——來自7省（區(qū)、市）基層的調(diào)查報(bào)告
為開展補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化突出短板的對(duì)策研究，農(nóng)業(yè)部黨校調(diào)研組赴山東、黑龍江、江西、河南、四川、重慶、廣西等7省(區(qū)、市)的13個(gè)縣（市、區(qū)）開展了實(shí)地調(diào)研，對(duì)地方各級(jí)涉農(nóng)干部和新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體開展問卷調(diào)查，召開座談會(huì)36次，取得有效問卷698份。
農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短板”需要“補(bǔ)什么”
（一）認(rèn)清農(nóng)業(yè)“短板”的基本類型
農(nóng)業(yè)“短板”是影響農(nóng)業(yè)發(fā)展速度與水平、質(zhì)量與效益的抑制性因素。實(shí)地調(diào)研顯示，地方各級(jí)涉農(nóng)干部和新型主體反映的農(nóng)業(yè)“短板”主要有4種類型：要素?cái)?shù)量型，如農(nóng)業(yè)人口多、自然資源少、基礎(chǔ)設(shè)施差等；要素質(zhì)量型，如勞動(dòng)力年齡、知識(shí)老化、土地質(zhì)量較差、生態(tài)環(huán)境污染、技術(shù)與裝備落后等；要素配置型，如農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小、生產(chǎn)成本高、產(chǎn)業(yè)發(fā)展不足等；體制政策型，如農(nóng)業(yè)公共管理不規(guī)范，農(nóng)業(yè)公共政策、法律和制度體系不健全等。
（二）判斷農(nóng)業(yè)“短板”的調(diào)研依據(jù)
為準(zhǔn)確掌握農(nóng)業(yè)短板“突出程度”，調(diào)研組列舉了16個(gè)可能影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的“短板”因素，要求受訪者依其對(duì)“短板”因素“突出程度”的認(rèn)識(shí)，在“1-10分”區(qū)間內(nèi)從高到低打分，分值越高表明“短板”越突出。結(jié)果顯示：
16個(gè)“短板”因素平均得分在6.3-7.8分之間，均高于5分，說明都是受訪者認(rèn)為的影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的“短板”因素。其中，影響程度“非常突出”的有5個(gè)（平均分7.8-7.5）：高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田比例低，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后；人多地少，經(jīng)營(yíng)規(guī)模小；金融、社會(huì)資本“支農(nóng)”不夠，投入不足；勞動(dòng)力年齡、知識(shí)老化，普通農(nóng)戶種養(yǎng)水平低；資源開發(fā)過度，水土污染大。影響程度“突出”的有9個(gè)（平均分7.4-6.5）：財(cái)政支農(nóng)力度小；農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)落后；新型主體質(zhì)量不高；“優(yōu)質(zhì)”農(nóng)產(chǎn)品不“優(yōu)價(jià)”；農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管不到位；市場(chǎng)體系不健全；社會(huì)化服務(wù)不足；新技術(shù)、適應(yīng)性農(nóng)機(jī)供給不足；農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)出口調(diào)控不利。影響程度比較突出的有2個(gè)（平均分6.3）：農(nóng)業(yè)行政管理體制改革滯后；農(nóng)業(yè)政策、法律和制度體系不健全。
農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短板”應(yīng)該“誰(shuí)來補(bǔ)”
解決了需要“補(bǔ)什么”的問題，但并不是所有需要補(bǔ)的“短板”都必須補(bǔ)、能夠補(bǔ)。必須在甄別“短板”性質(zhì)、確定“應(yīng)補(bǔ)”范圍基礎(chǔ)上，解決“誰(shuí)來補(bǔ)”的問題。
（一）甄別農(nóng)業(yè)“短板”性質(zhì)
調(diào)研發(fā)現(xiàn)，盡管受訪者把16個(gè)可能性“短板”都認(rèn)定為影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的突出“短板”，但是受訪者也普遍反映，有些現(xiàn)實(shí)“短板”是“很難補(bǔ)”的，有些是不能“直接補(bǔ)”的。比如，影響“生產(chǎn)體系”構(gòu)建的“土地資源少”短板，作為不可再生資源是“很難補(bǔ)”甚至根本“無法補(bǔ)”的；影響“經(jīng)營(yíng)體系”構(gòu)建的“農(nóng)業(yè)人口多”“農(nóng)地經(jīng)營(yíng)規(guī)模小”等短板，屬于需要采取間接、迂回的“補(bǔ)短”方式、長(zhǎng)時(shí)期才能解決的，不宜采取“快速”“強(qiáng)行”補(bǔ)短方式。
