原題：從歷史看中國(guó)縣制改革方向
中國(guó)縣政
中國(guó)現(xiàn)行的地方行政區(qū)劃有省、市（地級(jí)）、縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)四級(jí)，以及與此相應(yīng)的中央直轄市、民族自治區(qū)、特別行政區(qū)、生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，民族自治州、盟、市轄區(qū)，縣級(jí)市、民族自治縣、旗、縣級(jí)區(qū)以及縣以下政區(qū)。在所有的政區(qū)中，縣是歷史最長(zhǎng)、形成最早、相對(duì)最穩(wěn)定的一級(jí)。中國(guó)有些縣的名稱和治所從先秦至今從未改變，有的縣的轄境也長(zhǎng)期穩(wěn)定。而其他層級(jí)的政區(qū)，有的形成較晚，持續(xù)時(shí)間不長(zhǎng)，有的很不穩(wěn)定——不僅名稱和治所多變，轄境變化無(wú)常，連存在的時(shí)間也懸殊。顯然，這都與縣級(jí)政區(qū)的功能有關(guān)。
縣是隨著分封制的瓦解而形成的，也是隨著中央集權(quán)制度的建立和鞏固而穩(wěn)定的。在實(shí)行分封制的年代，天子與各級(jí)諸侯直接統(tǒng)治的范圍有限，沒(méi)有必要在統(tǒng)治區(qū)內(nèi)再設(shè)置行政區(qū)。在實(shí)行實(shí)物或人力貢賦制的條件下，行政管理的內(nèi)容和方式都比較簡(jiǎn)單，大小諸侯及他們的家臣完全可以勝任。而基層諸侯的內(nèi)部事務(wù)，基本上都是通過(guò)宗族來(lái)管理和協(xié)調(diào)的。隨著諸侯間兼并的加劇，相當(dāng)多的小國(guó)被大國(guó)所滅。這些被滅的小國(guó)，往往就由戰(zhàn)勝國(guó)的國(guó)君直接統(tǒng)治，而不再分封給新的諸侯。而這些小國(guó)一般都處于大國(guó)的邊緣，離國(guó)君所在地有一定距離，自己直接統(tǒng)治鞭長(zhǎng)莫及，因此“縣”（或稱為“郡”）應(yīng)運(yùn)而生。國(guó)君派遣縣的行政長(zhǎng)官管理這些區(qū)域，他們直接聽(tīng)命于國(guó)君，定期向國(guó)君報(bào)告，所收賦稅也全部上繳于國(guó)君。隨著疆域的擴(kuò)大，這類“縣”越設(shè)越多，以至都由國(guó)君直接統(tǒng)治也會(huì)顧此失彼，于是又在縣以上設(shè)立了“郡”，由一個(gè)郡管理下轄的若干縣，這樣就形成了郡和縣兩級(jí)政區(qū)并由郡統(tǒng)縣的體制。戰(zhàn)國(guó)后期，各國(guó)已普遍建立了郡縣制，到秦始皇滅六國(guó)，建立中央集權(quán)制度，郡縣制也推廣到全國(guó)。到秦末，郡增加到50個(gè)左右，縣估計(jì)有近千個(gè)。在這一過(guò)程中，縣基本上是一個(gè)設(shè)立和規(guī)范的過(guò)程，而它的上一級(jí)郡則已經(jīng)過(guò)了多次調(diào)整和變化。
秦朝以后，總的來(lái)說(shuō)，縣的數(shù)量是在逐漸增加的，主要原因是疆域的擴(kuò)大、人口的增加、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，大多出于治理的需要。秦朝有效統(tǒng)治的疆域不會(huì)超過(guò)300萬(wàn)平方公里，清朝的極盛疆域有1300多萬(wàn)平方公里，今天的中國(guó)領(lǐng)土面積為960萬(wàn)平方公里，但縣的數(shù)量不過(guò)增加了兩倍有余，目前是2200多個(gè)。從一個(gè)縣平均的管理面積來(lái)說(shuō)，并沒(méi)有太大的增加。東部和農(nóng)業(yè)地區(qū)基本沒(méi)有什么增加。公元初的西漢有6000多萬(wàn)人口，設(shè)1500多個(gè)縣級(jí)單位，平均每個(gè)縣4萬(wàn)左右。今天的13億人口分布在2200多個(gè)縣級(jí)政區(qū)，平均每個(gè)縣超過(guò)50萬(wàn)，增長(zhǎng)了10多倍。可見(jiàn)縣所管理的事務(wù)和其總量是在不斷增加的。
