2015年的7月到10月，短短的三個月里，萬里和杜潤生這兩位當代中國最著名的農村改革者就先后離開了人世。30年前意氣風發的改革者正在逐漸離開歷史舞臺，而他們當年開啟的改革也正在緩緩落下帷幕。
萬里和杜潤生去世后，他們當年推動改革的各種事跡，在網絡和媒體上廣泛流傳，為人們津津樂道。不過，除了贊美、回憶和緬懷之外，紀念先賢最好還應客觀公正地評價他們的改革功績，認真檢討他們留下的歷史遺產，繼續推進他們開啟的改革。
筆者雖然資歷淺薄、見識淺陋，但愿從以上三方面，就中國農村土地制度改革，談一些粗淺的看法。
一、1980年代中國農村土地制度改革的成就
眾多周知，30年前中國農村改革是從突破人民公社體制開始的。在當時的體制下，農民們被迫將自己的土地交給“政社合一”式的“生產隊-生產大隊-人民公社”三級集體組織，然后在集體組織領導人的指揮下共同勞動，共同耕作，共同開展農業生產，甚至一度被要求必須在公共食堂中一起吃飯。
然而，就像歷史學家秦暉所總結的那樣，這種三級集體組織雖然號稱“集體”，但實際上并非農民自愿組建的組織，而是在強大的政治壓力下“被迫集體化”的產物。
當時，人民公社體制下的中國農民，并不甘心接受這樣一個瘋狂的體制。他們如同美國學者斯科特（James C. Scott）筆下的馬來西亞農民一樣，“用嘲笑、粗野、諷刺、不服從的小動作，偷懶、裝糊涂、假裝順從、裝傻賣呆、偷盜、怠工、誹謗、暗中破壞等等”行動表示抗議，而且試圖通過“責任田”、“分田到戶”等方式來消解“集體勞動式的人民公社”體制。僅在1956年3月-1957年11月、1958年12月-1959年10月、1960年7月-1962年9月，中國大陸就曾發生過三次“包產到戶”的浪潮。不過，在那個“政治掛帥”的年代，這些努力在最高領袖的嚴厲批評之下，最終都夭折了。而包括杜潤生在內的一大批領導干部也因此受到了極為嚴厲的懲罰，有的甚至付出了生命代價。
1976年后，隨著毛澤東的去世、“四人幫”的倒臺和“文化大革命”的結束，農民們再也無法忍受這種“勞動營式”的人民公社體制，膽大的農民（比如廣為人知的安徽小崗村18戶農民）冒著生命危險再次進行了“分田到戶”的嘗試。這次，他們終于獲得了巨大的成功。
然而，這個過程卻并不容易。務實的領導人和政策制定者，比如時任安徽省委書記的萬里和重新回到中央農村政策制定機構的杜潤生，雖然同情和支持農民的做法，但依然需要小心翼翼，避開體制的慣性和意識形態的地雷。
1980年9月14日至22日，中共中央召開各省、市、自治區黨委第一書記座談會，各省領導在“包產到戶”問題上意見嚴重不一，以致會議無法繼續。最后杜潤生主持起草的《中共中央關于進一步加強和完善農業生產責任制的幾個問題的通知》（即中共中央1980年75號文件），不得不妥協性地提出：“在那些邊遠山區和貧困落后的地區，長期吃糧靠返銷，生產靠貸款，生活靠救濟的生產隊，群眾對集體喪失信心，因而要求包產到戶的，應當支持群眾的要求，可以包產到戶，也可以包干到戶，并在一個較長的時間內保持穩定。”不過，一些老同志在會后還是找到了杜潤生，堅持認為“包產到戶，關系晚節，我們有意見不能不提，留個記錄也好。”
1980年以后，由于“包產到戶、包干到戶”更容易激發農民的生產熱情，那些率先進行改革的貧困省份，比相對富裕但依然堅守舊體制的省份發展更快，糧食增產和增收更多。所以“包產到戶、包干到戶”的改革才逐步在全國推行開來了。到1982年底，連一直批判資本主義思想的山西昔陽縣大寨村也實行了“包產到戶”。
當然，各地的阻力和進度并不一樣，比如河北、福建、吉林等幾個省，是換了省委書記后才能推動這項改革的。但無論如何，勇敢的底層農民、開明的地方領導者以及靈活的中央政策制定者，最終為中國農民爭取到了自由從事農業生產和進行土地承包的權利。
二、漸進式改革所留下的歷史遺產
1980年代的農村改革是成功的。從1982年開始，中國大陸出現了連續三年糧食超速增長的大好局面。1978年，中國糧食產量約為3000億公斤，而1984年糧食產量則一躍達到了4000億公斤，不但一舉解決了“八億農民找飯吃”的難題，而且出現了中國近代史上第一次農產品的“倉容危機”。同時，農業總產值增長68%，農民人均收入增長166%，形勢大好。（參見馬國川：《“中國農村改革之父”杜潤生生前訪談錄（下）》）
