十八屆三中全會明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場”，“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價。”如何貫徹三中全會精神，積極穩(wěn)妥地打開集體經(jīng)營性建設用地入市這扇門，是實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重大課題，也是實施保護資源優(yōu)先戰(zhàn)略、優(yōu)化土地資源配置、維護農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)益、完善農(nóng)村社會保障體制的關(guān)鍵所在。但是，集體經(jīng)營性建設用地大范圍入市，還需要扎實的前提條件準備和運行基礎(chǔ)建設，更需要厘清和解決一些關(guān)鍵問題。
創(chuàng)造入市的前提條件
修訂和完善法律是入市的首要前提。顯而易見，面對《決定》的明確規(guī)定，《土地管理法》中明文禁止集體建設用地的市場化流轉(zhuǎn)的相關(guān)條款，已嚴重滯后于當前城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場建設的總體部署和未來趨勢。要實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)，就需要修訂和完善相關(guān)法律作為依據(jù)和支撐。集體經(jīng)營性建設用地在相關(guān)法律尚不完備的條件下大范圍入市，不但會沖擊現(xiàn)有建設用地市場秩序，也會難以清晰界定和實現(xiàn)國家、集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的權(quán)益，失去流轉(zhuǎn)的土壤和動力。
因此，應通過調(diào)研、試點獲取經(jīng)驗，盡快修改和調(diào)整同集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)制度設立相悖、相左的法律條款，為進一步開展城鄉(xiāng)一體化土地市場建設打下堅實基礎(chǔ)。
深化規(guī)劃體系建設是入市的基礎(chǔ)。統(tǒng)一的城鄉(xiāng)土地市場建設需要植根于法定統(tǒng)一的土地規(guī)劃體系。目前我國土地規(guī)劃還缺少相應的剛性約束保障，權(quán)威性更顯不足。同時，我國規(guī)劃門類繁多，部門行業(yè)分治現(xiàn)象嚴重，缺少一部能將各類規(guī)劃統(tǒng)籌到一個沙盤上的《規(guī)劃管理法》，來明確共同的目標和不同規(guī)劃各自的權(quán)能，合理協(xié)調(diào)不同規(guī)劃間的關(guān)系，使城鄉(xiāng)各行各業(yè)用地通過土地規(guī)劃扎實的定位落地，由此解決實踐中土地利用總體規(guī)劃頻頻被其他相關(guān)規(guī)劃架空和割裂、土地資源利用的指標約束力被弱化和虛設的一些現(xiàn)實問題。
集體建設用地流轉(zhuǎn)的立地空間在村鎮(zhèn)，流轉(zhuǎn)的主體是農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，所以村級土地規(guī)劃是土地規(guī)劃體系中不可忽視的環(huán)節(jié)，也是集體建設用地流轉(zhuǎn)的基本條件和調(diào)控手段。因此，應在五級規(guī)劃體系基礎(chǔ)上，將尚未納入的
村級土地利用規(guī)劃涵蓋進來，補充和修正現(xiàn)行村鎮(zhèn)規(guī)劃體系，解決其不同程度存在的城鄉(xiāng)建設統(tǒng)籌不充分、相關(guān)發(fā)展規(guī)劃不協(xié)調(diào)、村域土地利用布局不科學、集體土地的合法權(quán)利不清晰、集體經(jīng)營性建設用地位置和利用方向不明確等問題，發(fā)揮規(guī)劃體系對入市流轉(zhuǎn)的疏導、規(guī)范、調(diào)控和監(jiān)管作用。
