——改革傳媒發(fā)行人、編輯總監(jiān)王佳寧深度對話三位專家學(xué)者
編者按：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是黨中央、國務(wù)院培育經(jīng)濟增長新動力、打造區(qū)域均衡發(fā)展新引擎的戰(zhàn)略部署。2015年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，提出了支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列政策舉措。國家“十三五”規(guī)劃綱要提出，要“促進農(nóng)村富余勞動力轉(zhuǎn)移就業(yè)和外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)”。2016年《政府工作報告》指出，要“發(fā)展中西部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)，容納更多的農(nóng)民工就近就業(yè)創(chuàng)業(yè)”。在中央和地方政策的鼓勵和支持下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)取得了明顯進展，與此同時，還面臨著一些政策瓶頸。如何更好地為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供支持，構(gòu)建政策支持體系和長效機制，是現(xiàn)階段要著力解決的重要難題。本期以“農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策匹配”為主題，由改革傳媒發(fā)行人、編輯總監(jiān)王佳寧與武漢大學(xué)經(jīng)濟發(fā)展研究中心劉傳江教授、中國財政科學(xué)研究院梁季研究員、中國（海南）改革發(fā)展研究院院長助理夏鋒研究員分別就“農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)”、“農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)財稅政策落地效應(yīng)評估”、“農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)土地政策完善策略”展開深度對話，以饗讀者。
農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的現(xiàn)實機遇與挑戰(zhàn)
王佳寧：黨的十八屆三中全會以來，在一系列改革政策推動下，城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)一體化呈現(xiàn)出新趨勢、新特征。以農(nóng)民工為主體的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，逐步從農(nóng)村向城鎮(zhèn)的“單向流動”為主，向城鄉(xiāng)間“雙向流動”轉(zhuǎn)變，而且返鄉(xiāng)人員規(guī)模在擴大、速度在加快。學(xué)術(shù)界關(guān)于回流的理論對于解釋農(nóng)民工等人員的回流具有一定的啟發(fā)意義。
劉傳江：我同意主持人的觀點。西方學(xué)者對回流性遷移人口類別和原因的研究，對考察我國近年來的農(nóng)民工回流具有參考意義。我國是一個正處在城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型過程中的幅員遼闊的發(fā)展中國家，區(qū)域發(fā)展的不平衡背景下出現(xiàn)了數(shù)以億計的農(nóng)民工遷移流動現(xiàn)象。該現(xiàn)象的主流是中西部欠發(fā)達地區(qū)向東部發(fā)達地區(qū)的遷移流動，但同時也存在一個反向的錯位流動和回流。2008年金融危機以來，流向東部地區(qū)的農(nóng)民工的回流現(xiàn)象與日俱增，按其回流動機可以區(qū)分為被動型回流、主動型回流和誘致型回流。從農(nóng)民工市民化進程的三個環(huán)節(jié)來看，農(nóng)民工返鄉(xiāng)與農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的三個主要原因是農(nóng)村退出不徹底、城市進入受阻、城市融合難。
王佳寧：現(xiàn)階段，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨著多重機遇。金融危機對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)產(chǎn)生了深遠的影響。一方面，在金融危機的沖擊下，農(nóng)民工等人員被迫失業(yè)；另一方面，東部地區(qū)開始意識到原有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的局限，著力產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級，一些產(chǎn)業(yè)開始向中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移，這為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了契機。
劉傳江：金融危機深化和產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移改變了東部地區(qū)勞動力吸納的拉力與中西部地區(qū)勞動力流出的推力，并使拉力-推力流動模式及其驅(qū)動力在相當(dāng)程度上發(fā)生了區(qū)域反轉(zhuǎn)，形成農(nóng)民工大量被動型回流。東部地區(qū)經(jīng)濟高度依賴出口，經(jīng)濟危機下出口訂單銳減，大量外向型勞動力密集型企業(yè)倒閉或轉(zhuǎn)移，導(dǎo)致農(nóng)民工失業(yè)；中西部地區(qū)借助用地和人力資源等比較優(yōu)勢紛紛承接?xùn)|南沿海與國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，積極發(fā)展勞動密集型制造加工業(yè)，吸引大量農(nóng)業(yè)富余人口就近就業(yè)。東部產(chǎn)業(yè)升級產(chǎn)生的農(nóng)民工回流推力與中西部地區(qū)勞動力密集型產(chǎn)業(yè)聚集而形成的農(nóng)民回流拉力，使農(nóng)民工回流不可逆轉(zhuǎn)。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的順利進行，需要大量的中小型生產(chǎn)加工企業(yè)及相關(guān)的服務(wù)業(yè)予以配套，由此形成農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的黃金時期。
王佳寧：近年來，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)開始受到學(xué)者們的關(guān)注，有學(xué)者據(jù)此認為我國出現(xiàn)了顯著的逆城市化，尤其是新生代農(nóng)民工的逆城市化。這種觀點只看到了表面現(xiàn)象，實際上，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是農(nóng)民工市民化進程及其自身發(fā)展的轉(zhuǎn)型。
劉傳江：主持人言之有理。您所講的學(xué)者的觀點實際上是對農(nóng)民工流動現(xiàn)象“望文生義”式的誤解：其一，絕大多數(shù)農(nóng)民工進城務(wù)工經(jīng)商但并沒有完成城市化進程，因此，農(nóng)民工的回流返鄉(xiāng)就不存在所謂“逆城市化”的問題；其二，近年來的確有越來越多的農(nóng)民工返鄉(xiāng)，特別是有越來越多的新生代農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，但他們當(dāng)中絕大多數(shù)人不是初次離鄉(xiāng)前狀態(tài)的簡單回歸，而是在外出務(wù)工期間經(jīng)過市場經(jīng)濟和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營管理的“洗禮”后回鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。農(nóng)民工返鄉(xiāng)回流從外面帶回務(wù)工積蓄、技術(shù)、人脈、管理方法，最重要是帶回了新的思想與理念，農(nóng)民工精英中創(chuàng)業(yè)意識已生根發(fā)芽。農(nóng)民工回流使資金、技術(shù)、信息、勞動力等生產(chǎn)要素形成時空上的高度聚集，天時、地利、人和使農(nóng)民工正在成為第四次創(chuàng)業(yè)浪潮的主角。
王佳寧：西部大開發(fā)和中部崛起戰(zhàn)略的深入實施，對于推動農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到了重要的推動作用。與兩大戰(zhàn)略深入實施對應(yīng)的是，一些重大項目在中西部落地，中西部獲得了中央政府資金和相關(guān)優(yōu)惠政策的支持，這使得農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)有了更大的發(fā)展空間。
