中共十八屆三中全會提出了農村集體土地流轉的新舉措，一是在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價；二是在堅持耕地保護制度的前提下，允許農民以承包權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營，鼓勵農民以經營權在公開市場上向專業(yè)大戶、家庭農場、農民合作社、農業(yè)企業(yè)流轉，發(fā)展多種形式規(guī)模經營。對建設用地而言，就是讓農民集體直接參與工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過程中土地增值收益的分配，形成以工促農、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)一體的新型城鄉(xiāng)關系；對農用地而言，就是搞多種形式的規(guī)模經營，發(fā)展專業(yè)化、現(xiàn)代化新型農業(yè)經營體系。
建立家庭聯(lián)產承包制是中國改革開放后農村土地制度的第一次改革，成效顯著。推動農村集體土地流轉可以說是改革開放后農村土地制度的第二次改革，研究發(fā)現(xiàn)臺灣地區(qū)在20世紀80年代啟動第二次農地制度改革時的狀況和我們的現(xiàn)狀十分相似，它們的改革經驗值得我們借鑒。
一、臺灣地區(qū)第二次農地制度改革的背景
20世紀50年代初，臺灣地區(qū)開啟了第一次農地制度改革，時間跨度20余年，先實行“三七五”減租，其次是公地放領，最終目標是農地農有，實現(xiàn)耕者有其田。第一次農地制度改革使農民獲得了自己的土地，農民生產積極性的提高使糧食產量大幅增加，滿足了臺灣地區(qū)的糧食自給。有數據表明，到了20世紀80年代初期，臺灣農村電視機的普及率為93%，電冰箱的普及率為87.7%，農民的生活走上了小康之路。
20世紀五六十年代，臺灣地區(qū)經濟建設是優(yōu)先發(fā)展農業(yè)，再以農業(yè)扶持工業(yè)。當工業(yè)突飛猛進的時候，農業(yè)卻在20世紀70年代開始走下坡路。除去工業(yè)化過程中不可避免的自然因素外，臺灣地區(qū)農地制度本身也存在一些問題。
第一，農地面積減少。隨著人口的增加，經濟的快速發(fā)展，工業(yè)用地、住宅用地、交通運輸用地、休閑娛樂用地及各類公共設施用地隨之大增。臺灣地區(qū)的平原土地及其邊緣的山坡土地早已開發(fā)殆盡，為了滿足經濟快速發(fā)展和人民生活水平提高的需要，占用農地在所難免。
第二，農地利用率下降。1950年以后臺灣地區(qū)的農地復種指數一般都在1.8左右，但是從1965年開始臺灣農作物播種面積開始減少，復種指數也逐年下降，1989年降至132.3%（鄭詩華，1991）。
第三，農地荒廢現(xiàn)象普遍。農業(yè)的經營成本高出工商業(yè)，農產品價格又偏低，農業(yè)的經濟效益低下，致使農民怠耕或者廢棄耕地。隨著城市的擴張，城市郊區(qū)大量農地被劃為建設用地范圍，致使農地大量荒廢。
第四，農地經營規(guī)?？s小。由于人口增加、多子繼承及其他原因導致地權分散化，家庭農場數目逐漸增加。由于農地總面積基本不變，必然導致農地經營規(guī)模的縮小。一方面，1955年經營0.5公頃以下的農戶為254 000戶，占農戶總數的34.9%；而1975年經營0.5公頃以下的農戶增加到363 000戶，占農戶總數的41.78%。另一方面，經營2公頃以上農地的農戶在1955年為86 000戶，而1975年只有67 000戶（應廉耕，1983）。
第五，農業(yè)就業(yè)人口急劇減少與老齡化。臺灣地區(qū)勞動密集型工業(yè)在20世紀70年代到80年代迅速發(fā)展，對勞動力的需求激增，大量農業(yè)人口，特別是青壯年農民，紛紛涌向城市的工業(yè)、商業(yè)等部門。臺灣地區(qū)農村中青壯年勞動力的轉移致使農業(yè)主要工作逐漸改為由勞動能力不強的婦女和老年人擔任。農業(yè)缺乏足夠的勞動力，降低了農業(yè)的生產效率和生產力。
二、臺灣地區(qū)第二次農地制度改革的具體措施