另外，“包產到戶、包干到戶”不僅實現了農業生產形態從“以集體為單位”到“以家庭為單位”的轉變，讓農民家庭獲得了土地承包權，同時還對農村治理結構提出了挑戰。因為，當農民可以自由從事農業生產后，用政治和行政手段來指揮農民和農業的人民公社體制就顯得多余了。
有鑒于此，1982年憲法明確提出了“政社分開”的原則，要求恢復鄉級政府的設置。1983年，在杜潤生等人的推動下，中共中央“一號文件”（即《當前農村經濟政策的若干問題》）更是明確提出，對“政社合一的體制要有準備、有步驟地改為政社分設，準備好一批改變一批。……在政社分設后，基層政權組織，依照憲法建立。……原來的公社一級和非基本核算單位的大隊，是取消還是作為經濟聯合組織保留下來，應根據具體情況，與群眾商定。”
另外，該“一號文件”還開創性地提出，“不同地區、不同生產類別、不同的經濟條件下，合作經濟的生產資料公有化程度，按勞分配方式以及合作的內容和形式，可以有所不同，保持各自的特點。例如：在實行勞動聯合的同時，也可以實行資金聯合，并可以在不觸動單位、個人生產資料所有權的條件下，或者在保留家庭經營方式的條件下聯合；在生產合作之外，還可以有供銷、貯運、技術服務等環節上的聯合；可以按地域聯合，也可以跨地域聯合。”
1984年的“一號文件”（即《關于1984年農村工作的通知》）再次提出，“為了完善統一經營和分散經營相結合的體制，一般應設置以土地公有為基礎的地區性合作經濟組織。這種組織，可以叫農業合作社、經濟聯合社或群眾選定的其他名稱；可以以村（大隊或聯隊）為范圍設置，也可以以生產隊為單位設置；可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子。以村為范圍設置的，原生產隊的資產不得平調，債權、債務要妥善處理。此外，農民還可不受地區限制，自愿參加或組成不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織，……這些組織對地區性合作經濟組織和其他專業合作經濟組織，是平等互利或協調指導的關系，不再是行政隸屬和逐級過渡的關系。”
陳錫文先生曾提到，在杜潤生先生充滿智慧的改革方法論中，有一種叫做“可以，可以，也可以”的分散決策法，上文提到的1980年75號文件以及1983年和1984年兩個“一號文件”無疑就是這種改革路徑的最佳典范。
客觀來說，這種以“可以，可以，也可以”為代表的漸進式改革方案，正是30年來中國改革取得成就的秘密，因為它賦予了各地和各系統的實踐者以選擇是否改革以及如何改革的權力，進而允許改革者積極推動改革，中立者可以旁觀，保守者可以按兵不動，最后，用實踐來檢驗真理，確定哪些做法才是值得推廣的經驗，哪些做法則是應當避免的教訓。
然而，這種漸進式改革也存在許多先天不足。比如1980年代的農村改革雖然允許農民成立跨區域的不同形式、不同規模的各種專業合作經濟組織，但要求其“一般應以土地公有為基礎”；雖然強調要“政社分設”，但同時允許各種經濟合作社“可以同村民委員會分立，也可以一套班子兩塊牌子”。經過三十年多的發展，這種改革的結果是，“一套班子兩塊牌子”，以及由村委會代管集體土地成為了常態，集體經濟合作社非但沒有發展起來，反而最終被村委會所取代和覆蓋。甚至到今天，對于什么叫做“集體經濟組織”這個問題，無論是中國的立法者、執法者、司法者、普通農民，還是對土地問題有精深研究的學者，都只能茫然搖頭，無法準確回答。
為什么會出現這種改革結果與改革目標相背而馳的現象呢？原因可能有很多，比如對舊有制度的依賴性和人們思想認識的慣性等，但兩個原因無疑最為緊要。其一，雖然以“可以，可以，也可以”為代表的分散決策法，允許大多數普通農民選擇“包產到戶”的生產經營形式，但也允許了農村干部繼續維護村委會和農村集體經濟組織“一套班子兩塊牌子”的體制。其二，在“土地公有”含義不明確，集體土地產權不明晰的情況下，要求集體經濟組織“以土地公有為基礎”，最為有效的落實辦法就是由村委會代管集體土地了，而這樣一來，不但“政社分設”的改革被擱置了，各種集體經濟組織甚至連行政村的邊界都出不了，更不要說“形成跨區域和跨行業的大型農民集體經濟組織”了。
