摘要：關(guān)于農(nóng)村土地增值利益分配如何實現(xiàn)“地利共享”，如何改革農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)，仍有不少值得厘清之處。土地增值利益分配的改革方向，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會”的差距，而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”。土地增值利益分配應(yīng)擴(kuò)大“公共性”，在中央政府、地方政府、廠商、開發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠(yuǎn)郊村民之間合理分配。另外，土地開發(fā)中的糾紛并不全盤出自土地制度，很大一部分糾紛根源于基層治理，單純變更土地制度不能替代解決基層治理的改進(jìn)。
關(guān)鍵詞：土地增值利益；地利共享；土地產(chǎn)權(quán)；土地發(fā)展權(quán)；三元社會；基層治理
如何又快又好地推進(jìn)城鎮(zhèn)化，是當(dāng)前及未來相當(dāng)長一個時期中國現(xiàn)代化進(jìn)程中的基本問題和。2011年，我國城鎮(zhèn)化率剛過50%，2012年，我國城鎮(zhèn)化率為52.6%，隨著中國現(xiàn)代化和工業(yè)化不斷向前推進(jìn)，城鎮(zhèn)化率必然繼續(xù)增長。“最近，聯(lián)合國關(guān)于世界城市化展望的最新研究報告預(yù)計，中國城鎮(zhèn)化從現(xiàn)在到2030年還會保持一個較快的速度，屆時城鎮(zhèn)化率將提高到65%-70%左右。”
中國城鎮(zhèn)化在保證數(shù)量的同時，更強(qiáng)調(diào)質(zhì)量。城鎮(zhèn)化的質(zhì)量，主要體現(xiàn)在兩個方面。一是需要通過產(chǎn)業(yè)發(fā)展來充實城鎮(zhèn)化。實現(xiàn)了現(xiàn)代化的發(fā)達(dá)國家，不僅城市化率高，而且城市產(chǎn)業(yè)和就業(yè)解決都很好，城市中沒有嚴(yán)重的貧民窟，也不存在明顯的城市二元結(jié)構(gòu)。以貧民窟為代價的高城市化率，不僅不意味著實現(xiàn)了現(xiàn)代化，而且意味著因為城市缺少產(chǎn)業(yè)和就業(yè)支撐，而使城市難于治理，經(jīng)濟(jì)發(fā)展困難重重，從而落入到“中等收入陷阱”。二是需要有效減少和化解城鎮(zhèn)化過程中引發(fā)的種種糾紛，尤其是涉及征地拆遷的糾紛矛盾。征遷中，各方主體針對土地增值利益的分配進(jìn)行激烈地博弈，各主體都試圖爭取和擴(kuò)展自己的收益份額，各群體之間、各群體內(nèi)部頻頻產(chǎn)生摩擦，其中最引人關(guān)注的是政府與村民之間關(guān)于補(bǔ)償安置的爭議以及由此衍生出的上訪事件、群體性事件、暴力事件等等，征遷工作被許多政府工作人員稱為“天下第一難事”。
化解城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的糾紛矛盾，關(guān)鍵在于土地增值利益的分配，許多學(xué)者給出的解決方案是“地利共享”、“多方共贏”，但關(guān)于“地利共享”的具體內(nèi)容和實現(xiàn)路徑，卻仍有不少值得厘清之處。孫中山先生早在100年前就提出“地盡其利、地利共享”的思想，孫中山論述重點在于土地增值利益不應(yīng)全歸地主所有，而應(yīng)由全民分享。新中國的土地開發(fā)方式一定程度上吸收了孫中山的思想，但在經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中，土地增值利益愈來愈集中于地方政府、廠商和開發(fā)商，學(xué)術(shù)界和政策界針對此現(xiàn)象，提出了若干土地產(chǎn)權(quán)和土地發(fā)展權(quán)的改革建議，這些建議是否能達(dá)成更為理想的“地利共享”方面，值得進(jìn)一步辨析和探討。
