摘要：農(nóng)地在臺(tái)灣經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中扮演了重要角色。本文回顧了臺(tái)灣1949年以來的農(nóng)地政策變遷，聚焦于“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用”的政策進(jìn)程，將臺(tái)灣的農(nóng)地政策劃分為若干階段，分析各階段的演進(jìn)關(guān)系；并討論政策實(shí)施過程中產(chǎn)生的問題，包括農(nóng)地租賃、大量農(nóng)舍興建、休閑農(nóng)業(yè)與民宿質(zhì)量等；最后探討了臺(tái)灣農(nóng)地政策演進(jìn)的借鑒意義。
關(guān)鍵詞：臺(tái)灣，農(nóng)地政策，演進(jìn)，農(nóng)地農(nóng)用
引言
農(nóng)地作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的載體，其政策演進(jìn)與農(nóng)業(yè)發(fā)展息息相關(guān)。對(duì)臺(tái)灣而言，其早期的農(nóng)業(yè)政策與國(guó)民黨政府遷臺(tái)時(shí)的政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)有關(guān)。1949年以后，為了滿足軍需及島內(nèi)人口激增的糧食需求，臺(tái)灣當(dāng)局為糧食增產(chǎn)緊急實(shí)施私地減租政策，并處理當(dāng)時(shí)嚴(yán)重的業(yè)佃沖突問題[1]。此外，依據(jù)“憲法”規(guī)定，農(nóng)地政策以扶植自耕農(nóng)為基本原則，因此1950年代推行的第一階段土地改革，以保護(hù)佃農(nóng)權(quán)益與農(nóng)地資源為主，嚴(yán)格施行農(nóng)地農(nóng)有及農(nóng)地農(nóng)用政策。在長(zhǎng)期扶植自耕農(nóng)的政策下，臺(tái)灣的農(nóng)地逐漸變得細(xì)碎，于是政府在1980年代推動(dòng)了第二階段的土地改革，出臺(tái)了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”以及“農(nóng)地重劃政策”，推行農(nóng)場(chǎng)共同、委托及合作經(jīng)營(yíng)。2000年后，隨著經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整、農(nóng)村勞動(dòng)力的日益缺乏，加之農(nóng)地產(chǎn)值低迷，政府將政策的重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到提高農(nóng)產(chǎn)品競(jìng)爭(zhēng)力及維護(hù)生態(tài)環(huán)境方面，大力推進(jìn)所謂的“生產(chǎn)、生活與生態(tài)”三生一體的現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展[2]。
按照臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者多年的研究以及“行政院農(nóng)業(yè)發(fā)展委員會(huì)”印行的“農(nóng)業(yè)政策白皮書”的劃分方法，臺(tái)灣農(nóng)地政策的發(fā)展歷程可分為五個(gè)階段：臺(tái)灣光復(fù)初期至農(nóng)地改革完成時(shí)期、以農(nóng)養(yǎng)工時(shí)期、農(nóng)工并重時(shí)期、三生農(nóng)業(yè)時(shí)期和農(nóng)業(yè)活化與轉(zhuǎn)型時(shí)期[3]。這樣劃分的依據(jù)主要是農(nóng)業(yè)的發(fā)展階段，但如果從農(nóng)地的角度來劃分，則可以概括為“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)變?yōu)椤稗r(nóng)地農(nóng)用”政策，由此可以將農(nóng)地政策劃分為三個(gè)發(fā)展階段，分別是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革階段，從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護(hù)”階段，從“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”轉(zhuǎn)型為“農(nóng)地農(nóng)用”階段。