因此，集體經(jīng)營性建設用地入市之前，必先強化土地規(guī)劃體系建設，要通過健全《土地規(guī)劃法》和《規(guī)劃管理法》，提升土地利用規(guī)劃的法律地位，明確各級政府的權(quán)責，建立公眾參與、社會監(jiān)督的規(guī)劃立法程序，保證規(guī)劃的權(quán)威性、統(tǒng)籌性、科學性和合理性。此外，還要著重落實村級土地利用總體規(guī)劃的編制工作，合理確定村鎮(zhèn)土地使用的空間布局、利用結(jié)構(gòu)和限制條件，從而增強科學引導“入市”的基礎(chǔ)和手段。
強化土地用途管制是入市的有力保障。目前，快速的城鎮(zhèn)化進程在促進經(jīng)濟穩(wěn)定增長的同時，也使耕地紅線保護壓力持續(xù)增加。由于實施了對資源環(huán)境的保護優(yōu)先戰(zhàn)略，不容許建設用地無限制擴容，土地供需矛盾在今后一個較長的時期內(nèi)仍會相當突出。因此，摸清集體經(jīng)營性建設用地家底，嚴格用途管制成為集體經(jīng)營性建設用地健康有序入市的前提保證。由于農(nóng)村集體經(jīng)營性建設用地總量龐大、分布廣泛而且分散，產(chǎn)權(quán)界定、流轉(zhuǎn)管理和適時監(jiān)督都有很大難度，如果不能及時有效地規(guī)范管理，其帶來建設利用狀態(tài)的改變，具有難于逆轉(zhuǎn)和恢復的客觀性和危害性。集體經(jīng)營性建設用地的健康入市，必須在健全和強化現(xiàn)有的土地用途管制體系的前提下逐步推行，以有效防范農(nóng)用地、住宅用地和集體公益性建設用地擅自“逐利轉(zhuǎn)用”行為，做到嚴格依法、有效監(jiān)控建設用地總量。
明晰土地權(quán)利是入市的基本條件。目前集體經(jīng)營性建設用地所有權(quán)主體存在模糊地帶。集體土地所有權(quán)主體從人民公社“三級所有、隊為基礎(chǔ)”，經(jīng)歷了上世紀80年代建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和實行政社分開、本世紀初撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)等變化，集體土地所有權(quán)并沒有及時完成相應地調(diào)查確權(quán)和依法登記，導致了部分集體土地所有權(quán)模糊、主體缺失和成員不清。難以從根本上解決土地增值收益的分配范圍、享有權(quán)利、受益成員等不夠清楚的現(xiàn)實問題。因此，進一步明晰集體土地權(quán)益主體地位、確立主體成員標識、探索農(nóng)民權(quán)益保障方式，也是集體經(jīng)營性建設入市前需要完成的工作之一，在集體經(jīng)營性建設用地進入城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場時，能夠增加農(nóng)民合理性財產(chǎn)收入，保障農(nóng)民集體成員合法權(quán)益不受侵犯。
把握入市的關(guān)鍵節(jié)點
界定入市與征地邊界。解決這個問題的關(guān)鍵，在于恰當?shù)卮_定“公共利益”。目前國際上對于公共利益的界定主要有兩種模式。一是司法程序裁定模式。如美國，當政府需要進行經(jīng)濟建設和公益事業(yè)發(fā)展時，征地通過法院來裁定，如證據(jù)充足，可以征收私有土地。二是法規(guī)列舉模式。如日本，在其《土地征用法》中將社會公共利益列舉了50余項，而且逐項加以規(guī)定。相比之下，我國法律還沒有賦予公共利益明確的內(nèi)涵。
因此，擺在我們面前的迫切命題是，在順應國情民意和客觀發(fā)展需求的前提下，盡快確立公共利益的界定方式。同時總結(jié)提煉地方的成功做法，借鑒國外經(jīng)驗，靈活考慮多渠道多形式的安置補償途徑，從根本上尋求兼顧公共利益與被征地農(nóng)民長遠利益的方式，切實保護農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。