一、關(guān)于土地產(chǎn)權(quán)改革
持“產(chǎn)權(quán)改革論”的學(xué)者分析中國農(nóng)村土地制度時認(rèn)為，集體所有制是模糊的、不穩(wěn)定的、有缺陷的。從保護(hù)非農(nóng)利益的角度看，集體所有制的主體不明確，其間形成的縫隙有利于政府權(quán)力侵入；從獲取非農(nóng)利益的角度看，集體所有制獲取利益的權(quán)能被國家限制，農(nóng)戶和村集體被排斥在許多利益分享之外。總之，集體所有制面對國家權(quán)力時是無力的。周其仁認(rèn)為，“集體化經(jīng)濟(jì)絕不是農(nóng)村社區(qū)內(nèi)農(nóng)戶之間基于私人產(chǎn)權(quán)的合作關(guān)系，就其實質(zhì)來說，它是國家控制農(nóng)村經(jīng)濟(jì)權(quán)利的一種形式”，國家“使自己成為集體所有制配置其經(jīng)濟(jì)要素（土地、勞力和資本）的第一位決策者、支配者和收益者。集體在合法的范圍內(nèi)，僅僅是國家意志的貫徹者和執(zhí)行者。它至多只是占有著經(jīng)濟(jì)資源，并且常常無力抑制國家對這種集體占有權(quán)的侵入。”由于集體所有制的不清晰與受管制，一些學(xué)者認(rèn)為應(yīng)該改變當(dāng)下的土地權(quán)利配置，將土地權(quán)利完全歸于農(nóng)民。
若貿(mào)然劇烈改變土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置，很有可能失去當(dāng)前農(nóng)地集體制具有的若干現(xiàn)實功能：一是基本的生活保障，溫鐵軍認(rèn)為，“中國農(nóng)村土地承載著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與農(nóng)民社會保障的雙重功能，而且隨人口增加，這種雙重功能正在演變?yōu)椤Ｕ现赜谏a(chǎn)’。”二是失業(yè)保障，姚洋認(rèn)為，“農(nóng)村中大量的隱蔽性失業(yè)之所以沒有造成大的社會動蕩，土地對這些失業(yè)人口的吸納能力起到了重要的作用”。賀雪峰認(rèn)為，現(xiàn)有的土地制度為農(nóng)民在遭遇金融危機(jī)突如其來失業(yè)的情況下，提供了返鄉(xiāng)的退路，農(nóng)村是中國現(xiàn)代化的“穩(wěn)定器”和“蓄水池”。三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作問題，對于大多數(shù)仍在從事農(nóng)業(yè)種植的村民來說，真正想要的并不是抽象的個體土地權(quán)利，而是生產(chǎn)的便利，土地權(quán)利固化讓村莊的公共生產(chǎn)事務(wù)如水利灌溉難以達(dá)成合作。以上農(nóng)地體現(xiàn)出來的功能已經(jīng)超越了經(jīng)濟(jì)效率而具有很多政治和社會的功能。
更為關(guān)鍵的是，土地發(fā)展權(quán)并非土地所有權(quán)（或使用權(quán)）分離出來的權(quán)利，土地發(fā)展權(quán)具有一定的獨立性。土地發(fā)展權(quán)（Land Development Right）又稱土地開發(fā)權(quán)，即開發(fā)或發(fā)展土地的權(quán)利。胡蘭玲認(rèn)為，土地發(fā)展權(quán)是“對土地在利用上進(jìn)行再發(fā)展的權(quán)利，即在空間上向縱深發(fā)展，在使用時變更土地用途之權(quán)，它包括空間（高空、地下）建筑權(quán)和土地開發(fā)權(quán)。”程信和將土地發(fā)展權(quán)分為三類：農(nóng)業(yè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)榻ㄔO(shè)用地（商業(yè)用地）的權(quán)利（即農(nóng)地發(fā)展權(quán)），提高建設(shè)用地利用度（建筑容積）的權(quán)利（即市地發(fā)展權(quán)），以及對未利用地進(jìn)行開發(fā)的權(quán)利（即未利用地發(fā)展權(quán)）。以上是較為廣義的土地發(fā)展權(quán)定義，狹義的土地發(fā)展權(quán)主要是指農(nóng)地發(fā)展權(quán)，即將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用地進(jìn)行開發(fā)利用的權(quán)利。