（二）確定農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短”主體
黨的十八屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)要“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，與當(dāng)今比較流行的“新公共管理理論”倡導(dǎo)的理念基本一致。其理論要義是，政府與市場(chǎng)不是此消彼長(zhǎng)的關(guān)系，而是有機(jī)統(tǒng)一、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、相輔相成的；市場(chǎng)決定性作用的著力點(diǎn)就是“資源配置”，政府作用的著力點(diǎn)就是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，并制定規(guī)則、維護(hù)公平。這一理論不僅為“補(bǔ)短板”提供了基本思路和具體方法，重要的是解決了“誰(shuí)來補(bǔ)”的主體性問題。屬于市場(chǎng)配置資源的“短板”問題，應(yīng)該交給市場(chǎng)去“補(bǔ)齊”，如農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)落后；新型主體質(zhì)量不高；“優(yōu)質(zhì)”農(nóng)產(chǎn)品不“優(yōu)價(jià)”等。單靠市場(chǎng)難以“補(bǔ)齊”的農(nóng)業(yè)短板，應(yīng)該交給政府去解決，或者在政府的支持引導(dǎo)下，由市場(chǎng)組織或者第三方組織解決。
（三）明確政府“補(bǔ)短”責(zé)任
政府補(bǔ)齊農(nóng)業(yè)“短板”的主要責(zé)任包括：一是補(bǔ)齊“中低產(chǎn)田比例大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施落后”之短，二是補(bǔ)齊“農(nóng)業(yè)人力資本水平較低”之短，三是補(bǔ)齊“資源開發(fā)過度，水土污染大”之短，四是補(bǔ)齊“新技術(shù)、適應(yīng)性農(nóng)機(jī)供給不足”之短，五是補(bǔ)齊“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管不到位”之短，六是補(bǔ)齊“農(nóng)業(yè)支持保護(hù)制度與政策不完善”之短，七是補(bǔ)齊“農(nóng)業(yè)行政管理體制改革滯后”之短。
農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短板”究竟“怎么補(bǔ)”
（一）理清農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短”思路
深入貫徹習(xí)近平總書記“三農(nóng)”工作系列重要講話精神，牢固樹立和扎實(shí)踐行五大發(fā)展新理念，以推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革為主線，以提高農(nóng)業(yè)供給體系質(zhì)量效益和競(jìng)爭(zhēng)力為核心，以構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)生產(chǎn)體系、經(jīng)營(yíng)體系、產(chǎn)業(yè)體系為抓手，以健全現(xiàn)代農(nóng)業(yè)制度與政策體系為支撐，充分發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用和更好發(fā)揮政府作用，創(chuàng)新“補(bǔ)短”方式，優(yōu)化“補(bǔ)短”路徑，全面提升農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化總體水平。
（二）明確農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短”原則
一要堅(jiān)持市場(chǎng)主導(dǎo)，政府引導(dǎo)。真正使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，重點(diǎn)防止政府職能錯(cuò)位、越位、不到位問題。二堅(jiān)持創(chuàng)新引領(lǐng)，規(guī)范推進(jìn)。創(chuàng)新“補(bǔ)短”方式，要規(guī)范和優(yōu)化創(chuàng)新行為，防止發(fā)生“頭痛醫(yī)頭、腳疼醫(yī)腳”式創(chuàng)新。三要堅(jiān)持有序推進(jìn)，健康持續(xù)。追求“得實(shí)效、有長(zhǎng)效”，不能只顧眼前、只看局部，防止“越補(bǔ)越短”。四要堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，重點(diǎn)突破。既綜合施策，又重點(diǎn)突破，防止“眉毛胡子一把抓”。五要堅(jiān)持因地制宜，分區(qū)施策。充分考慮各地各類差異，防止“一盤棋”下全國(guó)“一竿子”插到底。