從空間范圍來看，按照臺(tái)灣的土地使用管制分區(qū)，農(nóng)地編列于都市土地和非都市土地之中。依據(jù)“區(qū)域計(jì)劃法”，非都市土地劃分為11種使用分區(qū)及19種使用類別，其中農(nóng)地①包括都市計(jì)劃農(nóng)業(yè)區(qū)、保護(hù)區(qū)，以及非都市土地的農(nóng)牧用地、林業(yè)用地、養(yǎng)殖用地、水利用地、生態(tài)保護(hù)用地及“國(guó)土”保安用地，其開發(fā)利用受到農(nóng)地政策約束。
1 實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革階段
1949—1952年是臺(tái)灣地區(qū)的第一次土地改革階段。這一時(shí)期，國(guó)民黨政府剛剛遷到臺(tái)灣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要目的是糧食產(chǎn)出，因此農(nóng)業(yè)政策相對(duì)比較單一，重點(diǎn)在于通過農(nóng)地政策促進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)。概括而言，這一階段的農(nóng)地政策有以下特征。
1.1 平均地權(quán)是農(nóng)地政策的核心思想
臺(tái)灣農(nóng)地政策的核心思想是平均地權(quán)。按照孫中山的農(nóng)地思想，土地要地盡其利，必先平均地權(quán)；平均地權(quán)是均權(quán)制的土地所有制，政府具有上級(jí)所有權(quán)，人民分享下級(jí)所有權(quán)，以私有權(quán)的形式存在，故平均地權(quán)不主張土地收歸政府所有，而是通過規(guī)定地價(jià)、照價(jià)征稅、照價(jià)收買以及漲價(jià)歸公四大手段實(shí)現(xiàn)均權(quán)[4]。在孫中山思想的影響下，臺(tái)灣的土地制度實(shí)行“農(nóng)地農(nóng)（民）有、市地市（民）有、富源地‘國(guó)’有”的平均地權(quán)思想[5]。
1.2 改革租佃制度，解決土地分配和生產(chǎn)矛盾
為實(shí)現(xiàn)平均地權(quán)、農(nóng)地農(nóng)（民）有，這一階段農(nóng)地政策的主要目的是解決三個(gè)問題：第一，當(dāng)時(shí)大地主壟斷土地所有權(quán)，擁有大量的土地，造成大批佃農(nóng)的存在；第二，當(dāng)時(shí)“法律”沒有限制佃農(nóng)交給地主的租金上限，導(dǎo)致過高的佃租影響了佃農(nóng)的生計(jì)，也影響了佃農(nóng)對(duì)再生產(chǎn)的資本投入，生產(chǎn)力維持在較低水平，因此必須改革租佃制度；第三，要提高單位農(nóng)地的產(chǎn)量[6]。
1.3 政府推動(dòng)，實(shí)現(xiàn)耕者有其田
農(nóng)地政策改革首先是要確保產(chǎn)量增加，然后使增產(chǎn)的利益歸于大多數(shù)農(nóng)民，再逐步實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的最終目的[7]。1949年4月15日臺(tái)灣當(dāng)局頒行“臺(tái)灣省私有耕地租用辦法”，規(guī)定“耕地租額不得超過主要作物全年收獲總量的375‰，原約定地租超過375‰者，減為375‰；不及此數(shù)者，不得增加”。租佃期限不得少于6年，且在租約存續(xù)期間，地主除非有“法定”原因，否則不得任意終止租約，并要求期滿自動(dòng)續(xù)約。375減租政策緩解了長(zhǎng)久以來地主與佃農(nóng)之間的緊張關(guān)系，但并未完全解決地主與佃農(nóng)的沖突。作為最大“地主”的“國(guó)民政府”，只能從自身做起[1]；于是從1951年6月起，以“臺(tái)灣省放領(lǐng)公有耕地扶植自耕農(nóng)實(shí)施辦法”為依據(jù)，政府將戰(zhàn)后從日本手中接收的農(nóng)地放領(lǐng)給現(xiàn)耕農(nóng)、雇農(nóng)、佃農(nóng)及半自耕農(nóng)，地價(jià)償還期為10年，分20期償還。直到1965年政府才以興建公共設(shè)施為由，停止辦理農(nóng)地放領(lǐng)。
“耕者有其田”是農(nóng)地改革的最終目標(biāo)。政府規(guī)定地主僅能保留其出租水田三甲②（或其他等的水旱田）；如果依公告標(biāo)準(zhǔn)折算的甲數(shù)超出此限制，且為租佃下的耕地，則耕地由政府強(qiáng)制征收，轉(zhuǎn)放給現(xiàn)有農(nóng)戶承領(lǐng)，政府給地主配發(fā)實(shí)物土地債券七成和公營(yíng)事業(yè)股票三成[8]。此舉將土地資本移轉(zhuǎn)到了工商業(yè)發(fā)展領(lǐng)域，以投資帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展[9]。經(jīng)過此輪農(nóng)地改革，臺(tái)灣83%的出租土地變成了自耕土地，由此便提高了農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)力和農(nóng)民的收入，推動(dòng)了臺(tái)灣從農(nóng)業(yè)地區(qū)向工業(yè)化地區(qū)的轉(zhuǎn)變[10]。