劉傳江：根據(jù)鄧小平同志“兩個大局”思想，為加快中西部地區(qū)發(fā)展，縮小中西部地區(qū)與東部沿海地區(qū)的差距，中央在1999年提出實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，繼而在2004年提出促進中部崛起戰(zhàn)略。國家在項目與資金上向中西部傾斜，大量重點項目落地中西部地區(qū)。2000～2015年，西部大開發(fā)累計開工重點工程270項，投資總規(guī)模達到56077億元。2015年，國家支持西部大開發(fā)重點項目就達30項，投資總規(guī)模為7686億元。西部大開發(fā)戰(zhàn)略與中部崛起戰(zhàn)略的有力推進，中西部地區(qū)經(jīng)濟規(guī)模、經(jīng)濟增長速度、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)等都取得巨大提升，城市的人口吸納與產(chǎn)業(yè)聚集能力顯著增強，投資創(chuàng)業(yè)環(huán)境日益完善。自2011年起，中西部地區(qū)經(jīng)濟增速連續(xù)五年超過東部地區(qū)，東中西部差距逐步縮小，中西部地區(qū)正日益成為我國經(jīng)濟增長的新引擎。完整的工業(yè)體系、深厚的制造業(yè)基礎(chǔ)、優(yōu)越的政策條件、便捷的交通設(shè)施、宜人的城市環(huán)境、良好的資源稟賦、廣袤的地理空間，加上我國“一帶一路”建設(shè)與長江經(jīng)濟帶建設(shè)兩個國家級戰(zhàn)略的促進，中西部地區(qū)將會為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶來諸多機遇與廣闊發(fā)展空間。在此背景下，相比于東部地區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶來的壓力，越來越多的主動回流型農(nóng)民工等人員返回中西部家鄉(xiāng)，就近就地創(chuàng)業(yè)就業(yè)。
王佳寧：黨的十八大提出，要促進新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展。“四化同步”戰(zhàn)略的實施，為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了良好的機遇。除此之外，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展相關(guān)舉措的推進，使農(nóng)村獲得了相較以往更多的要素資源，這有利于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。
劉傳江：“四化同步”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提升了中西部城鎮(zhèn)的承載力，為新生代農(nóng)民工回流和返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了堅實硬環(huán)境支撐。工業(yè)化為城鎮(zhèn)化提供動力，城鎮(zhèn)化為工業(yè)化提供市場與條件。工業(yè)化吸納農(nóng)村富余勞動力，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供資金、技術(shù)與設(shè)備支持，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為工業(yè)化提供要素與市場。城鎮(zhèn)化將先進生產(chǎn)方式與生活方式普及到農(nóng)村，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化為城鎮(zhèn)化提供條件。信息化為工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化提供技術(shù)支持，引領(lǐng)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化質(zhì)量提升。產(chǎn)業(yè)提升、城市功能優(yōu)化、農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化、城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施均等化與一體化、城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差距縮小、城鄉(xiāng)人口自由流動是“四化同步”和城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的目標。通過“四化同步”和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，中小城市和小城鎮(zhèn)的生態(tài)環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施、管理能力、市場體制、吸納就業(yè)、人口聚集與流動功能等將不斷優(yōu)化與增強，內(nèi)陸地區(qū)城市和城鎮(zhèn)的環(huán)境承載力、社會承載力、經(jīng)濟承載力將得到全面提升。中西部地區(qū)城鎮(zhèn)承載力提升，將增加農(nóng)村勞動力在非農(nóng)部門的就業(yè)容量和就業(yè)質(zhì)量，為農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供有力支撐。
王佳寧：2015年11月，國家發(fā)展改革委等十部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點工作的通知》，提出以“農(nóng)民工、大學(xué)生、退役士兵等外出務(wù)工人員較多的輸出地為主，選擇一些縣級城市結(jié)合新型城鎮(zhèn)化開展支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點”。由此看來，新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的推進對于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)而言也是一大利好。
劉傳江：新型城鎮(zhèn)化與就近城鎮(zhèn)化道路拓展了農(nóng)民工市民化的渠道，增加了農(nóng)民工就近安居樂業(yè)的機會。農(nóng)民工市民化不僅是農(nóng)民工在城鎮(zhèn)聚集的過程，更是農(nóng)民工克服各種障礙最終轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻瘢降认硎艹擎?zhèn)居民各種公共服務(wù)與福利的過程。在我國戶籍制度及其衍生的隱性戶籍墻作用下，城鄉(xiāng)勞動力轉(zhuǎn)移呈現(xiàn)出特殊的“中國路徑”，即第一階段為農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變，第二階段為農(nóng)民工向市民的轉(zhuǎn)變，目前第一階段基本不存在障礙，但第二階段仍困難重重。2015年我國城鎮(zhèn)常住人口為7.7億人，常住人口城鎮(zhèn)化率為56.1%，而戶籍人口城鎮(zhèn)化率只有39.9%，大約1.5億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口屬于半市民化。新型城鎮(zhèn)化是縮小城鄉(xiāng)差距、推進城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵性手段。推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化將釋放出巨大的內(nèi)需潛力，城鎮(zhèn)化將取代工業(yè)化成為推動經(jīng)濟增長的主要驅(qū)動力。就近城鎮(zhèn)化指農(nóng)業(yè)人口遷移到離家鄉(xiāng)較近的城鎮(zhèn)，遷入地多為地級市和縣級城鎮(zhèn)。就近城鎮(zhèn)化立足于實現(xiàn)城市公共產(chǎn)品與公共服務(wù)的普惠共享，從根本上改變公共服務(wù)提供城鄉(xiāng)“二元化”和區(qū)域“碎片化”格局，推進公共服務(wù)均等化。農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口公共服務(wù)的均等化將徹底拋棄“集體性排他”、“屏蔽外來人口”的歧視性政策，有助于他們跳出城市社會“經(jīng)濟吸納、社會排斥”的模式，使得流動人口擺脫工作、家庭、生活等諸多方面的邊緣化處境。同時，異地遷移所產(chǎn)生的農(nóng)村空心化、留守兒童、空巢老人等問題都隨就近城鎮(zhèn)化而得到解決。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是農(nóng)民工群體進城發(fā)展因體制等原因市民化進程受阻后另尋出路的發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。就近就地融入家鄉(xiāng)城鎮(zhèn)，成為中西部農(nóng)民工實現(xiàn)市民化切實可行的新模式。