臺灣地區(qū)需要解決的問題是促進農地的自由流轉和相對集中，使土地面積能夠達到一定的規(guī)模經營程度。1973年9月，臺灣地區(qū)頒布了《農業(yè)發(fā)展條例》，提出了兩條措施：一是改變農地所有權，政府提供長期低息貸款幫助農民購買農地，實現(xiàn)土地的規(guī)模經營；二是不改變農地所有權，提倡和推行共同經營、委托經營和合作經營模式的規(guī)模經營措施。由此開啟第二次農地制度改革的序幕。
1982年11月，臺灣地區(qū)《第二階段農地改革方案》出臺，該方案除包括上述兩項措施外，又增加了加速辦理農地重劃工程和加強推行農業(yè)機械化。這些措施后來并入相關計劃中繼續(xù)推動，一直延續(xù)到現(xiàn)在。
（一）政府提供低息貸款幫助愿意耕作的農戶購地
政府提供長期低息貸款幫助農民購買農地，實現(xiàn)土地的規(guī)模經營。政府購地貸款優(yōu)先考慮以下幾種情況：（1）區(qū)域優(yōu)先。購買農地重劃和農業(yè)特定區(qū)的農地優(yōu)先，而對于購買臨近城市的農地嚴格限制，防止土地投機。（2）臨近優(yōu)先。購買農場臨近的農地優(yōu)先。（3）對象優(yōu)先。購買那些耕地面積小而且愿意放棄農業(yè)轉行農戶的土地優(yōu)先。（4）面積優(yōu)先。農戶購買農地后的農場面積超過1公頃的優(yōu)先。
（二）三種模式轉變農地經營方式
針對臺灣地區(qū)家庭農場面積過小，農業(yè)勞動力大量外流，農業(yè)投入不足，農業(yè)生產形勢日趨衰退的情況，同時推動委托經營、共同經營和合作經營模式，這三種經營模式的共同點是不觸動農地所有權。
（1）委托經營。將家庭農場的全部經營活動都委托給農場共同經營組織、合作農場或者農場專業(yè)經營者，委托方不參與任何一項經營、勞動活動。委托人和受托人之間通過簽訂協(xié)議，受托人要承擔相當程度的經營風險，對經營盈虧完全負責。該模式的實質就是土地租佃制度，只是形態(tài)發(fā)生了一些變化而已。臺灣地區(qū)正式委托經營的不多，比較普遍的做法是代耕方式，尤其以代整理土地、代插秧、代收獲的最多，這些應該界定為“委托服務”。
（2）共同經營。土地相毗連的農戶或者飼養(yǎng)同類禽、獸、魚的鄰近農戶，自愿結合成共同經營體。具體做法有三種：第一種是“合耕分營”，即農活大家一起干，最后農產品的流通與經營各顧各；第二種是“合營分耕”，這與第一種情況正好相反；第三種是“合營合耕”，即農業(yè)生產和農產品的經營都是由共同經營組織負責協(xié)調。共同經營在臺灣地區(qū)的實踐并不理想，據臺灣地區(qū)1985年農業(yè)普查資料顯示，只有3.63%的農戶采取了該方式；從規(guī)模經營看，越是規(guī)模小的農戶越少參加共同經營。
（3）合作經營。政府通過舉辦合作農場，吸收附近家庭農場參與合作經營，這是一種自上而下的政策。合作農場的合作經營方式是由參加合作的農場所有者將其部分或全部農地委托合作農場經營，農場的經營費用全部由參加合作的農場所有者出，農場收益也全部歸參加者。合作經營的另外一種方式是專業(yè)化合作，即按照農產品類別，實行合作經營；在農業(yè)專業(yè)區(qū)內，所有參加合作經營的農戶，生產同一種農作物，所有產品共同制作、儲存、運輸、銷售；這種形式的合作經營發(fā)展很快，到了20世紀80年代末，已經有近30個品種的農產品搞了專業(yè)化合作經營，參加的農戶近30萬戶，農地面積超過15萬公頃，占全臺灣地區(qū)農地的1/6。合作經營模式值得中國大陸認真學習。
（三）農地重劃改善農場經營條件
農地重劃由政府主導，政府投入大頭，減輕了農民的負擔，極大地提高了農民配合農地重劃的積極性。政府同時把農地重劃與推行農業(yè)專業(yè)化、共同經營或興辦合作農場等結合起來，擴大了農場經營規(guī)模。臺灣地區(qū)從1962年啟動農地重劃工程，到2013年為止，近半的農地經過了重劃工程，政府大約擔負了工程費用的75%。農地經過平整、重劃、基本建設、再分配，面積較小的家庭可以轉業(yè)，使農地向專業(yè)大戶轉移集中，擴大了經營規(guī)模。同時，由于農地重劃是以農田道路為單元，布局合理，農路和水利設施完善，便于機械化作業(yè)和推廣先進技術，因而也提高了農地利用率和生產率。
三、臺灣地區(qū)第二次農地制度改革的成效與問題