2 從“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護(hù)”階段
1953—1990年間的農(nóng)地政策完成了從初期的“以農(nóng)養(yǎng)工”到“農(nóng)地保護(hù)”的轉(zhuǎn)變。其中，1953—1968年的農(nóng)地政策主要是支持工業(yè)發(fā)展，實(shí)施每四年一輪的經(jīng)濟(jì)建設(shè)計(jì)劃，共計(jì)實(shí)施了四次，這期間對(duì)農(nóng)地保護(hù)較為忽視；1970年代之后，由于農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化愈加凸顯，農(nóng)地保護(hù)逐漸受到重視。
2.1 初期：主要支持工業(yè)發(fā)展
1950年代起，臺(tái)灣開始實(shí)施“以農(nóng)業(yè)培養(yǎng)工業(yè)、以工業(yè)發(fā)展農(nóng)業(yè)”政策。一方面，重視農(nóng)業(yè)技術(shù)改進(jìn)、作物制度改善、耕地利用高度集約化、新品種引進(jìn)，以達(dá)到糧食自給自足；另一方面，積極簡(jiǎn)化農(nóng)業(yè)用地變?yōu)楣I(yè)用地的程序，以推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展。1960年為進(jìn)一步提供工業(yè)用地，臺(tái)灣當(dāng)局頒布“獎(jiǎng)勵(lì)投資條例”。援此條例，由“經(jīng)濟(jì)部”確認(rèn)，縣市政府如為創(chuàng)辦工業(yè)或擴(kuò)展原有工業(yè)（第29條），或是為增辟必要道路等特定需要，均可將相關(guān)農(nóng)地變更為工業(yè)等用地[11]。
2.2 后期：農(nóng)地保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)
“國(guó)民政府”遷臺(tái)以后，土地利用缺乏總體謀劃，加之相關(guān)制度建設(shè)的滯后，造成大量農(nóng)地轉(zhuǎn)為工業(yè)用地，嚴(yán)重破壞了生態(tài)環(huán)境，影響了居民的生活質(zhì)量[12]。1970年代的兩次石油危機(jī)，其影響波及到了國(guó)際糧價(jià)，臺(tái)灣地區(qū)的糧食價(jià)格也隨之上漲。
多方面因素喚起了保護(hù)農(nóng)地意識(shí)。1969年臺(tái)灣當(dāng)局頒布“農(nóng)業(yè)政策檢討綱要”，首先是擴(kuò)大農(nóng)場(chǎng)經(jīng)營(yíng)規(guī)模，配合農(nóng)地重劃（1960年起開始實(shí)施），推行農(nóng)業(yè)機(jī)械化，促進(jìn)糧食作物和特用作物的增產(chǎn)，同時(shí)改革農(nóng)業(yè)金融制度，充裕低利資金；其次，林地與山坡地在保育的前提下才能開發(fā)利用。1973年頒布“實(shí)施都市計(jì)劃以外地區(qū)建筑物管理辦法”，第一條即規(guī)定：“維護(hù)優(yōu)良農(nóng)地，確保糧食安全……”。同年還頒布“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”，主要目的是保護(hù)農(nóng)地，限制農(nóng)地分割及移轉(zhuǎn)為共有，限制擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模，限制農(nóng)地的非農(nóng)業(yè)使用。為進(jìn)一步管制農(nóng)地非法使用，1974年頒布“區(qū)域計(jì)劃法”，直轄市或縣（市）政府按“非都市土地使用分區(qū)計(jì)劃”，制定非都市土地使用分區(qū)圖，劃定使用分區(qū)及編定使用地實(shí)施管制。1976年還出臺(tái)了“非都市土地使用管制規(guī)則”。至此，臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地變更及使用管制實(shí)現(xiàn)了“法制化”。
1982年臺(tái)灣開始推行第二階段的農(nóng)地改革，在農(nóng)地保護(hù)意識(shí)增強(qiáng)的基礎(chǔ)上，積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。措施包括：（1）提供擴(kuò)大經(jīng)營(yíng)規(guī)模之購(gòu)地貸款；（2）推行共同委托與合作經(jīng)營(yíng)；（3）加速農(nóng)地重劃；（4）加快農(nóng)業(yè)機(jī)械化；（5）檢討修訂“法規(guī)”并推動(dòng)農(nóng)地利用區(qū)域規(guī)劃[2，3]。
