原題：八部委推動耕地草原河湖休養(yǎng)生息 各國輪作休耕制度有何借鑒
據(jù)中國之聲《全球華語廣播網(wǎng)》報道，耕地、草原、河湖資源是最重要的農(nóng)業(yè)資源，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重要物質(zhì)基礎(chǔ)。我國耕地、草原、河湖資源總量較為豐富，但人均占有量遠(yuǎn)低于世界平均水平，而且區(qū)域分布不均、資源匹配度差，長期高強(qiáng)度開發(fā)、超負(fù)荷利用，已經(jīng)危及資源永續(xù)利用和生態(tài)安全。
日前，國家發(fā)展改革委會同財政部、國土資源部等八部門聯(lián)合印發(fā)了《耕地草原河湖休養(yǎng)生息規(guī)劃（2016-2030年）》。《規(guī)劃》按照節(jié)約優(yōu)先、保護(hù)優(yōu)先、自然恢復(fù)為主的方針，把合理降低開發(fā)利用強(qiáng)度作為休養(yǎng)生息的首要任務(wù)，通過暫停或退出生產(chǎn)功能、調(diào)整生產(chǎn)結(jié)構(gòu)、調(diào)節(jié)生產(chǎn)時序，輔之以最嚴(yán)格的管控措施，做到取之有時、取之有度，逐步恢復(fù)自然生態(tài)和資源承載力。
耕地、草原、河湖是至關(guān)重要的農(nóng)業(yè)資源和不可或缺的生態(tài)資源。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，對耕地草原河湖資源的開發(fā)和索取超出了承載能力，帶來一系列生態(tài)環(huán)境問題，迫切需要合理降低開發(fā)強(qiáng)度。
國家發(fā)改委農(nóng)村經(jīng)濟(jì)司司長吳曉指出，《規(guī)劃》充分考慮資源的自然特性和功能要求，分類指導(dǎo)，提出對策。通過耕地養(yǎng)護(hù)、退耕還林還草、休耕輪作、污染防控治理，實(shí)現(xiàn)“藏糧于地、藏糧于技”；通過禁牧休牧、劃區(qū)輪牧、人工種草，推動草原畜牧業(yè)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)草畜平衡、維護(hù)草原生態(tài)安全；通過治理重點(diǎn)河湖、保障生態(tài)用水、退還合理生態(tài)空間、壓減地下水超采量、保護(hù)水生生物資源，推進(jìn)河湖生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)與修復(fù)。
然而，耕地利用直接關(guān)系到糧食生產(chǎn)。耕地、草原作為生產(chǎn)資料，其利用率也對農(nóng)牧民收入有很大影響。對此，吳曉表示，我們將保障農(nóng)民收入作為休養(yǎng)生息的一個重要前提，也系統(tǒng)提出了相關(guān)支持政策。對輪作休耕試點(diǎn)予以補(bǔ)助支持，因地制宜采取直接發(fā)放現(xiàn)金或折糧實(shí)物補(bǔ)助的方式落實(shí)到縣鄉(xiāng)，兌現(xiàn)到農(nóng)戶。合理確定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，輪作補(bǔ)助要保障農(nóng)民種植收益不降低，休耕補(bǔ)助要與原有的種植收益相當(dāng)，不影響農(nóng)民收入。
該《規(guī)劃》是我國土地領(lǐng)域一大里程碑式的實(shí)踐。但相比于已經(jīng)在輪作休耕上取得較好成果的國家，我國還處于初級探索階段。
美國的輪作休耕歷史可追溯到1985年，當(dāng)時通過農(nóng)民自愿參與和政府財政補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)10到15年的休耕還林、還草等長期性植被恢復(fù)保護(hù)工程，以此來到達(dá)改善土壤質(zhì)量的目的。
據(jù)美國紐約華爾街多媒體記者王雨涵介紹，早在20世紀(jì)20年代，美國深陷經(jīng)濟(jì)危機(jī)，農(nóng)產(chǎn)品過剩價格下跌，導(dǎo)致大批農(nóng)場相繼破產(chǎn)，面對惡化的生態(tài)環(huán)境和嚴(yán)峻的社會現(xiàn)實(shí)，政府開始采取措施、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境。其中，紐約州制定的《休伊特法案》規(guī)定，由政府出資收購破產(chǎn)農(nóng)場并退耕還林，將失業(yè)農(nóng)民吸納為林業(yè)工人，使該州的森林覆蓋率大幅提高，該法案擬成為退耕還林的重要溯源。
王雨涵表示，20世紀(jì)50、60年代，美國政府推行過自愿退耕計劃，引導(dǎo)農(nóng)民將一部分土地退出耕作，用于保護(hù)土壤。1956年開始實(shí)施的土壤銀行項(xiàng)目就是其中一部分。根據(jù)約定，農(nóng)民將部分土地短期或長期存入土壤銀行，銀行則按照相應(yīng)的農(nóng)產(chǎn)品價格給農(nóng)民發(fā)放補(bǔ)貼。
