農地經營權抵押貸款風險補償金
編者按：新型農業經營主體普遍面臨資金發展的困難，評估難、擔保難、抵押難成為農業大戶向金融機構貸款難的“攔路虎”。今年3月，中國人民銀行推出兩權抵押試點辦法，各省紛紛開始嘗試。
然而在推進過程中，依然有很多難題擺在面前：政府探索的路徑在哪里？怎樣破解推進難題？抵押貸款風險如何防控？讓我們看看湖南漢壽縣是如何做的。
8月8日，在洞庭湖區，湖南省常德市漢壽縣巖汪湖鎮金盤嶺村700畝水稻種植基地，種糧大戶張昌元望著半個多月前插下去的禾苗長勢良好，懸著的心終于落地。要不是從當地農商行借到100萬元貸款，收割機、旋耕機買不回來，肥料買不回來，不僅早稻收割受到影響，而且晚稻生長期也會推遲半個月，很難避開晚稻生長的天敵寒露風。
在武陵山區，沅陵縣二酉鄉落鶴坪村的瞿美生同樣領到了100萬元貸款。有了這筆資金，他的休閑農莊將于今年9月順利開業。
張昌元和瞿美生各自領到的100萬元貸款，雖來自不同的銀行，但都受益于一個相同的惠民貸款項目——農村土地經營權抵押貸款。
從漢壽早在2011年基層首創、摸索前行，到2014年漢壽、沅陵等8縣（市）成為湖南首批農村承包的土地經營權抵押貸款試點，再到2015年底成為全國試點縣，到如今，正式試點已有兩年多時間。湖南農村土地經營權抵押貸款工作推進情況怎樣？存在哪些風險？帶著這些思考，記者到漢壽等地實地采訪調查。
1、工作如何創新？
——確權頒證先行、價值評估首創、抵押方式科學
湖南是典型的農業大省，新型農業經營主體普遍面臨資金發展的困難，評估難、擔保難、抵押難成為農業大戶向金融機構貸款難的“攔路虎”。
是因循守舊還是大膽探索？常德市農經局局長、高級經濟師張業湘一直在實踐中尋找破解問題的答案：“農村土地經營權抵押貸款，3年前既有政策上的‘雷區’，也有法律上的禁區，但法無禁止皆可為，因此我們可以先行先試，承包權不能作抵押，但經營權可以分置出來，為什么不能將經營權拿來做抵押辦貸款，趟出一條改革新路子。”在常德市農經局的支持下，漢壽縣決定做“敢吃螃蟹的第一人”。
為破解農業經營主體融資難題，2011年漢壽縣啟動了永豐華盛小額貸款公司經營權抵押貸款嘗試，對租賃期在10年以上的養殖承包經營權給予抵押貸款，累計貸款70筆。但由于政策和法律上的雙重阻力，整體成效并不明顯。2014年“中央一號文件”的出臺，掃清了政策上的障礙。
抵押貸款要推行，確權頒證要先行。漢壽縣加快農村土地確權頒證工作，確保于今年9月全面完成確權頒證。
經營權要抵押，土地價值如何評估成了關鍵點。漢壽縣在全國首創了“三方認定”的價值評估辦法：小額貸款的，明確由縣土地流轉服務中心、承辦金融機構、經營權人為評估主體，由三方共同協商、共同評估；50萬以上大額貸款的，由專家評估委員會認定。
大額貸款實質上需要被抵押的土地經營面積較大，但形式上抵押的是農戶承包經營權證。但人均只有1.35畝田地的漢壽農戶顯然光靠承包面積去抵押達不到抵押條件。因此，漢壽縣采取兩種組合辦法破解抵押難：一種組合是農戶少量自身承包地+所流轉的規模田地；另一種組合是農戶少量自身承包地+通過公開招投標方式所取得的承包經營權（如改造低洼湖田所得）。
這樣一來，“有承包經營權證的交證抵押、沒證的交流轉合同抵押。”漢壽縣農經局副局長李娟介紹，抵押人憑價值認定書與金融機構簽訂抵押貸款合同，縣經管局收回《土地經營權證》或《流轉合同》原件作為代管，發放《他項權證》，抵押人憑《他項權證》向金融機構申請發放貸款，銀行一般按評估價值的40%~60%發放貸款。
2、推進難在哪里？
——評估難以精準處置充滿變數金融風險較高
2014年3月20日，漢壽縣發放了湖南省第一筆金額達50萬元的土地經營權抵押貸款，到目前，湖南省該項工作在逐步推進，試點縣帶動非試點縣開展了土地經營權抵押貸款。記者從中國人民銀行長沙中心支行了解到：截至今年6月末，湖南全省農村承包土地的經營權抵押貸款余額為2.7億元。
“從貸款總余額看，其中8個試點縣貸款余額占比49.8%，而截至今年6月，漢壽縣貸款余額達5492萬元，占到了近20%。”湖南一位農村經濟專家分析，僅從以上數字來看，目前土地經營權抵押貸款呈現“一縣貢獻獨大、整體推進較慢”的格局。