發(fā)展權(quán)與所有權(quán)和使用權(quán)有一定關(guān)聯(lián)，但發(fā)展權(quán)并非所有權(quán)和使用權(quán)的派生權(quán)利。發(fā)展權(quán)不可能憑空出現(xiàn)，必須從一定的空間延伸出來，而該空間的占據(jù)是以所有權(quán)和使用權(quán)為基礎(chǔ)的。但是，該空間無論是轉(zhuǎn)變土地用途的開發(fā)，還是加高加寬加蓋的開發(fā)，都要受到國家的管制。每一塊土地都不是孤立地存在真空中，某塊土地的利用根植于具體的社會中，必然要發(fā)生與其它地、其它人的關(guān)系，從而需要公共規(guī)范。社會越發(fā)展、土地利用地越多越充分，土地管制的規(guī)定越多越詳細(xì)，而正因為有管制，才有所謂的發(fā)展權(quán)，若能任意發(fā)展，就不必有發(fā)展權(quán)的界定。陳柏峰指出，土地發(fā)展既受私法限制，又受公法限制，前者是因相鄰權(quán)利人用水、排水、通行、建造和修繕建筑物以及相關(guān)鋪設(shè)、通風(fēng)、采光、環(huán)境安全、不動產(chǎn)安全等受到的限制，后者是因糧食安全、歷史古跡保護(hù)、環(huán)境保護(hù)、城市開敞空間、土地利益均衡等受到的限制。因此，無論擁有土地的3年使用權(quán)、50年使用權(quán)還是所有權(quán)，都無法與該地塊是否能農(nóng)轉(zhuǎn)非、是否能加高加寬以及另外搭建產(chǎn)生必然的聯(lián)系。從產(chǎn)權(quán)的角度試圖增加農(nóng)民非農(nóng)土地權(quán)益，既有改革過于激進(jìn)的風(fēng)險，又無法確定連帶擴(kuò)充土地發(fā)展權(quán)。
二、關(guān)于土地發(fā)展權(quán)改革
由于土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置“牽一發(fā)而動全身”，其影響范圍遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了土地開發(fā)，有些學(xué)者僅主張改變土地發(fā)展權(quán)歸屬。目前，我國土地征用過程中只有一個需求者——地方政府；土地出賣過程中也只有一個供給者——地方政府。政府的高度壟斷型，讓其收獲巨大土地利益。對土地發(fā)展權(quán)歸屬進(jìn)行改革，就是打破國家對于土地發(fā)展權(quán)、一級土地市場的壟斷，將市場因素引入農(nóng)村土地，讓農(nóng)村土地所有者（村集體）和使用者（村民）盡可能多地分享土地非農(nóng)利益，即不同程度的“漲價歸私”。
“漲價歸私”往往同時包括以下兩種建議：一是縮小征地范圍，賦予村集體和農(nóng)民一定的發(fā)展權(quán)，農(nóng)村土地可以自主入市，二是在征地時，政府按市場價格征收。更為具體的操作方式是：區(qū)分公益用地和非公益用地，將政府征地范圍限于公益用地，公益性征地按市價征收，非公益性質(zhì)用地，交由市場機(jī)制解決，讓用地者自己跟農(nóng)民通過談判達(dá)成交易。至于農(nóng)村土地自主入市的范圍，學(xué)者們又分為兩種意見：一種較為謹(jǐn)慎，只建議農(nóng)村建設(shè)用地入市，另外一種則建議，除了農(nóng)村建設(shè)用地，承包到村民手中的農(nóng)用地，也可進(jìn)行非農(nóng)業(yè)用途轉(zhuǎn)讓。
（一）土地增值的來源