1985年，美國國會通過《食品安全保障法案》，正式確立土地休耕計劃，并于1986年開始實(shí)施一項(xiàng)全國性的農(nóng)業(yè)生態(tài)建設(shè)項(xiàng)目，通過農(nóng)民自愿參與和政府補(bǔ)貼，實(shí)現(xiàn)10-15年的休耕還林還草等長期性植被修復(fù)工程，達(dá)到改善土壤質(zhì)量、水質(zhì)和恢復(fù)當(dāng)?shù)匾吧鷦又参锏纳鷳B(tài)環(huán)境，后來又?jǐn)U展到水質(zhì)改善提高土壤生產(chǎn)力等多個方面。現(xiàn)階段已經(jīng)發(fā)展較為成熟，農(nóng)民可以根據(jù)自己所能接受的最低補(bǔ)貼價格來選擇相應(yīng)的休耕項(xiàng)目。
經(jīng)過多年推行，美國休耕補(bǔ)貼政策有效保護(hù)了土地生產(chǎn)率和租金價格，其比例占休耕農(nóng)耕總支出的90%左右，在水質(zhì)和土壤質(zhì)量保護(hù)方面取得了喜人成效，同時還解決了休耕期間農(nóng)民的就業(yè)問題。
歐盟在1992年開始進(jìn)行土地休耕制度，主要包括輪作和完全休耕。也就是通過完善的補(bǔ)貼來保證農(nóng)民的收入。作為歐盟“老大”的德國雖然不是典型的農(nóng)耕發(fā)達(dá)國家，但也有一套土地休耕的做法。
德國觀察員薛成俊介紹稱，在退耕還林方面，歐盟國家有兩大有利條件。
首先，歐盟國家不是真正意義上的農(nóng)耕國家，即便在農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)的歷史時期，畜牧業(yè)仍然要比農(nóng)耕重要，土地開墾比重相對較小，基本上不存在退耕問題，反而因?yàn)楣I(yè)化導(dǎo)致大量土地閑置；
第二，歐盟國家大都工業(yè)發(fā)達(dá)，在法國、德國等傳統(tǒng)工業(yè)強(qiáng)國，農(nóng)業(yè)的重要性相對要低得多。以德國為例，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口占總?cè)丝诘?span>3%左右，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)在國民生產(chǎn)總值中的比例還不到3%。為了維持一定的自給能力，維護(hù)歐盟農(nóng)牧民的利益，歐盟一直實(shí)施高額補(bǔ)貼政策，每年農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼總額高達(dá)440億歐元。盡管如此，農(nóng)牧業(yè)仍然不被看好，農(nóng)牧民仍然面臨著很多現(xiàn)實(shí)困難，如牛奶價格過于低廉，農(nóng)牧民入不敷出，三天兩頭開著拖拉機(jī)到柏林德國總理府門前或布魯塞爾歐盟總部示威，甚至農(nóng)民找對象都困難。越來越多的農(nóng)牧民選擇離開土地，另謀出路。客觀上講，這也為退耕還林創(chuàng)造了有利條件。
薛成俊認(rèn)為，從某種意義上來說，歐盟面對的不是退耕還林問題，而是如何保證維持一定數(shù)量的農(nóng)業(yè)用地以及農(nóng)業(yè)在經(jīng)濟(jì)中比例的問題。歐盟的農(nóng)業(yè)政策脈絡(luò)非常清晰，就是通過精耕細(xì)作、科學(xué)管理，用最少的資源創(chuàng)造出最大的價值，以非常具有競爭力的價格在世界農(nóng)牧市場上占有一席之地。
早在1971年，日本就實(shí)施了輪作休耕實(shí)踐，對農(nóng)民的補(bǔ)貼采取了更加靈活的措施。日本觀察員黃學(xué)清表示，補(bǔ)貼會根據(jù)農(nóng)民能否保障土地的可持續(xù)利用而有所浮動，以此來鼓勵農(nóng)民自發(fā)注重保護(hù)土地的質(zhì)量。
黃學(xué)清介紹稱，早在1971年，日本就開始實(shí)施休耕政策，其中包括輪作休耕、管理休耕和永久休耕三種模式，農(nóng)民或其土地所有者只要參與休耕，都可以得到休耕補(bǔ)貼，但政府要求必須保障土地的可持續(xù)利用、采取控制雜草等措施。在政策實(shí)施中，日本也不斷根據(jù)農(nóng)田和農(nóng)產(chǎn)品現(xiàn)狀，改善政策內(nèi)容。
2001年，日本為了調(diào)整對稻米種植的偏重，停止了這個實(shí)施30年，半強(qiáng)制分配休耕面積的一刀切做法，水稻田改為根據(jù)產(chǎn)地與品牌分配休耕面積。但由于難以準(zhǔn)確控制稻米產(chǎn)量，盡管這一年休耕面積達(dá)到創(chuàng)記錄的101萬公頃，稻米產(chǎn)量仍然超額870萬噸，引起農(nóng)民反感和輿論批評。
黃學(xué)清分析認(rèn)為，近年來，日本農(nóng)業(yè)面臨的一個重大問題就是無人耕作。秋耕土地變成荒地，變成工廠、倉庫、停車場等，破壞了區(qū)域的農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境；政府使用稅金建設(shè)的灌溉系統(tǒng)也被破壞；人們聚集到城市，出生率低迷，一些農(nóng)業(yè)用地?zé)o人繼承或一塊完整耕地因兒孫多人繼承，所有權(quán)支離破碎，無人照料成為荒地等情況。一些地方政府為了解決這個問題，由政府出資向所有者租地，再以優(yōu)惠條件轉(zhuǎn)租給愿意移居到農(nóng)村的人，幫助他們實(shí)現(xiàn)與自然共生的夢想，給農(nóng)田帶來了生機(jī)。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：央廣網(wǎng)12月2日
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