三、繼續推進土地制度的全面深化改革
對于這種漸進式改革所存在的問題，杜潤生等改革者不是沒有察覺。20世紀末，杜潤生在總結這段歷史時曾經談到，“80年代，中國農村改革解決了兩個問題：土地家庭承包制取代人民公社；市場經濟取代計劃經濟。盡管改革已取得令人矚目的成就，可是不論哪一項只是開了個頭，都是未完成的工程，尚留有一堆問題待解決。”（杜潤生：《穩定農民預期與土地制度法律化》，1998年第8期）
可惜的是，歷史卻并沒有再給這些改革者機會。在1982-1986年連續發布了五個“一號文件”之后，更高層的領導人認為，農村改革已經獲得了巨大的成功，而且“農村改革的成功增加了我們的信心，（接下來）我們要把農村改革的經驗運用到城市，進行以城市為重點的全面經濟體制改革。”（鄧小平：《改革的步子要加快》（1987年6月12日））
此后，中國經濟改革的重點轉移到了城市，鄉村治理結構和土地制度的改革則基本上停滯了下來，甚至可以說是半途而廢了。我們今天可以清晰地看到這一改革的結果：人民公社體制下的“抽象集體所有”模式并沒有被打破，“政社分離”改革僅僅停留在“公社-鄉鎮”一級。
有趣的是，在改革的初期，即1980年代，農民還曾獲得在自己的土地上自主從事工商業和小城鎮建設的權利，鄉鎮企業在當時的崛起和磅礴發展就是最好的證明。但進入1990年代以后，國家又通過《城市房地產管理》（1994）和《土地管理法》（1998）把這項權利給剝奪了。所以，1980年代中國農村改革所帶給農民的，僅僅是自由從事農業生產和承包經營土地的權利而已。
對于1980年代的農村改革，杜潤生的門生周其仁教授曾有一個很形象的說法。他在《城鄉中國》一書中認為，當年的改革留下來兩條長長的“尾巴”，即土地產權方面的“集體大鍋飯”和村莊管理方面的“政社合一”。這一點毫無疑問是正確的，遺憾的是，這種觀點似乎并不被最高領導層所接受和重視，所以改革者和改革支持者也無法改變什么了，只能任由這兩條“長尾巴”不斷被固化和強化。
對此，并不需要多么高深的學問才能知曉，翻一翻中國的《土地管理法》（1986）、《農村土地承包法》（2003）、《物權法》（2007）以及《村委會組織法》（2010年修訂）就可以一目了然。根據這些法律，雖然農村的土地屬于農民集體所有，但村民委員會卻有權經營和管理這些土地，甚至可以合法地行使集體土地所有權；雖然農村土地屬于農民集體所有，但什么是“集體所有”，什么樣的人可以成為“集體成員”，以及如何在法律上界定“集體所有”等，直到今天，卻依然都是謎一樣的問題。
要知道，改變“政社合一”的農村治理結構和“抽象模糊的集體所有”正是1980年代中國農村改革的重點。而今天中國鄉村出現的外嫁女土地權利得不到有效保護，村干部為了征地勾結外來投資者放火殺死村民，以及村官涉貪涉腐涉黑不斷，征地補償款分配糾紛不斷等種種難題和亂象，也都與此相關。
需要注意，筆者不是在批評或指責當年的改革者，也沒有貶低或抹殺改革先行者歷史功績的意思，而是想指出，追悼萬里、杜潤生等改革先行者，不僅要緬懷他們的光輝改革事跡，不僅要學習他們為民請命和敢為天下先的改革精神，以及巧妙化解上下左右爭論的圓融改革藝術，更要記住他們當年的改革目標，完成他們未竟的事業，從而進一步推動中國全面深化改革。
僅就中國農村治理結構和土地制度的改革而言，當年改革者不只是希望給農民爭取到自由從事農業生產和進行土地承包的權利，他們更希望將農村集體所有改造成為建立在“政社分離”基礎上的“自由人的自由經濟聯合”，更希望實現城鄉土地產權的平等、經濟的自由和政治的民主。而這正是當下全面深化改革應當完成的任務。
中國鄉村發現網轉自：愛思想
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