3 從“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”到“農(nóng)地農(nóng)用”階段
1990年臺(tái)灣地區(qū)申請(qǐng)加入關(guān)貿(mào)總協(xié)定（GATT），同時(shí)希望加入世界貿(mào)易組織（WTO）。然而，加入GATT和WTO后，臺(tái)灣必須逐步放開對(duì)外的農(nóng)產(chǎn)品進(jìn)口；相對(duì)應(yīng)的，也必須解除對(duì)內(nèi)部的農(nóng)業(yè)保護(hù)補(bǔ)貼政策。因此，一波推動(dòng)農(nóng)地活化的討論出現(xiàn)。特別是1990年后在野勢(shì)力不斷壯大，“立法”上的爭(zhēng)辯更趨激烈，農(nóng)地保護(hù)政策開始出現(xiàn)松動(dòng)。
3.1 農(nóng)地變更的規(guī)制松綁
1995年臺(tái)灣當(dāng)局為振興經(jīng)濟(jì)，核定實(shí)施《農(nóng)地釋出方案》（以下簡(jiǎn)稱《方案》）。《方案》實(shí)施的重點(diǎn)為：擴(kuò)大農(nóng)地變更通道、農(nóng)業(yè)用地分區(qū)調(diào)整、放寬農(nóng)地變更限制、簡(jiǎn)化審查程序。對(duì)農(nóng)地的釋出施以總量管制，從需求側(cè)估計(jì)至2011年約需釋出農(nóng)業(yè)用地4.8萬hm2，長(zhǎng)期可供變更面積約達(dá)16萬hm2。《方案》依使用分區(qū)的差異將農(nóng)地分為四類：第一類是都市計(jì)劃農(nóng)業(yè)區(qū)——只要符合總體規(guī)劃，就可以變更為非農(nóng)業(yè)使用；第二類是非都市土地鄉(xiāng)村區(qū)、工業(yè)區(qū)和風(fēng)景區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)用地——可以依分區(qū)性質(zhì)變更為非農(nóng)業(yè)使用；第三類是非都市土地一般農(nóng)業(yè)區(qū)農(nóng)地——只要開發(fā)計(jì)劃符合各相關(guān)主管部門制定的規(guī)范，可以依其所定審核標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)地變更為非農(nóng)用地；第四類是特定農(nóng)業(yè)區(qū)——為了實(shí)施政府重大建設(shè)計(jì)劃、“行政院”核定的開發(fā)計(jì)劃或公共設(shè)施建設(shè)、居住社區(qū)及低污染的工業(yè)區(qū)開發(fā)，可以將農(nóng)地變更為非農(nóng)土地。
3.2 放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用政策
在農(nóng)地開放思潮的影響下，農(nóng)民希望對(duì)1983年版的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”進(jìn)行修正，尤其針對(duì)農(nóng)地分割、移轉(zhuǎn)限制及農(nóng)舍興建等。反對(duì)開放農(nóng)地自由買賣的群體多認(rèn)為管理不良會(huì)造成農(nóng)地的嚴(yán)重炒作[13，14]；同時(shí)還強(qiáng)調(diào)，相關(guān)部門必須加強(qiáng)農(nóng)民身份與自耕能力的認(rèn)定，維持農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用政策[15，16]，或至少確保農(nóng)地農(nóng)用[17]；贊成農(nóng)地自由買賣的群體則認(rèn)為臺(tái)灣在加入WTO之后，如果農(nóng)業(yè)保護(hù)政策取消，應(yīng)該開放農(nóng)地自由買賣，放寬農(nóng)地轉(zhuǎn)用限制，活化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)[18，19]，并在增加農(nóng)地使用效益、農(nóng)地流動(dòng)性以及防堵財(cái)團(tuán)掮客的尋租行為的情況下，開放農(nóng)地自由買賣[20]。