王佳寧：2015年6月，《國務(wù)院關(guān)于大力推進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新若干政策措施的意見》明確提出要“支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)集聚發(fā)展”，“形成各具特色的返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)聯(lián)盟”，“支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員因地制宜圍繞休閑農(nóng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品深加工、鄉(xiāng)村旅游、農(nóng)村服務(wù)業(yè)等開展創(chuàng)業(yè)”。中央就深入推進“雙創(chuàng)”工程而推出的一系列優(yōu)惠政策，對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也起到了誘導(dǎo)作用。
劉傳江：大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新開辟了經(jīng)濟新常態(tài)下經(jīng)濟增長的新動力，吸引了越來越多的誘致型回流的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。過去五年間，我國高校畢業(yè)生累計3515萬余人，平均就業(yè)率為91.2%，年均有60余萬畢業(yè)生顯性失業(yè)，而因教育過度（勞動者受教育年限高于其工作學(xué)歷要求）造成的隱性失業(yè)同樣嚴重。經(jīng)濟新常態(tài)下的經(jīng)濟增速下滑與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整使農(nóng)民工顯性失業(yè)凸顯。勞動力市場二元分割，農(nóng)民工普遍難以獲得與受教育水平匹配的工作，農(nóng)民工隱性失業(yè)長期存在且無法化解。我國經(jīng)濟新常態(tài)下，如果繼續(xù)以高投資來驅(qū)動經(jīng)濟增長，重復(fù)建設(shè)將加劇，經(jīng)濟增速將會進一步下滑。為激發(fā)社會活力，釋放大眾蘊藏的巨大創(chuàng)造力，國家提出了大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，并從中央到地方都出臺了吸引返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的一系列優(yōu)惠政策。優(yōu)厚的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策，使農(nóng)民工主動回流和誘致型回流明顯，通過創(chuàng)業(yè)完成從受雇者向自雇和雇主轉(zhuǎn)變。大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)背景下的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，將助力我國經(jīng)濟未來維持高質(zhì)、穩(wěn)定增長。
王佳寧：如您所言，“雙創(chuàng)”、新型城鎮(zhèn)化、“四化同步”等為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了重要機遇，但不容忽視的是，受諸多因素限制，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)還面臨不少挑戰(zhàn)，而創(chuàng)業(yè)資金不足就是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的首要挑戰(zhàn)。
劉傳江：主持人看得很準。農(nóng)民工自身資本積累有限，創(chuàng)業(yè)初期資金往往緊張，通過正規(guī)金融機構(gòu)獲取創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款困難重重。據(jù)國家統(tǒng)計局農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告顯示，農(nóng)民工2015年人均月收入為3072元，人均月消費支出為1012元，人均月居住支出為475元，消費支出與居住支出占總收入的48.4%。而在外出農(nóng)民工中，只有不足54%的農(nóng)民工得到企業(yè)、雇主免費提供住宿或住宿補貼。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工自身及家庭資本積累有限，創(chuàng)業(yè)初期資金則更多依賴于外部資金，而通過社會關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從親朋好友拆借籌集的資金較為有限，創(chuàng)業(yè)初期資金周轉(zhuǎn)緊張常有發(fā)生。為落實大眾創(chuàng)新、萬眾創(chuàng)業(yè)，各地區(qū)相繼出臺了創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款辦法，但農(nóng)民工通過正規(guī)金融機構(gòu)獲取創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款難度較大。一是創(chuàng)業(yè)貸款申請程序復(fù)雜且耗時長，創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款申請需要依次通過社區(qū)服務(wù)站、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）勞動保障服務(wù)所、區(qū)（縣）人社部門、擔(dān)保機構(gòu)、經(jīng)辦銀行層層審批，就算各環(huán)節(jié)都順利，整個周期也需要30余天。二是創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款的諸多條件農(nóng)民工難以滿足，農(nóng)民工申請創(chuàng)業(yè)擔(dān)保貸款需要提交身份證、就業(yè)失業(yè)登記證、工商營業(yè)執(zhí)照（經(jīng)營許可證）、創(chuàng)業(yè)計劃書（或資金使用與還款計劃）、反擔(dān)保材料，農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)者另需提供市級以上認定的農(nóng)業(yè)科技示范戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民專業(yè)合作社等證書，在反擔(dān)保時可以選擇房屋抵押、物品質(zhì)押、信用擔(dān)保、企業(yè)擔(dān)保與基金擔(dān)保中任何一種方式，但每種方式農(nóng)民工都難以實施。資金缺乏下的農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，往往選擇小微型項目，項目特色不強，工藝與技術(shù)要求不高，企業(yè)抗風(fēng)險能力弱、淘汰率高。
王佳寧：從綜合素質(zhì)來看，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員一般要高于農(nóng)村留守人員，在城市務(wù)工期間接受到了一些新事物，但這不意味著其素質(zhì)足以勝任其創(chuàng)業(yè)。事實上，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員的素質(zhì)和能力不高已成為其創(chuàng)業(yè)成效的重要影響因素之一。不僅如此，新創(chuàng)企業(yè)在招人和留人等方面也面臨諸多困難。這些都是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)面臨的現(xiàn)實挑戰(zhàn)。