政府提供購地貸款，推動共同、委托及合作經營，其目的是擴大農地經營規(guī)模，促進農業(yè)機械化。這一階段的農業(yè)機械化取得了很大成績，但擴大農地經營規(guī)模這個首要任務的成績卻很小，步履艱難。臺灣政治大學地政系林英彥教授做過調查，他發(fā)現(xiàn)在以增加面積擴大經營規(guī)模的改革中，買賣雙方都是問題，一是農民不愿出售土地，理由有：（1）土地為祖遺財產，不可輕易處分；（2）當時沒有使用大筆資金的需要，賣了土地所得價款不知如何投資；（3）土地留著可以待價而沽；（4）萬一子女在都市失業(yè)，回來有地可種，農地等于保險金。二是農民不想購買土地，理由有：（1）農業(yè)收益不高，買地無利可圖；（2）地價較貴，借款買地，得不償失。
相比而言，政府主導的農地重劃成效顯著：（1）將產權分散的農地集中，每宗土地面積擴大，形狀整齊，便于耕作；（2）整理后的農田灌溉及排水條件、農村道路狀況都大大改善；（3）促進了區(qū)域均衡發(fā)展，土地整理后的農村生活環(huán)境改善，農村面貌煥然一新，城鄉(xiāng)差距逐漸在縮小。
四、臺灣地區(qū)的經驗給大陸深化農地制度改革的啟示
改革開放30多年來，農業(yè)在中國大陸經濟結構中所占比重不斷下滑，國家統(tǒng)計局公布的數據顯示，1985年達到最高的28.4%，而后便不斷萎縮，2012年降至10.51%的歷史最低點。現(xiàn)在農村基本無青壯年，變成了老少留守地，農村家庭的主要收入來源已經不是農業(yè)。中國大陸要完成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的同時推進農業(yè)現(xiàn)代化，除了工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的外部投入，必須推動農村內部的農地制度深化改革。
第一，農地產權登記是農地制度改革的基石。臺灣地區(qū)第一次農地制度改革和農地重劃的巨大成功，農地產權登記與地籍整理功不可沒。兩岸第二次農地制度改革的共同點都是推進規(guī)模經營，都是以農地產權流轉來實現(xiàn)，因此，農地產權明晰是基礎。結合第二次土地調查和不動產統(tǒng)一登記制度建設，我們應積極推進土地承包經營權等用益物權的登記工作，加大土地登記對農民土地權益的保護力度。另外，應探索農地承包權與農地經營權的分離，為農地流轉奠定產權制度基礎。
第二，穩(wěn)定土地承包關系，發(fā)展適度規(guī)模經營。農地對絕大多數農民來講不僅是農業(yè)生產資料，還是生存保障來源，因此現(xiàn)行農地承包經營關系不僅要保持長期穩(wěn)定，而且還要賦予農民權利內容更豐富的土地承包經營權，激勵農民對生產和土地投資的積極性。同時，鼓勵效益低下的農地向專業(yè)大戶、家庭農場流轉，發(fā)展適度規(guī)模經營。更為重要的是，根據臺灣地區(qū)的經驗和中國大陸最近十幾年農業(yè)生產出現(xiàn)的無序發(fā)展問題，政府有義務引導農民走“合作經營”之路。
第三，中國大陸推進農業(yè)現(xiàn)代化具有得天獨厚的條件。臺灣地區(qū)地少人多，決定了臺灣地區(qū)的農地規(guī)模經營只能是小面積的適度規(guī)模；另外一個很重要的限制條件是，臺灣地區(qū)實行的是農地私有制，土地產權分散，政府提供購地貸款幫助農民擴大經營規(guī)模的效果并不理想。中國大陸農村集體土地所有制可以規(guī)避土地私有制的一些局限，在經濟條件較好的農村可以基于集體土地大力發(fā)展農村合作經濟或者農民以承包權入股發(fā)展“農業(yè)產業(yè)化經營”，推進農業(yè)現(xiàn)代化。
第四，政府主導土地整治，推進新農村社區(qū)建設。農業(yè)現(xiàn)代化離不開良好的農地耕作條件，中國大陸不少農村農業(yè)生產基礎設施比較薄弱，“望天田”的比重不小。借鑒臺灣地區(qū)農地重劃的做法，政府應當擔負起農村土地整治的責任，在各地有計劃地展開農地整治工作，這是一項巨大的工程，整治模式應該多樣化，需要國土管理部門、農業(yè)部門和水利部門積極配合才會有良好效果。臺灣地區(qū)經驗告訴我們，農地整治應該與“新農村社區(qū)建設”合并進行，既可以改善農地耕作條件，也可以提升農民的生活品質，同時也可以實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：：公共管理與政策評論 2014年1期
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