1996年7月“行政院”通過了“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”修正案，并經(jīng)“立法院”討論。該修正案也被稱為“第二次土地改革”[2，3]。在修正前，農(nóng)地買賣雙方和農(nóng)舍興建者均須具備農(nóng)民身份，且對(duì)農(nóng)地分割和共有有嚴(yán)格的限制③；實(shí)際上這些規(guī)定已不符合當(dāng)時(shí)小農(nóng)戶已經(jīng)擴(kuò)大的現(xiàn)實(shí)情況。2000年修正后的“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”及“土地法”正式頒布，農(nóng)地政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“放寬農(nóng)地農(nóng)有、落實(shí)農(nóng)地農(nóng)用”。在農(nóng)地買賣部分，開放自然人可購(gòu)買、贈(zèng)與或繼承農(nóng)地，但農(nóng)地必須從事農(nóng)業(yè)使用；此外還確立了買賣的程序，放寬了農(nóng)地租賃和農(nóng)地分割的管制要求④。
4 農(nóng)地政策實(shí)施下的農(nóng)地問題
農(nóng)地管理政策由“農(nóng)地農(nóng)有農(nóng)用”調(diào)整為“農(nóng)地農(nóng)用”，是自施行耕地375減租、公地放領(lǐng)及耕者有其田等政策以來的最大變革。調(diào)整為“農(nóng)地農(nóng)用”的目的是為了以農(nóng)地管理取代所有權(quán)人資格限制，并利于引進(jìn)資金和技術(shù)。然而，新政實(shí)施以來也引發(fā)了許多農(nóng)地管理的問題。
4.1 “375減租條例”阻礙農(nóng)地再利用
375減租實(shí)施至今已60余年，許多承租農(nóng)地的佃農(nóng)已傳至第二代，但在農(nóng)地收入減少以及工商業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)增加的情境下，許多佃農(nóng)二代已將土地荒廢。按照“375減租條例”，若地主先提出解約須給予補(bǔ)償金，因此佃農(nóng)多不愿主動(dòng)解除租約。
4.2 大量農(nóng)舍興建侵占了農(nóng)地資源
“農(nóng)業(yè)發(fā)展條例”同時(shí)放開農(nóng)地自由買賣與農(nóng)舍興建，造成許多自然人購(gòu)買農(nóng)地的目的并非在于農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，而是休閑享用，這就導(dǎo)致了農(nóng)舍林立——實(shí)為別墅或民宿，且因零星建于田中，不僅造成污染，也影響到規(guī)模化耕作。以民宿興建較多的宜蘭縣為例，2000—2014年已興建了7 612棟農(nóng)舍⑤，造成大量農(nóng)地流失。
4.3 休閑農(nóng)業(yè)與民宿質(zhì)量良莠不齊
為活化農(nóng)地，臺(tái)灣當(dāng)局于1992年制定了“休閑農(nóng)業(yè)區(qū)設(shè)置管理辦法”，2000年修正為“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法”；迄今休閑農(nóng)業(yè)設(shè)施仍由農(nóng)民自主建設(shè)，這就造成了休閑農(nóng)場(chǎng)、民宿等的質(zhì)量良莠不齊。雖然市場(chǎng)機(jī)制可以淘汰質(zhì)量不佳的休閑產(chǎn)品，但農(nóng)地一旦覆蓋建筑，再想還原為農(nóng)地將付出巨大的成本（建筑拆除、土地整理、土壤修復(fù)、地力培養(yǎng)等）。不佳的休閑產(chǎn)品實(shí)際上是在浪費(fèi)土地。
5 總結(jié)與借鑒
臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)地政策在多年的實(shí)踐中，已經(jīng)基本完成其各階段的任務(wù)。其中，最為成功的是實(shí)現(xiàn)“耕者有其田”的土地改革。其后各階段的農(nóng)地政策演變也多是為了解決上一階段農(nóng)地改革所遺留的問題，可以對(duì)各個(gè)階段的農(nóng)地政策的演進(jìn)關(guān)系作如下總結(jié)。
第一階段的土地改革致力于扶植自耕農(nóng)、照顧弱勢(shì)人群及改善財(cái)富分配結(jié)構(gòu)，也兼顧了支撐工業(yè)發(fā)展。同時(shí)這一階段的平均地權(quán)政策造就了臺(tái)灣農(nóng)村的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)（或者說是缺點(diǎn)）。首先，基于農(nóng)地報(bào)酬遞減法則，佃農(nóng)在轉(zhuǎn)為自耕農(nóng)初期，的確有提高生產(chǎn)的意愿，并能提高產(chǎn)量，但長(zhǎng)期來看，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力仍然是報(bào)酬遞減的；其次，戰(zhàn)后持續(xù)增長(zhǎng)的農(nóng)村人口也是導(dǎo)致農(nóng)地分割越來越細(xì)碎的原因，進(jìn)而失去了“規(guī)模經(jīng)濟(jì)間接帶來的降低農(nóng)業(yè)投資”的合理收益。