在推進國家治理體系和治理能力現代化進程中，縣域治理特別是縣域政府機構改革具有重要的基石地位，是全面深化改革的主要內容之一，具有顯明的疊加效應。
縣域政府機構存在的問題
無法可依，縣域政府機構編制設置有一定程度的隨意性。改革開放以來，我國投入了相當大的人力、物力和財力，進行了多次機構改革，但機構編制仍然處在“精簡—膨脹—再精簡—再膨脹”的尷尬境地，其中根本緣由是缺少一部機構編制法。盡管出臺了《地方各級人民政府機構設置和編制管理條例》，但由于沒有機構編制法的剛性約束和強力遏制，致使包括縣域在內的地方官員任人任事增設機構編制，甚至“拍腦袋”拍出了諸多機構編制的現象屢禁不止，造成機構越來越龐大，使許多地方財政成為“吃飯財政”，嚴重影響政府的服務職能和形象。同時，由于無法可依，使得相關的監督缺乏剛性。任意設機構編制行為嚴重者，只算是違規違紀，但還不能視為違法。法律上的這一“盲區”使個別領導干部膽大妄為，為了地方、小團體的利益，慷國家之慨、逆民眾之心，不僅嚴重增加了人民的負擔，而且衍生出機構編制領域中的種種亂象。
職能難轉，一些縣域政府機構編制設置存在尋租現象。總體上看，縣域政府機構職能存在的問題主要表現在：一是在經濟管理方面，以經濟建設為中心的全能型政府權力過大，過于強勢，對微觀經濟干預過多過細，導致政企、政事不分，錯位、越位現象較重；二是在市場監管方面，政府主導性較強，特別是在資源配置上沒有發揮市場的決定作用；三是在社會治理方面，管控意識較強，服務理念弱化，行政手段管理強勢，多元主體協商、合作治理的機制尚未形成；四是在公共服務方面，缺乏向公眾持續提供公共產品和公共服務的約束和激勵機制，服務型政府建設尚且在路上，公共利益部門化、公共服務弱化現象仍然普遍存在。
造成縣域機構職能難轉的主要原因有三個。其一，“官本位”觀念的慣性作用——不想轉。以官為貴、以官為尊等舊觀念依然存在，并以其強大的慣性阻滯“民本位”的服務理念的確立，導致部分領導干部在職能轉變工作中積極性不高、意志不堅、應付了事；其二，利益驅動——不愿轉。利益驅動是縣域機構職能不能順利轉變的根本原因。受擴權爭利的驅動，一些縣域政府部門將資源分配權和行政審批權掌握在自己手中，擠壓了市場發揮作用的空間，也為權力尋租留下了空隙。而職能轉變就是打破這一權力運行機制和利益格局，其阻力和障礙是顯而易見的；其三，外在推力不足——不肯轉。民眾監督渠道不暢、制度約束不到位、各級組織督導不力等外在推力的不足，導致縣域政府機構職能轉變嚴重滯后。
機構臃腫，縣域政府機構公職人員隊伍龐大。由于尚無機構編制法的制約以及職能轉變未到位，造成縣域政府機構龐雜、公職人員超編。同時，依照機構設置的一般性原則，機構對口設置多，大搞上下一般粗。上級機關設置的機構，下級機關也必須相應設置，形成了上下對口、條塊分割的機構系統。機構臃腫主要表現在：政出多門，相近的職能沒有集中于一個部門，而是多個部門重疊交叉，分而治之；利益驅動，管理經濟的機構太多，對微觀經濟統得過深，而社會治理、公共服務力量較弱；縣域政府部門下設的事業單位繁多，往往行使行政管理職能，導致公職人員超編現象屢禁不止。
縣域政府機構優化路徑
縣域政府機構存在的問題嚴重制約了經濟社會的健康發展，以現代化為目標改革、構建系統完備、運行有效的縣域機構，已刻不容緩地提上了日程。