農(nóng)村土地增值主要是國家投資的結(jié)果。農(nóng)村土地增值屬于“外部投資輻射性增值”，即某一地段或某一宗地以外的一切基本建設(shè)投資對于該地段或宗地產(chǎn)生輻射作用而是其價格增加。這說明一個地點的價值上升有可能并不來自自身，而來自于外部投資產(chǎn)生的“正外部性”。“外部投資”是多種多樣的，如各種基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，提供基本的物資和便利，又如商業(yè)、服務(wù)業(yè)、金融業(yè)的發(fā)展，提高了物流、人流、資金流的密度，另外還包括更為宏觀的效應(yīng)，如“宏觀規(guī)模經(jīng)濟(jì)（如城市擴(kuò)大而產(chǎn)生的集聚效應(yīng)）和宏觀結(jié)構(gòu)效益（如城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)合理化而產(chǎn)生的效益）都會體現(xiàn)為土地增值。”如果把土地增值分為“自力增值”和“外力增值”，農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途時多數(shù)屬于“外力增值”，是城市擴(kuò)張效益溢出的結(jié)果，并非因為村集體和村民自身投資而產(chǎn)生增值——無論其在農(nóng)地上是否追加了農(nóng)業(yè)投資、追加了多少農(nóng)業(yè)投資，農(nóng)業(yè)投資只和農(nóng)地征用補(bǔ)償掛鉤。以上分析呈現(xiàn)了土地增值的主要來源，當(dāng)然這不代表現(xiàn)行“漲價歸公”制度是無需改進(jìn)的。但在實踐地權(quán)改革之前，我們要進(jìn)一步厘清的是，若履行上述“漲價歸私”變革計劃，歸“私”歸的是哪些主體？
（二）分化的農(nóng)民群體
在回答這個問題前，應(yīng)討論：建設(shè)用地的價值如何確定？建設(shè)用地價值的確定，一是中央政府對建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度，二是建設(shè)用地的具體所在區(qū)位。我國出于耕地保護(hù)等目的實行的是偏緊的建設(shè)用地指標(biāo)管制，全國大部分地區(qū)建設(shè)用地指標(biāo)供不應(yīng)求，這導(dǎo)致建設(shè)用地價格不菲。而特定區(qū)位的建設(shè)用地價格更是高昂，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)、越靠近城市中心，土地價格越貴。區(qū)位與土地價格的緊密聯(lián)系提醒我們注意：“農(nóng)民”并不是整齊劃一、無差別的群體，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村（更不用說城中村）的農(nóng)民在土地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”方面的獲益能力遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民。在當(dāng)前條件下，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村農(nóng)民已經(jīng)能夠獲取高額的土地增值利益。其一是間接增值利益，即享受了城市建設(shè)發(fā)展“溢出”的邊沿利益，依靠離城市、工廠距離近的優(yōu)勢，獲得更多工作機(jī)會，并加寬加高乃至另蓋房屋，作為出租屋或商店。出租屋在不付出生產(chǎn)勞動的情況下就能實現(xiàn)一本萬利，許多村民放棄了就近務(wù)工和開店，依賴“吃租”，成為不事生產(chǎn)的“食利階層”。其二是直接增值利益，即田地和房屋（特別是房屋）在征地拆遷中的補(bǔ)償。城郊村和城中村田地大部分早已被征收，田地不成為征收博弈重點。而房屋既有區(qū)位優(yōu)勢，又能輸出租金，政府若要拆遷改造，只有拿出高額的貨幣補(bǔ)償，所以才會出現(xiàn)“深圳崗廈村拆遷集體暴富，造就十個億萬富豪”、“北京大望京拆遷村民一夜暴富，清潔工開30萬車”這些令人乍舌的新聞。