劉傳江：農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)者先天不足致使創(chuàng)業(yè)后勁乏力。較高的文化程度有助于農(nóng)民工更好地發(fā)現(xiàn)創(chuàng)業(yè)機會，并將在外務(wù)工或創(chuàng)業(yè)的經(jīng)歷轉(zhuǎn)化為在返鄉(xiāng)實現(xiàn)創(chuàng)業(yè)的人力資本。文化程度較高的農(nóng)民工認識和接受新鮮事物的能力往往越強，創(chuàng)業(yè)成功概率相應(yīng)也會較高。較低的受教育水平在創(chuàng)業(yè)起步階段和企業(yè)發(fā)展階段都會制約創(chuàng)業(yè)績效，創(chuàng)業(yè)成功概率相應(yīng)較低。據(jù)2015年農(nóng)民工監(jiān)測調(diào)查報告數(shù)據(jù)顯示，農(nóng)民工文化程度普遍不高，文化程度為初中及以下的農(nóng)民工約占農(nóng)民工總量的74.8%，絕大部分返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工沒有接受過專業(yè)技能教育與創(chuàng)業(yè)教育，人員管理、市場營銷、戰(zhàn)略管理、生產(chǎn)運作、成本管理、財務(wù)會計等往往所知甚少，擁有的技能與管理經(jīng)驗都源自日常工作學(xué)習(xí)所得。返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工機會識別與把握能力欠缺、創(chuàng)造性整合資源能力不足、企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略模糊，導(dǎo)致創(chuàng)業(yè)企業(yè)存活期短、成長性欠缺。招人難是近年來企業(yè)普遍的一種感受，技能強、素質(zhì)好的農(nóng)民工是一種稀缺資源，自身往往待價而沽，價高者得之，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者往往請不到、請不起。農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦的企業(yè)招人難，留人也難，員工流動性大。新招員工一旦將工藝與技術(shù)學(xué)會，往往就會選擇離開，自起爐灶創(chuàng)辦類似企業(yè)。
王佳寧：雖然各級政府出臺了一系列針對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的優(yōu)惠政策，但在現(xiàn)實中，返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工等人員依然遭遇到各種阻力，這表明，創(chuàng)業(yè)生態(tài)還有待進一步完善。創(chuàng)業(yè)環(huán)境不佳事實上增加了創(chuàng)業(yè)者的成本，削弱了其競爭力。
劉傳江：不夠完善的創(chuàng)業(yè)生態(tài)環(huán)境，推高了企業(yè)生產(chǎn)附加成本，削弱了企業(yè)市場競爭力。地方政府熱衷于“管”而疏于“理”，雙重標準、暗箱操作時有發(fā)生。政府行政效率低下，使農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)有時無所適從。基于資金匱乏與企業(yè)涉農(nóng)特性，農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)的經(jīng)營場所多設(shè)在農(nóng)村或城鄉(xiāng)結(jié)合部，這些地區(qū)水、電、氣、路、通信等基礎(chǔ)設(shè)施與配套設(shè)施普遍滯后，物流配送不便、信息交流不暢、社會治安堪憂、員工流動不穩(wěn)定，導(dǎo)致企業(yè)投資附加成本增加，創(chuàng)新發(fā)展能力不足，企業(yè)利潤空間縮小，企業(yè)市場競爭力弱化。從發(fā)展態(tài)勢看，在經(jīng)濟新常態(tài)和“雙創(chuàng)”背景下，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)雖有不少困難，但正當(dāng)其時。
農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)財稅政策落地效應(yīng)評估
王佳寧：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，有利于創(chuàng)造更多就地就近就業(yè)機會，加快輸出地新型工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程，全面匯入大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新熱潮，加快培育經(jīng)濟社會發(fā)展新動力，催生民生改善、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會和諧穩(wěn)定新動能。中央為支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，出臺了一系列稅費優(yōu)惠政策。
梁季：就中央層面而言，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可以享受定向減稅和普遍性降費政策。具體包括如下方面：一是小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策。根據(jù)《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于小型微利企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》的規(guī)定，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，符合政策規(guī)定條件的，自2015年1月1日至2017年12月31日，對年應(yīng)納稅所得額低于20萬元（含20萬元）的小型微利企業(yè)，其所得減按50%計入應(yīng)納稅所得額，按20%的稅率繳納企業(yè)所得稅。二是增值稅優(yōu)惠政策。根據(jù)《國家稅務(wù)總局關(guān)于全面推開營業(yè)稅改征增值稅試點有關(guān)稅收征收管理事項的公告》的規(guī)定：“增值稅小規(guī)模納稅人銷售貨物、提供加工、修理修配勞務(wù)月銷售額不超過3萬元（按季納稅9萬元），銷售服務(wù)、無形資產(chǎn)月銷售額不超過3萬元（按季納稅9萬元）的，自2016年5月1日起至2017年12月31日，可分別享受小微企業(yè)暫免征收增值稅優(yōu)惠政策”。三是收費優(yōu)惠政策。根據(jù)《關(guān)于對小微企業(yè)免征有關(guān)政府性基金的通知》的規(guī)定：“自2015年1月1日起至2017年12月31日，對按月納稅的月銷售額或營業(yè)額不超過3萬元（含3萬元），以及按季納稅的季度銷售額或營業(yè)額不超過9萬元（含9萬元）的繳納義務(wù)人，免征教育費附加、地方教育附加、水利建設(shè)基金、文化事業(yè)建設(shè)費；自工商登記注冊之日起3年內(nèi)，對安排殘疾人就業(yè)未達到規(guī)定比例、在職職工總數(shù)20人以下（含20人）的小微企業(yè)，免征殘疾人就業(yè)保障金。”
王佳寧：除稅費優(yōu)惠政策外，中央為支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，還出臺了相關(guān)財政支持性政策，集中體現(xiàn)于對符合相應(yīng)條件的創(chuàng)業(yè)者給予的各類補貼和扶持等方面。
梁季：確如主持人所言。對返鄉(xiāng)農(nóng)民工等人員創(chuàng)辦的新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體，符合農(nóng)業(yè)補貼政策支持條件的，可按規(guī)定同等享受相應(yīng)的政策支持。對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)辦的企業(yè)，招用就業(yè)困難人員、畢業(yè)年度高校畢業(yè)生的，按規(guī)定給予社會保險補貼。對符合就業(yè)困難人員條件，從事靈活就業(yè)的，給予一定的社會保險補貼。對具備各項支農(nóng)惠農(nóng)資金、小微企業(yè)發(fā)展資金等其他扶持政策規(guī)定條件的，要及時納入扶持范圍，便捷申請程序，簡化審批流程，建立健全政策受益人信息聯(lián)網(wǎng)查驗機制。經(jīng)工商登記注冊的網(wǎng)絡(luò)商戶從業(yè)人員，同等享受各項就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持政策；未經(jīng)工商登記注冊的網(wǎng)絡(luò)商戶從業(yè)人員，可認定為靈活就業(yè)人員，同等享受靈活就業(yè)人員扶持政策。
王佳寧：現(xiàn)行支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)就業(yè)的財稅政策體系包括中央和地方兩個層面。您剛才主要論述了中央層面的稅費和財政優(yōu)惠政策，事實上，各地亦根據(jù)本地實際情況因地制宜地出臺了一些優(yōu)惠政策。
