控著數(shù)量質(zhì)量不同的資源，從而人為加大了資源的集中度和人口吸附能力，也難以平等地發(fā)揮城市功能，更進一步加劇了社會結(jié)構(gòu)的不平衡。
問題在重點鎮(zhèn)名單中也有體現(xiàn)。北京市門頭溝區(qū)潭柘寺鎮(zhèn)，名列重點鎮(zhèn)名單第一，但該鎮(zhèn)人口才11744人（潭柘寺鎮(zhèn)網(wǎng)站上的人口數(shù)字沒有注明年份，可見統(tǒng)計很不規(guī)范），跟前文提及的龍港鎮(zhèn)、柳市鎮(zhèn)等相比差別極大。
事實上，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014~2020年）》第31章也已經(jīng)提出要“規(guī)范統(tǒng)計口徑、統(tǒng)計標準和統(tǒng)計制度方法”。根據(jù)不久前公布的《國務(wù)院關(guān)于進一步推進戶籍制度改革的意見》，我國將取消農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口性質(zhì)區(qū)分和由此衍生的其他戶口類型，統(tǒng)一登記為居民戶口。
按照即將建立的居住證制度，城市、城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村人口必須要按常住人口進行統(tǒng)計。比如，我國常住城鎮(zhèn)人口達到2萬至5萬的小城鎮(zhèn)、5萬至50萬的小城市、50萬至100萬人口的中等城市、100萬至500萬的大城市、500萬以上的特大城市有多少，如果這樣來統(tǒng)計，我國的城市將遠超過657個。
以常住人口來統(tǒng)計城市鄉(xiāng)村，不僅是在新的居民登記制度下政府為居民提供公共服務(wù)的必然要求，事實上也是取消戶籍制度以后城鄉(xiāng)社會治理的必要條件，尤其是發(fā)展基層群眾自治制度的基礎(chǔ)性前提。常住人口常住一個地方，就應(yīng)該成為那個地方的選民。參與居住地的社會政治生活不僅是他們應(yīng)有的民主權(quán)利，也是他們?nèi)谌氘數(shù)厣鐣那疤釛l件。過去是戶籍制度阻礙了常住人口參與居住地的社會政治生活，現(xiàn)在人們已經(jīng)沒有理由阻止一個人參與自己生存空間內(nèi)的社會政治生活了。迄今為止，許多農(nóng)村常常不得不花費很大成本讓農(nóng)民工回農(nóng)村老家參加村民選舉，而且選舉之后他們再回到城市打工，并不能參與本村的公共生活，參與選舉沒有什么意義，村民自治事實上也幾乎與他們無關(guān)。可以說，以常住人口統(tǒng)計人口，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要條件。
統(tǒng)計方法的改變，勢必真正改變城市的數(shù)量。為此，十八屆三中全會的決定和國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃做出了“完善設(shè)市標準，嚴格審批程序，對具備行政區(qū)劃調(diào)整條件的縣可有序改市”的規(guī)定。
筆者認為，最重要的是，改革應(yīng)當以取消所有特權(quán)為指向，而不應(yīng)當在同樣的城市中、在同一行政層級中制造出越來越多的各種各樣的特權(quán)來。省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村，應(yīng)當僅僅是不同區(qū)域的名稱，區(qū)域之間應(yīng)當享有平等的權(quán)利，越來越“扁平化”。
但重點鎮(zhèn)的例子告訴人們，要真正告別行政化的城市制度，我們還有很長的路要走。
（作者系民革中央“三農(nóng)”委員會副主任）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《南風(fēng)窗》2014年18期
(掃一掃，更多精彩內(nèi)容！)