而經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村，由于位置不利，無法分享城市發(fā)展利益，土地只能作為農(nóng)業(yè)用途，農(nóng)地每年每畝的純收入在500元左右，不僅遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村的土地變現(xiàn)能力，就是和務(wù)工收入相比都非常遜色。村民外出打工常常自發(fā)流轉(zhuǎn)土地，或是免費交給親戚朋友種，或是收取200-300元租金，甚至拋荒。即使有大戶和企業(yè)以土地流轉(zhuǎn)形式租用農(nóng)地，價格最高一般也只有1000元上下。經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民，盼望開發(fā)而不得。盼望開發(fā)而不得的農(nóng)民占90%以上，能夠獲得城市發(fā)展輻射的農(nóng)民只有不到10%。在當(dāng)前農(nóng)民獲取土地增值利益已經(jīng)分化的情況下，我們?nèi)舨患永迩宓亟ㄗh“多給予農(nóng)民利益”，是在用“無法分享到利益的多數(shù)農(nóng)民的弱勢話語，來為已經(jīng)得到好處且實際上已相當(dāng)強(qiáng)勢的大中城市近郊農(nóng)民維權(quán)和謀利”，這是“致命的倒錯”。目前學(xué)術(shù)界的主流改革方案，只能給經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊村的農(nóng)民“錦上添花”，卻無法給經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民“雪中送炭”。村民若擁有更充分的土地發(fā)展權(quán)，可以提升自主入市能力和征收博弈能力，但對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)和邊遠(yuǎn)村的農(nóng)民來說，這些好處只是“理論上的”，由于區(qū)位因素?zé)o法入市和得到征收，那么自主入市能力和征收博弈能力的提升就是虛幻的。
土地增值收益完全歸村莊集體的主張，亦和完全歸村民個體的主張有類似的局限之處。村莊從征遷中返回一部分土地作為集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一方面為了保障村民基本生活生產(chǎn)，另一方面在于通過集體經(jīng)濟(jì)分配過程中的協(xié)商與討論激活村莊民主政治氛圍。城郊村和城中村自行開發(fā)或?qū)⒋蟛糠滞恋胤颠€給村莊，只是建立在村莊免費享受土地增值的基礎(chǔ)上創(chuàng)造一個集體性的食利集團(tuán)。
（三）“增減掛鉤”是例外現(xiàn)象？
近幾年來，不少地方政府通過置換和整理農(nóng)村宅基地實現(xiàn)“增減掛鉤”。很多“增減掛鉤”的實踐在邊遠(yuǎn)村莊進(jìn)行，村民以宅基地?fù)Q到了數(shù)量不等的補(bǔ)償，有官員和學(xué)者據(jù)此認(rèn)為，“農(nóng)村建設(shè)用地=資產(chǎn)”，只要將宅基地等農(nóng)村建設(shè)用地釋放或激活，就能變現(xiàn)高額財富。“增減掛鉤”為何如此神奇，能打破“區(qū)位”規(guī)律而讓邊遠(yuǎn)村莊也能獲得土地變現(xiàn)？
上文提到，建設(shè)用地價值的確定，除了決定于建設(shè)用地的具體所在區(qū)位，還決定于中央政府對建設(shè)用地指標(biāo)管控的嚴(yán)格程度。“增減掛鉤”的本質(zhì)是，在中央政府偏緊的指標(biāo)管控之下，地方政府試圖突破指標(biāo)約束。“增減掛鉤”的具體操作是：將農(nóng)村宅基地復(fù)墾為耕地，以農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)量的減少換取城市建設(shè)用地指標(biāo)的增加。“占補(bǔ)平衡”只能以國家下達(dá)年度用地計劃為限，而“增減掛鉤”意圖是在計劃外新增用地指標(biāo)。“增減掛鉤”之所以能夠打破“區(qū)位”規(guī)律，在于地方政府花錢在邊遠(yuǎn)村莊“買”指標(biāo)，“增減掛鉤”是建設(shè)用地指標(biāo)管控政策的附屬物，是地方政府對中央政策的規(guī)避和變通，邊遠(yuǎn)村莊的價格不是“市場”生成的，是“政府”創(chuàng)造的。因此，由“增減掛鉤”聯(lián)想到宅基地是農(nóng)民“沉睡的資產(chǎn)”、“金飯碗”，甚至進(jìn)一步作為宅基地自由入市的論據(jù)，是極大的誤會。