縣政最穩(wěn)定
為什么縣級(jí)政區(qū)能長(zhǎng)期穩(wěn)定呢？為什么某些統(tǒng)治者隨心所欲的改變或設(shè)置無(wú)法長(zhǎng)期存在呢？因?yàn)榭h是最重要也是最基本的行政區(qū)域，是一個(gè)政權(quán)須臾不可或缺的。中國(guó)歷代疆域廣闊，朝廷（中央政府）不可能直接統(tǒng)治全體臣民，只能通過(guò)縣級(jí)政府。在沒(méi)有機(jī)械交通工具和信息傳遞系統(tǒng)的條件下，縣的面積不可能太大，否則就無(wú)法處理日常政務(wù)。縣治的位置必須考慮在縣境內(nèi)及與上級(jí)政府之間的交通，便于人員和物資的輸送、賦役征集和治安管理。如果人口過(guò)多、賦役征集量過(guò)大、治安條件太復(fù)雜，就得考慮分設(shè)新縣或調(diào)整縣的轄境。清朝將江南發(fā)達(dá)地區(qū)的縣普遍一分為二，就是出于這樣的目的。但另一方面，一個(gè)縣級(jí)政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相應(yīng)的交通運(yùn)輸設(shè)施，日常運(yùn)行也需要經(jīng)費(fèi)，所以縣的設(shè)置和維持必須考慮行政成本，并非設(shè)得越多越好。有些人口過(guò)少，太窮，治所太偏僻的縣往往會(huì)被撤并，就是這個(gè)道理。
但縣以上的政區(qū)就不同了。秦朝和西漢初期，縣以上只有一層郡級(jí)政區(qū)，到漢武帝時(shí)，疆域大幅擴(kuò)展，南端至今越南南部，東端在朝鮮半島中部，西至今甘肅西界，北抵陰山，郡級(jí)單位已經(jīng)增加到百余個(gè)，在當(dāng)時(shí)的交通條件下，要在如此大的范圍內(nèi)實(shí)施管理已經(jīng)捉襟見(jiàn)肘，所以才在郡以上設(shè)置了監(jiān)察性的“刺史部”，東漢后期才演變?yōu)榭ひ陨系囊患?jí)行政區(qū)——州。剛開(kāi)始時(shí)全國(guó)只有一二十個(gè)州，以后逐漸增加，到南北朝后期竟達(dá)二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二級(jí)政區(qū)的作用，終于被隋朝徹底廢除。但中央政府不可能直接管理那么多基層政區(qū)，唐、宋、遼、金都不得不設(shè)置一二十個(gè)一級(jí)政區(qū)或監(jiān)察區(qū)，分別管理全國(guó)的基層政區(qū)。由于一級(jí)政區(qū)集中了轄區(qū)的事權(quán)，代表中央政府，行政成本也比縣一級(jí)高得多，所以從元朝設(shè)置行省后，明、清兩代都相當(dāng)穩(wěn)定，今天的絕大多數(shù)省級(jí)政區(qū)及其省會(huì)、省界基本都是沿襲明、清的。