梁季：地方層面的優(yōu)惠政策主要集中于減費、創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)和財政補貼等方面，主要包括：一是創(chuàng)業(yè)補貼。如山東省對登記失業(yè)人員、返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦企業(yè)吸納登記失業(yè)人員并與其簽訂1年以上勞動合同的，可按實際創(chuàng)造就業(yè)崗位個數(shù)給予一次性崗位開發(fā)補貼。有條件的地方可對創(chuàng)業(yè)成功人員首次領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照并正常經(jīng)營1年以上的給予一次性創(chuàng)業(yè)補貼；安徽省各級財政部門建立農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)扶持專項補助資金。對農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)辦服務(wù)型企業(yè)（除廣告、房屋中介、典當(dāng)、桑拿、按摩、氧吧外），吸納下崗失業(yè)人員或農(nóng)村富余勞動力，并與其簽訂1年以上勞動合同的，按實際安置人數(shù)定額依次減免其當(dāng)年繳納的城市維護建設(shè)稅、教育費附加和企業(yè)所得稅。二是免費培訓(xùn)。河南省對回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工免費開展創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，依托現(xiàn)有機構(gòu)成立回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工指導(dǎo)（服務(wù)）中心，免費為創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工提供項目信息、開業(yè)指導(dǎo)、小額貸款、政策咨詢等服務(wù)，提高其創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)營管理水平。江蘇省鼓勵各類服務(wù)和培訓(xùn)機構(gòu)為返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者開展法律法規(guī)、經(jīng)營管理、科學(xué)技術(shù)等方面的知識和技能的培訓(xùn)，提高農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)能力和經(jīng)營管理水平。各地根據(jù)情況對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)者參加創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)給予補貼。
王佳寧：財政投入和相關(guān)稅收優(yōu)惠政策的實施，減輕了農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的負擔(dān)，減少了其創(chuàng)業(yè)成本，對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到了推動作用。利用財政資金對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的培訓(xùn)，更是提升了創(chuàng)業(yè)人員的素質(zhì)。
梁季：財稅支持政策對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)起到了積極的促進作用。據(jù)統(tǒng)計，2015年全國返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工人數(shù)達到242萬，共創(chuàng)辦26.07萬家小微企業(yè)。截至2015年底，創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工累計注冊個體工商戶2505萬個、農(nóng)產(chǎn)品加工企業(yè)40多萬家、休閑農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體180萬家、農(nóng)民合作社147.9萬家。其中，70%由返鄉(xiāng)農(nóng)民工創(chuàng)辦。截至2015年底，農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人數(shù)累計已超過450萬，約占農(nóng)民工總數(shù)的2%，大學(xué)畢業(yè)生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)比例從幾年前的0.5%增至1%。據(jù)統(tǒng)計，2015年農(nóng)業(yè)部利用中央財政資金，補助5200個農(nóng)民合作社興辦農(nóng)產(chǎn)品初加工；推動農(nóng)村發(fā)展3.1萬家電商；2015年共培訓(xùn)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)農(nóng)村實用人才1.83萬名，職業(yè)技能培訓(xùn)鑒定近40萬人次，培育新型職業(yè)農(nóng)民100萬人，培訓(xùn)農(nóng)場主4000人次，培訓(xùn)5000人次農(nóng)民網(wǎng)上創(chuàng)業(yè)人員，在10個省22個縣開展信息進村入戶試點工作。2016年計劃培養(yǎng)2000名農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新輔導(dǎo)師，培育1萬名農(nóng)民創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新帶頭人，對1.3萬現(xiàn)代青年農(nóng)場主開展精準培育，對1.77萬名農(nóng)村實用人才帶頭人進行示范培訓(xùn)。
王佳寧：盡管財稅支持政策對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)發(fā)揮了積極的作用，但也應(yīng)看到，財稅支持政策在落地過程中，也遭遇到一些現(xiàn)實瓶頸制約，這些制約因素在一定程度上弱化了財稅政策對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的助推效應(yīng)。
梁季：確實如此。我認為，主要有兩大瓶頸制約：一是財政收入吃緊與稅收優(yōu)惠政策落實之間的矛盾。盡管中央和各地出臺了支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的稅費優(yōu)惠政策，但由于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)地多為欠發(fā)達地區(qū)，創(chuàng)建的企業(yè)也多落戶于縣鄉(xiāng)。中國縣鄉(xiāng)經(jīng)濟本不發(fā)達，稅源乏善可陳，財政收支緊張。再加之目前經(jīng)濟處于下行態(tài)勢，政府財政收入有限。在這種情況下，落實中央對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)政策和增加財政收入之間產(chǎn)生矛盾，現(xiàn)實中便會出現(xiàn)為完成財政收入任務(wù)而延緩或放松稅收優(yōu)惠政策落實的情況，以及“中央有政策、企業(yè)沒享受”的問題。二是財政資金所提供的服務(wù)內(nèi)容與創(chuàng)業(yè)農(nóng)民工真正需求之間不匹配。中央以及地方各級政府每年投入“三農(nóng)”的資金規(guī)模巨大，且有相當(dāng)一部分用于農(nóng)民工技能培訓(xùn)、就業(yè)培訓(xùn)以及公共信息服務(wù)平臺的建設(shè)，但農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)長期存在的“五缺五難”（缺乏資金，貸款難；缺乏經(jīng)驗和技術(shù)，項目選擇難；缺乏人才，招工難；缺乏土地，擴張難；缺乏公共服務(wù)，辦事難）問題仍沒有得到根本性的轉(zhuǎn)變。盡管這些問題由多種因素導(dǎo)致，但政府服務(wù)的“供給”與返鄉(xiāng)農(nóng)民工的就業(yè)“需求”不匹配是其重要原因之一。政府公共服務(wù)多由相關(guān)職能部門直接提供，受人員和信息獲取的限制，政府無法像“市場”那樣提供“以用戶為導(dǎo)向”的服務(wù)，以致財政政策效益有限。
王佳寧：破除農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)財稅政策遭遇的瓶頸具有重要的現(xiàn)實價值，可以從加大農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)規(guī)費減免力度、采用政府購買服務(wù)等方式改善財政對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投入兩方面入手。