中央政府如果直接給地方政府增加用地指標(biāo)，效果和“增減掛鉤”是沒有區(qū)別的。但“增減掛鉤”的實踐中，還額外拆除了農(nóng)民已有的房屋。其中又有兩種政府行為形態(tài)。一種是更具“攫取性”的地方政府，以北方地區(qū)較為多見，政府推動農(nóng)民“上樓”，要求以較高的價格購置新房，而且新房還不一定馬上蓋好，村民要搭棚居住數(shù)月。此類政府，希望以低廉的代價實現(xiàn)“增減掛鉤”，有些政府甚至還讓村民倒貼購房。另一種是比較原意“讓利于民”的地方政府，如成都地區(qū)，村民每畝農(nóng)村宅基地可獲得30萬元的補(bǔ)償，政府通過“增減掛鉤”，不僅獲得了用地指標(biāo)，同時政府財政向農(nóng)村大量輸出資源，進(jìn)行新村建設(shè)。這種模式遠(yuǎn)好于前一種模式，但無論哪種模式，仍有以下隱憂：一是留在農(nóng)村種田的村民，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受到干擾，新房蓋好，沒有院子堆放農(nóng)具農(nóng)機(jī)谷物，沒有菜地作為生計補(bǔ)充，而將若干小村集中至某處集中居住，往往導(dǎo)致村民居住地距離田地過遠(yuǎn)。二是有意愿并有能力進(jìn)城的村民，由于花了大筆錢財在農(nóng)村新房購買和裝修方面，進(jìn)城計劃被阻滯。
三、關(guān)于土地制度的治理基礎(chǔ)
進(jìn)入21世紀(jì)，中國土地利益分配的重點逐漸從農(nóng)業(yè)產(chǎn)出轉(zhuǎn)向非農(nóng)利用，既因為農(nóng)村稅費改革后，各種農(nóng)業(yè)稅、費得以全面取消，更因為工業(yè)化和城市化進(jìn)程加快，政府對于非農(nóng)建設(shè)用地的需求激增。征遷直接涉及各主體關(guān)于如何分配土地非農(nóng)利益的博弈，要促使各主體（尤其是政府和村民）更為平和順暢地分配土地非農(nóng)利益、化解征遷糾紛矛盾，仍然需要“雙重”途徑，即同時著眼于資源分配制度和基層治理狀況。當(dāng)前學(xué)術(shù)界，學(xué)者們?yōu)榛庹鬟w糾紛開出的藥方多集中在資源分配制度方面，如財政制度、土地制度（所有權(quán)、使用權(quán)、開發(fā)權(quán)）、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等等，且不論變更資源分配制度變革的實施效果，更為重要的一點是，征遷糾紛并不全盤出自資源分配制度方面，很大一部分征遷糾紛根源于基層治理。
地方政府和村民在征遷中的互動，本質(zhì)是利益博弈而非觀念對抗。地方政府和村民的利益博弈，最容易引發(fā)矛盾，也最經(jīng)常進(jìn)入公共視野。地方政府和村民博弈中的矛盾焦點在于，地方政府想以最小成本、最快速度完成征遷，而遭遇征遷的村民想獲得最大收益，不愿意自己的土地和房屋在沒達(dá)到自己的心理價位時就被政府征收走，征遷博弈成為典型的“討價還價”。因為征遷涉及利益巨大，政府和村民任何一方都不愿輕易妥協(xié)，博弈出現(xiàn)停滯、反復(fù)乃至糾紛都是正常現(xiàn)象。征遷博弈的癥結(jié)不在于博弈的量——征遷涉及利益巨大必然引發(fā)大量的、持久反復(fù)的博弈，而在于博弈的質(zhì)——博弈無序化，即政府和村民都偏好在基本事實厘定之外使用各式各樣的“策略行為”向?qū)Ψ绞海疫@些“策略行為”常常在公共規(guī)則之外，缺乏原則和“底線”，最后淪為不擇手段地“斗智斗勇”。博弈無序化讓各主體更難達(dá)成一致、更難化解既有糾紛，另外博弈無序化本身亦會生發(fā)出更多糾紛。