因此，第二階段土地改革旨在解決土地細(xì)碎與收益下滑的問題。然而，快速的工業(yè)化進(jìn)程導(dǎo)致農(nóng)村年輕勞動(dòng)力逐漸流失，加之政府限制農(nóng)地自由買賣，使得農(nóng)村既缺年輕人也缺資金，規(guī)模化生產(chǎn)以及經(jīng)濟(jì)作物種植栽培便難以推進(jìn)。基于此，第三階段的土地改革主要是放松農(nóng)地管制政策，以吸引人們歸農(nóng)；并引進(jìn)資金和技術(shù)，以農(nóng)業(yè)企業(yè)化及技術(shù)和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新，帶動(dòng)農(nóng)業(yè)升級(jí)。但由于農(nóng)舍建設(shè)的管制不夠嚴(yán)格，加上“休閑農(nóng)業(yè)輔導(dǎo)管理辦法”的副作用，反而激勵(lì)了很多企業(yè)或自然人購(gòu)買農(nóng)地興建農(nóng)舍或休閑農(nóng)場(chǎng)，違背了“立法”的初衷；加之休閑農(nóng)業(yè)的輔導(dǎo)機(jī)制不足，導(dǎo)致了部分休閑農(nóng)業(yè)與民宿的質(zhì)量低下。
臺(tái)灣地區(qū)的農(nóng)村和農(nóng)地狀況與大陸有很多不同，但一些問題有一定的相似性，因此前者的農(nóng)地政策對(duì)后者有一定啟示意義。縱觀臺(tái)灣的農(nóng)地政策演進(jìn)，初期對(duì)農(nóng)地承租權(quán)的過分保護(hù)，使得承租者寧愿荒廢土地，也不愿主動(dòng)退出租約，間接導(dǎo)致了農(nóng)地資源的浪費(fèi)。其后對(duì)農(nóng)地轉(zhuǎn)換工業(yè)用地的規(guī)制放松，又導(dǎo)致了鄉(xiāng)村非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的遍地開花，加劇了農(nóng)村土地的破碎化，也造成了環(huán)境污染。后期臺(tái)灣當(dāng)局鼓勵(lì)建設(shè)農(nóng)業(yè)休閑設(shè)施促進(jìn)了鄉(xiāng)村旅游的發(fā)展，呼應(yīng)了臺(tái)灣居民日益增長(zhǎng)的休閑需求。但是由于相關(guān)法規(guī)的不完善，當(dāng)局對(duì)于農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)舍興建和民宿發(fā)展等的管制不夠嚴(yán)格，造成了農(nóng)地被大量占用，星羅棋布的田間建筑物不僅破壞了鄉(xiāng)村景觀，也給規(guī)模化的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成更大不便。臺(tái)灣當(dāng)局的每次農(nóng)地政策改革都是為了解決之前農(nóng)地改革遺留的問題，但未能全盤考慮農(nóng)地改革可能帶來的負(fù)效應(yīng)，亦即解決了舊問題、又帶來了新問題。這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)值得大陸地區(qū)汲取。
當(dāng)下大陸地區(qū)的農(nóng)村正處于快速發(fā)展階段，農(nóng)地政策的改革一直在討論之中，譬如宅基地退出機(jī)制、流轉(zhuǎn)機(jī)制、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的買賣、農(nóng)村休閑設(shè)施建設(shè)等。這些政策的變革將產(chǎn)生非常深遠(yuǎn)的影響，也并非是就事論事地應(yīng)對(duì)就能奏效。臺(tái)灣地區(qū)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)告訴我們，農(nóng)地政策改革是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，需要縝密地設(shè)計(jì)。
注釋、參考文獻(xiàn)：（略）
作者：施昱年，中國(guó)人民大學(xué)公共管理學(xué)院土地管理系，副教授；廖彬超（通信作者），清華大學(xué)建設(shè)管理系，副教授。
來源：《國(guó)際城市規(guī)劃》2016年第6期
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：上海農(nóng)業(yè)網(wǎng) 2017-03-23
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