梁季：我同意主持人的觀點。減稅不如減費。目前，針對較大的稅種，如增值稅、企業(yè)所得稅，中央政府已經(jīng)出臺系列針對小微企業(yè)的政策，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也相應(yīng)受惠，因此再出臺新政的空間有限，落實效果也未必能盡如人意。更為重要的是，由于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的企業(yè)多為初設(shè)，近幾年盈利能力有限，稅收優(yōu)惠幅度或者與其營業(yè)收入相關(guān)，或者與其盈利能力有關(guān)。因此在企業(yè)初設(shè)期，即使落實稅收優(yōu)惠政策，農(nóng)民工等人員受惠幅度也有限。與稅收不同的是，相當(dāng)一部分規(guī)費政策調(diào)整權(quán)在地方省級政府，地方政府調(diào)控的空間大，且規(guī)費項目名目繁多，如果對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)給予規(guī)費減免，受惠面和受惠幅度更大。更為重要的是，每項規(guī)費的背后往往都對應(yīng)一些行政審批事項，規(guī)費減免會附帶行政審批事項的精簡，這對于農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)可起到實質(zhì)性的推進作用。另外，可考慮多采用政府和社會資本合作、政府購買服務(wù)等方式改善財政對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的投入。盡管無論采取何種形式都需要財政投入，但形式不同，效果差異會較大。如果政府直接提供服務(wù)，限于相關(guān)職能部門人員和精力限制，其所提供的服務(wù)可能并非農(nóng)民工所需。而采用政府和社會資本合作或政府購買服務(wù)，其實質(zhì)是讓市場主體參與服務(wù)提供，往往市場主體對市場需求比較了解，且附帶其自身利益或資金的投入，從而使得政府資金（服務(wù)）和民間資金（服務(wù)）捆綁在一起，民間主體為實現(xiàn)自身利益而提供了政府公共服務(wù)。由農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員自行在市場上選擇服務(wù)主體（如發(fā)放培訓(xùn)券），用腳投票，其服務(wù)質(zhì)量會更高。財稅支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)涉及方方面面，但根本在于創(chuàng)新扶持機制，使服務(wù)為農(nóng)民工等返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員真正所需，建立支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的長效機制。
農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)土地政策完善策略
王佳寧：2015年6月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》，并提出了三年行動計劃綱要。各省（區(qū)、市）也針對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)出臺了一系列優(yōu)惠政策，形成了比較完整的支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的政策體系。其中，中央和地方創(chuàng)新農(nóng)村土地政策，為農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)提供了重要激勵機制。同時，從各地實踐看，也對深化農(nóng)村土地制度改革提出了迫切要求。
夏鋒：農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)是“大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新”的重要組成部分，對推動我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級、區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展及新型城鎮(zhèn)化建設(shè)具有重要作用。土地既是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的重要載體，也是農(nóng)民工及其家庭的重要生活保障，土地政策尤其是農(nóng)村土地政策對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)具有重要影響。
王佳寧：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的土地政策可以分為直接土地支持政策和間接土地支持政策兩個方面。直接土地支持政策主要包括租金補貼、保證合理用地空間等方面，而間接土地支持政策則包括穩(wěn)定農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)預(yù)期、明確土地財產(chǎn)性權(quán)利等方面。
夏鋒：我同意主持人的觀點。直接土地支持政策主要通過一系列創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動的優(yōu)惠政策提高農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的積極性。從租金補貼來看，租金補貼可在一定程度上降低農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)成本，提升創(chuàng)業(yè)積極性。目前，幾乎所有省份出臺的《關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實施意見》中均提出“對符合條件農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)所租用的土地給予一定的租金補貼”。從保證合理用地空間來看，保證用地空間可穩(wěn)定農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)用地預(yù)期，對其創(chuàng)業(yè)行為具有一定的激勵作用。如《國務(wù)院辦公廳關(guān)于支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意見》中提出“適當(dāng)放寬返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園用電用水用地標準，吸引更多返鄉(xiāng)人員入園創(chuàng)業(yè)”；各地方具體實施意見中也提出“支持農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)園土地利用總體規(guī)劃適度調(diào)整，保障合理用地空間”。
王佳寧：黨的十八屆三中全會以來，農(nóng)村土地制度改革明顯加快，這對提升農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿與能力、激勵農(nóng)業(yè)富余勞動力就地就近創(chuàng)業(yè)就業(yè)、提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率發(fā)揮了重要作用。
夏鋒：農(nóng)村土地制度改革可以視為間接土地支持政策。這就包括：一是穩(wěn)定農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)預(yù)期，增強返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿。如黨的十八屆三中全會提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”；2014年，為保證農(nóng)民土地權(quán)益，推動我國農(nóng)村土地適度規(guī)模化經(jīng)營，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》，明確提出“穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”的基本原則；2014年中央“一號文件”提出“穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變”，2015年、2016年中央“一號文件”進一步提出“維護進城落戶農(nóng)民土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)”。二是明確土地財產(chǎn)性權(quán)利，提高回鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)能力。資金是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的基本要素。黨的十八屆三中全會以來，圍繞提高農(nóng)民土地財產(chǎn)性收入出臺了一系列政策，為盤活農(nóng)村土地資源、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入發(fā)揮了重要作用。此外，在地方鼓勵農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的實施意見中，大多提出積極穩(wěn)妥開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)、農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)等新興抵（質(zhì)）押擔(dān)保業(yè)務(wù)。