在中央集權(quán)的政治制度下，中央政府和一級(jí)政區(qū)總是企圖直接統(tǒng)治每一個(gè)基層政區(qū)，但力不從心，不能不在縣級(jí)以上設(shè)置或虛或?qū)嵉囊粋€(gè)層次，如郡、州、府、路、道等。這一層級(jí)的積極作用是上通下達(dá)，分擔(dān)一級(jí)政區(qū)的一部分政務(wù)，緩解一級(jí)政區(qū)轄境過(guò)大、人口過(guò)多、事務(wù)太繁雜的矛盾，但它的消極作用也顯而易見(jiàn)，即增加了行政成本，影響了行政效率。正因?yàn)槿绱耍瑲v代往往設(shè)了又廢，廢了又設(shè)，由虛而實(shí)，由實(shí)而虛，或者虛實(shí)兼有。民國(guó)初一度撤銷由省直接管縣。但蔣介石為了“剿共”的需要，又在江西設(shè)立“行政督察專員”，又推廣到全國(guó)，形成縣以上的“專區(qū)”。1949年新中國(guó)成立以來(lái)沿襲了專區(qū)制，但無(wú)論是《憲法》規(guī)定，還是實(shí)際運(yùn)行，專區(qū)只是省的派出機(jī)構(gòu)，是虛體，不是一級(jí)政府，不能召開(kāi)人代會(huì)。改革開(kāi)放以來(lái)，逐漸推行“地改市”，目前全國(guó)的地區(qū)基本都已改成市，都成了縣以上一級(jí)的實(shí)體政府。
在中國(guó)古代，縣以下一般不設(shè)完整的、正規(guī)的政區(qū)，僅由縣級(jí)政區(qū)指派或確認(rèn)，主要的功能是征集賦役，維持治安，保證交通，而且相當(dāng)一部分是由鄉(xiāng)紳或宗族通過(guò)非行政手段實(shí)施的，所以行政成本很低，多數(shù)居民處于自治狀態(tài)。直到近代，縣以下的行政區(qū)才覆蓋到全部轄境和全部人口。
強(qiáng)化縣政
應(yīng)該承認(rèn)，作為中國(guó)歷史重要組成部分的行政區(qū)劃制度，與歷史時(shí)期的人文和自然條件基本是適應(yīng)的，所以才能延續(xù)二千多年。但改革開(kāi)放以來(lái)，出現(xiàn)了一系列前所未有的變化——市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，中央向地方放權(quán)分權(quán)，地方間的合作，信息技術(shù)的普及，交通條件的改善，對(duì)外開(kāi)放等等。這些因素已經(jīng)動(dòng)搖或改變了一些政區(qū)存在的基礎(chǔ)，例如在一個(gè)省的范圍內(nèi)基本都能做到當(dāng)天往返，及時(shí)或同步的信息傳輸暢通無(wú)阻，介于省與縣之間的這一級(jí)政區(qū)究竟還有沒(méi)有存在的必要？新設(shè)一些管轄范圍不大、事務(wù)不多的縣級(jí)行政機(jī)構(gòu)還有沒(méi)有必要？
中國(guó)地方行政區(qū)劃改革的重點(diǎn)，應(yīng)該是充分發(fā)揮縣級(jí)政區(qū)的作用，增強(qiáng)它的實(shí)際功能，弱化、虛化并最終取消市（地）一級(jí)，由省直接管縣。對(duì)一些幅員太大、人口過(guò)多的省可以逐漸劃小，海南省、重慶市的設(shè)置都是可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。而在一縣以內(nèi)，完全可以由縣級(jí)政府直接管理，不必再設(shè)立基層政府。原來(lái)由基層政府承擔(dān)的功能，相當(dāng)一部分可以交給社區(qū)，由民眾自治，有的可以由社會(huì)服務(wù)系統(tǒng)來(lái)承擔(dān)，縣級(jí)政府只要加以指導(dǎo)或督察。
無(wú)論是浙江的強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)，還是重慶即將試驗(yàn)的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都向行政區(qū)劃的改革邁出了關(guān)鍵的一步，代表了發(fā)展的方向，我們樂(lè)觀其成。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《資治文摘》2007年第9期
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