全面更新觀念，達成精兵簡政的共識。縣域機構改革牽涉到方方面面的利益關聯方，形成了諸多阻力和障礙。因此，一方面，通過各類學習、培訓活動以及加強媒體宣傳等舉措，促使社會各階層特別是領導干部站在推進國家治理現代化的高度，來認識縣域政府機構編制改革的緊迫性和戰略意義，認清政府機構的優勢和局限，充分調動一切積極因素，發揮政府、市場、社會等多元主體的優勢，“實現公共利益的最大化與治理效能的最優化”。另一方面，各級黨組織要把機構改革納入重要的工作議事日程，凝魂聚力，一抓到底，抓出成效。再一方面，把能否搞好機構編制整合作為考核領導干部的重要內容。最后，構建全方位的監督體系，鞏固機構改革成果不喪失。各階層要樹立縣域政府機構改革人人有責的思維，紀檢、監察、組織、人大、政協等部門要實行職能監督，還要實現媒體輿論監督、群眾監督，從而形成上下一盤棋的保障機制，保證縣域政府機構編制的合法性和科學性。
轉變機構職能，為機構編制改革提供前提。機構職能是機構改革的導向，有什么樣的職能，就要對應著必要的機構，因此，搞好機構改革，轉變機構職能要先行。針對機構職能存在的諸多問題，貫徹落實國務院關于全面履行經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務職能的要求，轉變縣域政府機構職能要堅持三項基本原則：一是服務導向原則。地方政府的主要職能就是做好公共服務，如經濟管理機構要發揮宏觀調控、監管職能，也要突出市場在配置資源中的決定性作用，做到有所為有所不為，決不能做事無巨細的“保姆”。二是民生保障原則。搞好民生工程是政府機構職能的內涵要求，是宗旨意識的必然體現。現階段，政府機構改革需打上民生的烙印，鼎力推進教育、就業、醫療、衛生、住房、保障等事關人民群眾生存與發展的民生事業。三是“三農”傾斜原則。多數縣域具有“大農”的特性，縣域政府機構職能轉變離開了“三農”這一主題，就有可能出現本末倒置的惡果。因此，縣域黨委、政府要切實從本地實際出發，以機構編制改革為契機，調兵遣將，牢牢扭住“三農”不放手。
實行以法定編，為機構編制法制化提供保障。針對縣域政府機構編制的癥結所在，需在充分搞好調查研究的基礎上，按照政府的職能要求，以科學、精干、高效、廉潔為指向，制定機構編制法，確保從國務院、省直轄市自治區到市縣、街道鄉鎮均依法定機構、設編制，規范各級政府機構編制管理的基本內容、基本原則、審批流程、管理權限、違法追究責任等。出臺機構編制法，無論何人恣意增設機構編制，其行為即構成違法行為，有助于從源頭上杜絕領導干部拍腦袋增設機構、拍胸脯增加編制、拍屁股走人的惡習，以期開啟法治模式。
實行大部制，作為縣域政府機構改革的重要形式。實行大部制，不僅是縣域政府機構改革的實施方式，也為機構編制法的制定與實施提供可能和條件。實行大部制，一方面，明確政府部門間的職責邊界，對職能重合交叉的機構進行撤并，從根本上解決政府職能“缺位”“越位”和“錯位”弊端，促進行政資源優化配置；另一方面，堅持惠民原則，調整利益格局，限制權力，撤銷一些依靠審批權、年檢權、收費罰款權等“特權”存在的部門和事業單位，為大部制改革“減壓”；再一方面，縣域政府機構簡政放權，是大部制改革應有之義。鑒于權力在政府體制內調整和下放不能從根本上改變權力的運作方式，也不能改變政府對社會進行全面管制和單一治理模式，因此簡政放權既要指向街道、鄉鎮或社區等準行政機構，也包含相應的各類社會組織，從而形成多元治理的和諧共進的良好機制。
中國鄉村發現網轉自：學習時報2016年03月07日
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