（三）提出農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短”對(duì)策
1.統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)。首先要統(tǒng)籌制定“全國(guó)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施和高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)”規(guī)劃，分步分區(qū)實(shí)施。其次要指導(dǎo)地方縣市或地市做好具體規(guī)劃，推動(dòng)連片實(shí)施。第三要統(tǒng)籌使用相關(guān)財(cái)政資金。第四要探索利用財(cái)政資金撬動(dòng)金融支持、連片推進(jìn)的建設(shè)與管護(hù)辦法與機(jī)制。
2.依托專業(yè)農(nóng)戶加快培養(yǎng)新型職業(yè)農(nóng)民和農(nóng)村實(shí)用人才，提升新型主體質(zhì)量。首先要?jiǎng)?chuàng)新培訓(xùn)方式，切實(shí)提高公共資源使用效率和培訓(xùn)效果。其次要?jiǎng)?chuàng)新“新型職業(yè)農(nóng)民培育工程”組織方式，分產(chǎn)業(yè)、分工種、分群體組織培訓(xùn)。第三要重點(diǎn)培養(yǎng)農(nóng)村優(yōu)秀人才，并按地區(qū)、分專業(yè)和有計(jì)劃、分批次地開展輪訓(xùn)。
3.快速提升農(nóng)業(yè)科技裝備水平。首先要推動(dòng)實(shí)施“重點(diǎn)農(nóng)業(yè)科技創(chuàng)新行動(dòng)計(jì)劃”。其次要推動(dòng)實(shí)施“現(xiàn)代種業(yè)建設(shè)行動(dòng)計(jì)劃”。第三要切實(shí)提高農(nóng)機(jī)具供給多樣性和適應(yīng)性。第四要著力探索和推廣一批集“水肥一體化、精量播種、保護(hù)性耕作、復(fù)式作業(yè)、深耕深松”等綠色增產(chǎn)模式。
4.大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)資源保護(hù)與生態(tài)環(huán)境治理。首先實(shí)施“耕地和水資源質(zhì)量提升行動(dòng)”。其次要實(shí)施最嚴(yán)格的林地、濕地保護(hù)制度；加強(qiáng)荒漠化、石漠化和風(fēng)沙源治理，保護(hù)和修復(fù)草原生態(tài)。第三要提前執(zhí)行“化肥農(nóng)藥使用零增長(zhǎng)行動(dòng)計(jì)劃”，推進(jìn)農(nóng)業(yè)廢棄物無害化處理資源化利用。
5.加強(qiáng)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全監(jiān)管，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全誠(chéng)信體系和區(qū)域公用品牌建設(shè)。首先要倡議構(gòu)建質(zhì)量安全誠(chéng)信體系，實(shí)施“農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全誠(chéng)信行動(dòng)計(jì)劃”。其次要大力支持地方政府開展農(nóng)產(chǎn)品區(qū)域公用品牌建設(shè)，加強(qiáng)品牌利用監(jiān)管。第三要積極支持市場(chǎng)主體利用區(qū)域性水土、區(qū)位、人文資源優(yōu)勢(shì)和“互聯(lián)網(wǎng)+”機(jī)遇，搶占地域品牌高地。
6.健全農(nóng)業(yè)支持政策體系。首先繼續(xù)加大財(cái)政支農(nóng)支出；優(yōu)化“黃箱”政策，拓寬“綠箱”政策；明確財(cái)政資金支農(nóng)的公共目標(biāo)。其次加大財(cái)政撬動(dòng)金融支持力度，創(chuàng)新信貸產(chǎn)品、保險(xiǎn)產(chǎn)品，探索建立農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)信貸、農(nóng)產(chǎn)品期貨和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。第三要完善并嚴(yán)格落實(shí)農(nóng)業(yè)設(shè)施用地政策。
7.改革農(nóng)業(yè)行政管理體制。首先要加快農(nóng)業(yè)“大部制”改革步伐，推進(jìn)涉農(nóng)部門職能整合。其次要整合使用涉農(nóng)項(xiàng)目資金，增強(qiáng)縣級(jí)政府及農(nóng)業(yè)部門項(xiàng)目安排、資金使用權(quán)限。第三要改革農(nóng)業(yè)公共管理績(jī)效考核制度，制定具有農(nóng)業(yè)公共管理特點(diǎn)的績(jī)效考核辦法。
作者系農(nóng)業(yè)部黨校調(diào)研組，執(zhí)筆：朱守銀 劉紅巖 薛建良 趙軍潔
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《農(nóng)民日?qǐng)?bào)》 2016年12月31日
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