王佳寧：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的土地政策產(chǎn)生了明顯的正面效應(yīng)，增強了農(nóng)民工等人員的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿。隨著中央對農(nóng)民土地承包權(quán)長期穩(wěn)定等政策的不斷強化，農(nóng)民工對返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的意愿及熱情不斷提高。
夏鋒：我同意主持人的判斷。土地承包權(quán)的長期穩(wěn)定，明顯增強了返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)意愿。不僅如此，農(nóng)村土地確權(quán)推動農(nóng)民財產(chǎn)性收入較快增長。隨著農(nóng)村土地確權(quán)工作的逐步推進，附著在承包權(quán)之上的一系列財產(chǎn)性收入也逐漸增加。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2013～2015年，我國農(nóng)村居民人均財產(chǎn)凈收入由194.7元增加至251.5元，年均增長13.7%，超過其可支配收入3.6個百分點。此外，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)加快與農(nóng)業(yè)適度規(guī)模化經(jīng)營、“兩權(quán)”抵押融資等政策的實施對農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)也發(fā)揮了重要推動作用。
王佳寧：實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化是農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)的基本前提條件。從現(xiàn)實情況看，農(nóng)村居民土地和房產(chǎn)等財產(chǎn)權(quán)不能落實，作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料和消費資料仍不能較為充分地實現(xiàn)商品化、市場化，是制約農(nóng)民工等返鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)的制度障礙。
夏鋒：主持人看得很準。我認為，農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的土地政策面臨三大瓶頸，具體表現(xiàn)在：一是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)缺少財產(chǎn)權(quán)及實現(xiàn)手段。不動產(chǎn)是農(nóng)戶最大的財產(chǎn)和變現(xiàn)的主要來源，也是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的最大資本。在現(xiàn)行的農(nóng)村宅基地使用權(quán)制度下，農(nóng)民難以通過宅基地及住房流轉(zhuǎn)得到產(chǎn)權(quán)增值收益。盡管《物權(quán)法》已將宅基地使用權(quán)界定為用益物權(quán)，但僅具有占用、使用權(quán)能，收益和處分權(quán)能尚不完整。因此，盡管農(nóng)村居民擁有的住房用地及住房面積超過城市居民，但城鄉(xiāng)住房的市場價值差異較大。二是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)缺少抵押權(quán)及資本化方式。雖然目前農(nóng)村“兩權(quán)”抵押貸款已經(jīng)開始試點，但抵押擔(dān)保機制尚不完善、土地確權(quán)仍在推進，土地價格評估機制不健全等問題，使得農(nóng)民家庭所擁有的資產(chǎn)是一種僵化的資產(chǎn)，不能完全通過市場進行交易，不能完全作為抵押物獲得貸款，不能完全作為資本流動，不能完全像市民資產(chǎn)一樣發(fā)揮資本功能，農(nóng)民擁有的資產(chǎn)量與其能夠獲得的資本收益是不對稱的。三是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)缺少土地等生產(chǎn)要素平等交換的權(quán)利。現(xiàn)階段城鄉(xiāng)要素配置“剪刀差”，很大程度上是由于城鄉(xiāng)土地資源要素交換不平等造成的。近年來，盡管征地的補償標準在逐年提高，但仍大大低于土地市場價格，土地凈收益流入城市和工業(yè)，每年以萬億計，直接用于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的占比較低。在城鄉(xiāng)二元要素配置制度下，農(nóng)民難以獲得土地要素增值收益。不合理的土地增值收入分配結(jié)構(gòu)導(dǎo)致的結(jié)果之一是農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)后，不能完全享受城鎮(zhèn)化紅利，難以獲得創(chuàng)業(yè)的原始資本積累。
王佳寧：破除農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的土地政策瓶頸，需要深化農(nóng)村土地制度改革，承認和保護農(nóng)民對農(nóng)村土地的財產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)以土地權(quán)益為重點的城鄉(xiāng)居民基本權(quán)益平等化，推進農(nóng)村土地等生產(chǎn)要素和住房等生活要素的商品化、市場化進程。
夏鋒：深化農(nóng)村土地制度改革支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，首要的是從法律上賦予農(nóng)民長期而有保障的土地財產(chǎn)權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)預(yù)期。無論是返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，還是向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民土地都應(yīng)成為實實在在、不折不扣的財產(chǎn)，以穩(wěn)定農(nóng)民預(yù)期。其首要任務(wù)在于從法律上把農(nóng)民土地使用權(quán)納入財產(chǎn)保護范疇，滿足現(xiàn)實中農(nóng)民對有效利用土地的強烈訴求。建議總結(jié)地方經(jīng)驗，修改《擔(dān)保法》、《物權(quán)法》、《農(nóng)村土地承包法》等法律中關(guān)于限制農(nóng)村耕地、自留地、自留山等集體所有土地使用權(quán)不得抵押的條文，將農(nóng)村土地使用權(quán)列為可抵押的財產(chǎn)權(quán)，賦予農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)平等的權(quán)利，從法律上對農(nóng)村承包經(jīng)營權(quán)抵押融資提供保障。
王佳寧：支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應(yīng)逐步推進城鄉(xiāng)土地市場接軌，發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員獲取合理的土地增值收益，如此可使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員獲得更多的創(chuàng)業(yè)資金。
夏鋒：具體來講，要做好兩方面的工作：一是重構(gòu)平等交易的土地市場。建立公開、公正、公平的統(tǒng)一交易平臺和交易規(guī)則，實現(xiàn)主體平等、市場交易決定供求和價格形成的土地市場。打破目前地方政府獨家壟斷供地的格局，實現(xiàn)同一交易平臺、不同主體平等供地的局面；活躍土地二級市場，促進土地抵押、租賃、出讓市場的發(fā)展和完善。二是建立以用途管制為唯一的市場準入制度。打破目前因城市和農(nóng)村的邊界區(qū)割對圈內(nèi)圈外土地按不同所有制準入的政策，除圈外土地可以用于非公益的非農(nóng)建設(shè)外，圈內(nèi)農(nóng)民集體所有土地在符合用途管制的前提下，也可不改變所有制性質(zhì)進行非農(nóng)建設(shè)。明確限定城市土地國有為建成區(qū)存量土地屬于國有，新增建設(shè)用地用于非農(nóng)經(jīng)濟建設(shè)的，除為了公共利益目的征用外，可以保留集體所有。對于建成區(qū)內(nèi)的現(xiàn)有集體所有土地，可以采取“保權(quán)分利”或“轉(zhuǎn)權(quán)保利”方式，保障農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)益。