征遷博弈無序化與基層治理能力弱化緊密相關(guān)。下藥需對癥，基層治理的問題要從基層治理的角度“下藥”，變更資源分配制度不能替代解決基層治理的病癥，單方面冒進(jìn)甚至?xí)又鼗鶎又卫淼牟“Y。以征遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為例，增加征遷補(bǔ)償，具有一定的意義，尤其中西部地區(qū)一些缺乏財力卻又想“大興土木”以地生財?shù)牡胤秸o村民的補(bǔ)償過低，提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)對地方政府是一種硬約束，防止村民因為征遷生活水平下降甚至跌落溫飽線。但提高補(bǔ)償價格不可能解決征遷博弈中的無序亂象，補(bǔ)償價格提高只是提升了談判的“起步價”，并不涉及談判的博弈方式，單純地提高談判“起步價”而不改變無原則的博弈方式，反而會讓無“底線”式的博弈更激烈，更難形成合意。
四、結(jié)論和討論
土地增值利益分配的改革方向，應(yīng)是擴(kuò)大“公共性”，而不是從政府謀利一端搖擺到地主食利一端。原先土地開發(fā)的弊病在于，多數(shù)收益由地方政府、廠商和開發(fā)商獲得，擴(kuò)大“公共性”，首先是向“公共財政”推進(jìn)，“土地財政”的使用應(yīng)更加程序化和透明化，并防止“土地金融”過度使用引發(fā)資金鏈危機(jī)。其次是增加非農(nóng)收益惠及的主體：1、中央政府。中央政府作為引起非農(nóng)土地增值的主體之一，有權(quán)參與增值分配，中央政府可以直接提取一部分利益作為宏觀調(diào)控資金以平衡各種弱勢主體、產(chǎn)業(yè)和區(qū)域，中央政府還必須加強(qiáng)用地指標(biāo)監(jiān)控，防止地方政府以各種借口突破指標(biāo)，在工商業(yè)條件不具備的情況下盲目開發(fā)土地。2、地方政府。“土地財政”需在地方政府的代際之間進(jìn)行平衡，避免當(dāng)下的地方政府“寅吃卯糧”。3、市民。除了提供城市公共物品，地方政府應(yīng)在房地產(chǎn)市場方面削弱盈利性，一是控制出讓的地價，避免造成商品房價格水漲船高，二是增加供應(yīng)經(jīng)濟(jì)適用房、保障房和廉租房。4、農(nóng)業(yè)型村莊的村民。農(nóng)業(yè)型村莊的村民既沒有獲得征遷等一次性土地利益變現(xiàn)的機(jī)會，也沒有建造出租房等自行開發(fā)的機(jī)會，他們從事的農(nóng)業(yè)利潤微薄，卻關(guān)系國家糧食安全和基層穩(wěn)定，因此政府應(yīng)通過“土地財政”各種再分配的途徑補(bǔ)助農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和村莊建設(shè)，并為有能力有意愿進(jìn)城的群體積極創(chuàng)造條件和保障。總之，土地開發(fā)利益需在中央政府、地方政府、廠商、開發(fā)商、市民、城中和城郊村民、遠(yuǎn)郊村民之間合理分配。
土地開發(fā)利益分配改進(jìn)的基本目的，是縮小城鄉(xiāng)“二元社會”的差距，增加種地村民的福利，減少村民進(jìn)城的阻力（如房價），而不是打造出一個分化明顯且固化的“三元社會”，即在城市之外，農(nóng)村又分化并固化為兩種類型：分享不到城市發(fā)展好處又難以融入城市的遠(yuǎn)郊農(nóng)業(yè)型村莊村民，不事生產(chǎn)卻穩(wěn)定獲取地租的城中村和城郊村村民。
同時，分析土地開發(fā)的糾紛，需要明晰層次，資源分配制度的問題歸資源分配制度，基層治理的問題歸基層治理。不能指望“畢其功于一役”——依靠某一制度（無論是產(chǎn)權(quán)、賦稅還是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)）變革便能全盤解決征遷糾紛，也不能把資源分配制度看作“萬金油”，可以替代基層治理的改進(jìn)。
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