完善價格形成體系機制。相比城鎮(zhèn)國有建設用地有比較成熟的價格體系而言，集體經(jīng)營性建設用地入市還缺少相應的價格形成機制和技術(shù)規(guī)程。
合理的流轉(zhuǎn)價格，是基于健全、規(guī)范的市場運行、監(jiān)管機制和標準化的土地分等定級、估價體系形成的。而完善的價格形成機制，既能夠為經(jīng)營性建設用地市場流轉(zhuǎn)提供價格標準和宏觀導向，也是實現(xiàn)市場公平交易和合理稅收的基礎(chǔ)。因此，現(xiàn)階段應積極探索集體經(jīng)營性建設用地價格形成機理，建立與《城鎮(zhèn)土地分等定級規(guī)程》、《國有建設用地地價評估技術(shù)規(guī)范》相匹配的土地定級、估價體系，保障土地交易的公平合理，最終從本質(zhì)上實現(xiàn)集體經(jīng)營性建設用地與國有建設用地“同價”。
同時，在研究價格體系形成機制的過程中，應特別注重研究土地發(fā)展權(quán)對入市價格體系中的影響程度。發(fā)展權(quán)也作為一項重要的土地權(quán)利是客觀存在的。集體經(jīng)營性建設用地可供流轉(zhuǎn)的價值，是由土地規(guī)劃確定的區(qū)域發(fā)展權(quán)賦予的，由此價格提升帶來的收益自然由流轉(zhuǎn)地塊所有者和規(guī)劃區(qū)域公民共享。這就需要考慮發(fā)展權(quán)益在權(quán)益群體間的協(xié)調(diào)分配或有償調(diào)劑，在集體經(jīng)營性建設用地流轉(zhuǎn)符合土地用途管制的同時，讓邊際發(fā)展權(quán)受損的農(nóng)民集體得到補償，實現(xiàn)發(fā)展權(quán)的公平共享。
建立合理的流轉(zhuǎn)收益分配機制。在這個問題上是否可以換個方式角度思考，如：政府財政不直接參與流轉(zhuǎn)收益的初次分配，流轉(zhuǎn)收人扣除開發(fā)基礎(chǔ)設施建設投入成本后，其收益依照產(chǎn)權(quán)關(guān)系分配；政府作為土地的管理者和公共利益支撐者，通過稅收方式參與收益的再分配，并通過建立合理的財稅機制和由規(guī)劃用途管制產(chǎn)生的土地發(fā)展權(quán)補償機制，調(diào)節(jié)因入市而產(chǎn)生的城鄉(xiāng)居民間、規(guī)劃區(qū)域和流轉(zhuǎn)集體間、以及集體土地權(quán)利人間的收益差距，協(xié)調(diào)地區(qū)因規(guī)劃用途不同而產(chǎn)生的收益不均，使流轉(zhuǎn)發(fā)達地區(qū)與糧食主產(chǎn)區(qū)功能互補收益互利，實現(xiàn)集體土地權(quán)利人間收益適當均衡；還可以通過財稅轉(zhuǎn)移支付等手段，科學合理地實現(xiàn)流轉(zhuǎn)收益再分配，以激勵沒有流轉(zhuǎn)機會的糧食主產(chǎn)區(qū)的群眾保護耕地的積極性，確保糧食戰(zhàn)略安全，推進社會公平穩(wěn)定。
集體經(jīng)營性建設用地入市流轉(zhuǎn)的實質(zhì)，是通過實行土地市場化流轉(zhuǎn)，優(yōu)化城鄉(xiāng)土地資源配置。在緩解由經(jīng)濟高速增長、城鎮(zhèn)化進程和新農(nóng)村建設引發(fā)的土地供求矛盾加劇的同時，釋放城鎮(zhèn)化紅利，重新調(diào)整土地增值收益分配，最終實現(xiàn)區(qū)域土地節(jié)約集約優(yōu)勢高效利用、社會公平公正和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。因此，探索兩種所有制土地同等入市，同權(quán)同價的法理機制，完善市場運行建設，健全制度體系，形成規(guī)模推進入市的科學氛圍、基礎(chǔ)條件和保障措施，為入市的有序推進提供經(jīng)驗和依據(jù)，不但是擺在我們面前的迫切命題，也是歷史賦予的重要任務。
（作者分別為中國地質(zhì)大學（北京）在讀博士和教授）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國土地
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