為何推進較慢？業內人士分析，從目前的試點來看，主要存在三方面的難點：評估難以精準、處置充滿變數，金融風險較高。
評估值影響貸款額，因而經營權價值評估是否精準就會直接影響到貸款數量的發放。漢壽以“年租金×經營期限+地上種養物價值”來測算土地價值，而這種評估測算法即使是對主要經營項目“兩水”作物——水稻種植和水面養殖來說很難做到精準。漢壽農商行副行長唐方亮認為，水面養殖種類繁多，但大多數水面養殖的產量無法據實際精確計算，只能按常規產量進行測算，最終評估其價值再打個8.5折；水稻稻田租金則易受市場和天氣的雙重影響，如果一旦遭遇自然災害，水稻產量事先評估的價值就會比實際價值高出很多。
今年漢壽農商行正遭遇了這種煩惱：該行今年初給一些水稻種植大戶的水稻產量評估是根據每畝800~1000斤來測算的，但由于今年早稻在7月初遭遇了特大洪災，普遍每畝要減少400斤。類似這樣的天災給處置帶來了庥煩，一旦絕收或者減產，就不可避免地帶來了風險，如果有人不能及時還貸，那么處置的評估測算項目就缺了產量、只有租金了。
在唐方亮看來，潛在的處置風險遠不止這些。一方面，如果不利用全國性的交易平臺，僅僅在本縣或周邊地區再流轉，處置的空間較窄，導致客戶不多、價格不高，甚至處置不了，那么待處置的項目就會變成一堆廢物。另一方面，一旦因經營不善發生糾紛甚至老板跑路事件，就會造成更多的麻煩，比如承包戶的租金如沒拿到，他就可能從經營者手中要回土地，導致土地經營權無法再轉讓；而如果經營者特別是外地的經營者“跑路”，所經營項目就容易被債主搶占，這樣處置起來會困難重重。
“對于金融機構來說，風險可控是我們的生命線。由于操作時間短，雖然在漢壽目前還沒有發生不良貸款，但風險是潛在的，我們不能不提前預判。既知風險隱患較大，所以我們不敢操之過急。”中國人民銀行漢壽支行副行長曾云祥說。
3、風險怎樣防范？
——兩種擔保分擔三道防線處置四方專業評估
改革惟有創新才能攻堅克難。
漢壽縣創新的第一關就是改進評估辦法。漢壽縣通過引入土流網作為第三方機構評估土地價值，土流網通過大數據分析，從光照水源、土壤條件、地形狀況、政策規劃、開發配套、區域經濟等6大方面對經營權價值做出精準評估。土流網出具評估報告后，由農戶、銀行、土地流轉中心、土流網四方對價格進行認定，最終確定土地價值。
從以前的“三方認定”到如今的“四方評估”，既有助于農業大戶規避經營風險，可以更科學地選擇適合經營的農業項目；又讓金融機構避免了因評估不準所帶來的金融風險。
農業大戶一旦還不起貸款怎么辦？“政府不能包辦、不能當保姆，政府主要搭建平臺，引導市場運作。”漢壽縣委常委、副縣長余習瓊說。因此，漢壽從2014年引入政策性擔保機構——兩家擔保公司作為金融反擔保；后來又引進商業性擔保機構參與擔保，2016年3月18日發放了全國第一筆由互聯網公司擔保的土地經營權抵押貸款。
“政策性擔保機構是第一道防線，商業性擔保機構是第二道防線，我們還有第三道防線來調控風險。”唐方亮所指的第三道防線是政府實行風險補償金的補償機制。在規定試點期間，漢壽縣財政出資建立了500萬元風險補償金，每年按照貸款風險補償實際金額予以補充，銀行貸款損失的風險補償比例由原來的10%提高到20%。漢壽縣委書記楊昶表示：如果土地經營權抵押貸款總額達到1.5個億，風險補償比例可以提高到30%。
“我們不僅要提高分擔風險的能力，更要增強抵押貸款的效率和效果。”在張業湘看來，就推進整個抵押貸款工作而言，不僅要以三道防線構筑共同承擔風險的“安全墻”，而且要從“按質按量確權頒證、建立健全高效有用的信息化管理系統、以市場為導向探索商業銀行抵押權實現的機制和形式”三方面入手，形成抵押貸款工作的“貸動力”。有了“貸動力”的帶動，有了“安全墻”的保護，金融機構才能真正少點風險、農戶能多點收益、農業能添點活力。
中國鄉村發現網轉自：農民日報 2016-08-16
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