王佳寧：“兩權(quán)”抵押融資可作為解決農(nóng)民工返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)融資難的突破口。據(jù)有關(guān)機構(gòu)測算，農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)確權(quán)市場空間可達280億元，加上農(nóng)村宅基地和農(nóng)地使用權(quán)的確權(quán)，市場空間有望達到千億元。如果再考慮到農(nóng)村土地確權(quán)之后的農(nóng)村金融、農(nóng)資服務(wù)等，土地流轉(zhuǎn)后市場規(guī)模將高達數(shù)千億元。
夏鋒：確實如此。可通過完善農(nóng)村“兩權(quán)”抵押機制，解決農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的融資難題。為此，一是明確土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的客體是經(jīng)營權(quán)。農(nóng)民承包土地抵押給金融機構(gòu)或其他債權(quán)人，不影響農(nóng)民和集體承包、發(fā)包關(guān)系。農(nóng)民到期不能償還抵押債務(wù)，債權(quán)人不能取得承包方的當(dāng)然地位，只能以土地經(jīng)營獲得的農(nóng)產(chǎn)品收入或流轉(zhuǎn)地租收入優(yōu)先受償。二是放寬農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的限制條件。對農(nóng)民住房流轉(zhuǎn)的一系列限制不僅影響了農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的資本積累速度，而且不利于當(dāng)前“去庫存”的經(jīng)濟大局。因此，應(yīng)盡快放寬限制條件，允許農(nóng)房抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，并允許因房地不可分離、隨房屋流轉(zhuǎn)而產(chǎn)生的宅基地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。農(nóng)村集體經(jīng)濟組織作為宅基地的所有者，可向購買農(nóng)房從而購買了宅基地使用權(quán)的人收取一定的集體土地使用權(quán)有償使用費。三是完善“兩權(quán)”抵押擔(dān)保機制。一要建立“兩權(quán)”抵押價值評估機制。在土地承包經(jīng)營權(quán)及農(nóng)村住房所有權(quán)確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，盡快出臺“兩權(quán)”價值評估指導(dǎo)意見，進一步明確“兩權(quán)”評估標準。二要建立“兩權(quán)”抵押風(fēng)險預(yù)防機制。如建立地方政府擔(dān)保基金及民間互保基金、積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險等，降低銀行風(fēng)險及社會風(fēng)險。三要建立資金發(fā)放及資金用途約束機制，避免因資金發(fā)放渠道不暢及資金用途混亂等問題。四是建立統(tǒng)一的“兩權(quán)”抵押交易市場。進一步規(guī)范目前關(guān)于“兩權(quán)”抵押的分散型交易，維護市場各方主體利益，以市、縣為單位建立統(tǒng)一的“兩權(quán)”抵押交易市場。如可以縣為單位建立“兩權(quán)”交易中心，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和較大行政村可以獨立設(shè)交易所，為農(nóng)民就近、就地實現(xiàn)土地承包經(jīng)營權(quán)及住房財產(chǎn)權(quán)抵押提供信息共享、規(guī)范操作、資產(chǎn)評估、處置變現(xiàn)的市場平臺，促進農(nóng)村“兩權(quán)”抵押的有效運作和價值實現(xiàn)。五是支持金融機構(gòu)參與“兩權(quán)”抵押。地方政府應(yīng)出臺相應(yīng)配套政策，給予金融機構(gòu)承辦土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的稅費減免、擔(dān)保支持、評估費用補貼等方面的扶持；有關(guān)部門要抓緊研究提出規(guī)范的實施辦法，建立配套的抵押資產(chǎn)處置機制，確保銀行貸款能夠“收得回”；積極支持保險機構(gòu)發(fā)展“兩權(quán)”抵押貸款保險業(yè)務(wù)，進一步完善“兩權(quán)”抵押風(fēng)險防范體系。
王佳寧：完善土地政策以支持農(nóng)民工等人員返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)，使返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員成為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、規(guī)模化經(jīng)營的主體。為此，要引導(dǎo)培育適度規(guī)模經(jīng)營主體，鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式，完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場。
夏鋒：就引導(dǎo)培育適度規(guī)模經(jīng)營主體而言，應(yīng)支持有資金、懂技術(shù)、會經(jīng)營的返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員承包農(nóng)戶流轉(zhuǎn)的土地，鼓勵龍頭企業(yè)以租賃方式流轉(zhuǎn)農(nóng)戶承包地，以企業(yè)法人資格領(lǐng)辦創(chuàng)辦合作社，與農(nóng)民結(jié)成利益共同體，增加土地流轉(zhuǎn)產(chǎn)出效益。打破抵押房產(chǎn)及土地使用權(quán)只能在村集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)的限制，鼓勵有能力、懂技術(shù)的返鄉(xiāng)農(nóng)民工依照市場價值取得土地使用權(quán)及房屋產(chǎn)權(quán)，實現(xiàn)適度規(guī)模化經(jīng)營。就鼓勵創(chuàng)新土地流轉(zhuǎn)形式而言，應(yīng)鼓勵和支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員根據(jù)自身需要采取多種方式實現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)。如通過轉(zhuǎn)包實現(xiàn)農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置，通過出租增加返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員的非農(nóng)業(yè)收入，通過轉(zhuǎn)讓促進土地流轉(zhuǎn)集中，通過互換解決土地碎片化問題，通過入股延長土地收益鏈，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的專業(yè)化和現(xiàn)代化通過抵押解決創(chuàng)業(yè)人員資金緊張等。就完善土地流轉(zhuǎn)服務(wù)市場而言，土地流轉(zhuǎn)服務(wù)平臺是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的“加速器”、“催化劑”。地方政府應(yīng)著力提供多層次的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)，盡快研究制定流轉(zhuǎn)市場運行規(guī)范，引導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)雙方簽訂規(guī)范的書面流轉(zhuǎn)合同，保護流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益；搭建土地流轉(zhuǎn)信息平臺，建立健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)檔案和流轉(zhuǎn)管理電子信息系統(tǒng)。與此同時，必須堅守18億畝耕地紅線。要構(gòu)建農(nóng)地流轉(zhuǎn)“非糧化”的監(jiān)管和檢查機制。在糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)地流轉(zhuǎn)價格上漲過快的地區(qū)，對轉(zhuǎn)入土地種植糧食作物的農(nóng)戶進行農(nóng)地流轉(zhuǎn)租金補貼。探索多種農(nóng)地流轉(zhuǎn)模式既能夠增加糧食產(chǎn)量，又能保障糧食安全。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：全面深化改革對話 2016 年第 8 期
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