原題：從歷史看中國縣制改革方向
中國縣政
中國現(xiàn)行的地方行政區(qū)劃有省、市（地級）、縣、鎮(zhèn)鄉(xiāng)四級，以及與此相應的中央直轄市、民族自治區(qū)、特別行政區(qū)、生產(chǎn)建設兵團，民族自治州、盟、市轄區(qū)，縣級市、民族自治縣、旗、縣級區(qū)以及縣以下政區(qū)。在所有的政區(qū)中，縣是歷史最長、形成最早、相對最穩(wěn)定的一級。中國有些縣的名稱和治所從先秦至今從未改變，有的縣的轄境也長期穩(wěn)定。而其他層級的政區(qū)，有的形成較晚，持續(xù)時間不長，有的很不穩(wěn)定——不僅名稱和治所多變，轄境變化無常，連存在的時間也懸殊。顯然，這都與縣級政區(qū)的功能有關。
縣是隨著分封制的瓦解而形成的，也是隨著中央集權制度的建立和鞏固而穩(wěn)定的。在實行分封制的年代，天子與各級諸侯直接統(tǒng)治的范圍有限，沒有必要在統(tǒng)治區(qū)內(nèi)再設置行政區(qū)。在實行實物或人力貢賦制的條件下，行政管理的內(nèi)容和方式都比較簡單，大小諸侯及他們的家臣完全可以勝任。而基層諸侯的內(nèi)部事務，基本上都是通過宗族來管理和協(xié)調(diào)的。隨著諸侯間兼并的加劇，相當多的小國被大國所滅。這些被滅的小國，往往就由戰(zhàn)勝國的國君直接統(tǒng)治，而不再分封給新的諸侯。而這些小國一般都處于大國的邊緣，離國君所在地有一定距離，自己直接統(tǒng)治鞭長莫及，因此“縣”（或稱為“郡”）應運而生。國君派遣縣的行政長官管理這些區(qū)域，他們直接聽命于國君，定期向國君報告，所收賦稅也全部上繳于國君。隨著疆域的擴大，這類“縣”越設越多，以至都由國君直接統(tǒng)治也會顧此失彼，于是又在縣以上設立了“郡”，由一個郡管理下轄的若干縣，這樣就形成了郡和縣兩級政區(qū)并由郡統(tǒng)縣的體制。戰(zhàn)國后期，各國已普遍建立了郡縣制，到秦始皇滅六國，建立中央集權制度，郡縣制也推廣到全國。到秦末，郡增加到50個左右，縣估計有近千個。在這一過程中，縣基本上是一個設立和規(guī)范的過程，而它的上一級郡則已經(jīng)過了多次調(diào)整和變化。
秦朝以后，總的來說，縣的數(shù)量是在逐漸增加的，主要原因是疆域的擴大、人口的增加、經(jīng)濟的發(fā)展，大多出于治理的需要。秦朝有效統(tǒng)治的疆域不會超過300萬平方公里，清朝的極盛疆域有1300多萬平方公里，今天的中國領土面積為960萬平方公里，但縣的數(shù)量不過增加了兩倍有余，目前是2200多個。從一個縣平均的管理面積來說，并沒有太大的增加。東部和農(nóng)業(yè)地區(qū)基本沒有什么增加。公元初的西漢有6000多萬人口，設1500多個縣級單位，平均每個縣4萬左右。今天的13億人口分布在2200多個縣級政區(qū)，平均每個縣超過50萬，增長了10多倍。可見縣所管理的事務和其總量是在不斷增加的。
縣政最穩(wěn)定
為什么縣級政區(qū)能長期穩(wěn)定呢？為什么某些統(tǒng)治者隨心所欲的改變或設置無法長期存在呢？因為縣是最重要也是最基本的行政區(qū)域，是一個政權須臾不可或缺的。中國歷代疆域廣闊，朝廷（中央政府）不可能直接統(tǒng)治全體臣民，只能通過縣級政府。在沒有機械交通工具和信息傳遞系統(tǒng)的條件下，縣的面積不可能太大，否則就無法處理日常政務。縣治的位置必須考慮在縣境內(nèi)及與上級政府之間的交通，便于人員和物資的輸送、賦役征集和治安管理。如果人口過多、賦役征集量過大、治安條件太復雜，就得考慮分設新縣或調(diào)整縣的轄境。清朝將江南發(fā)達地區(qū)的縣普遍一分為二，就是出于這樣的目的。但另一方面，一個縣級政府需要配置必需的官吏、士兵、衙署，建立城池和相應的交通運輸設施，日常運行也需要經(jīng)費，所以縣的設置和維持必須考慮行政成本，并非設得越多越好。有些人口過少，太窮，治所太偏僻的縣往往會被撤并，就是這個道理。
但縣以上的政區(qū)就不同了。秦朝和西漢初期，縣以上只有一層郡級政區(qū)，到漢武帝時，疆域大幅擴展，南端至今越南南部，東端在朝鮮半島中部，西至今甘肅西界，北抵陰山，郡級單位已經(jīng)增加到百余個，在當時的交通條件下，要在如此大的范圍內(nèi)實施管理已經(jīng)捉襟見肘，所以才在郡以上設置了監(jiān)察性的“刺史部”，東漢后期才演變?yōu)榭ひ陨系囊患壭姓^(qū)——州。剛開始時全國只有一二十個州，以后逐漸增加，到南北朝后期竟達二三百之多，完全失去了代表中央政府管理二級政區(qū)的作用，終于被隋朝徹底廢除。但中央政府不可能直接管理那么多基層政區(qū)，唐、宋、遼、金都不得不設置一二十個一級政區(qū)或監(jiān)察區(qū)，分別管理全國的基層政區(qū)。由于一級政區(qū)集中了轄區(qū)的事權，代表中央政府，行政成本也比縣一級高得多，所以從元朝設置行省后，明、清兩代都相當穩(wěn)定，今天的絕大多數(shù)省級政區(qū)及其省會、省界基本都是沿襲明、清的。
在中央集權的政治制度下，中央政府和一級政區(qū)總是企圖直接統(tǒng)治每一個基層政區(qū)，但力不從心，不能不在縣級以上設置或虛或?qū)嵉囊粋€層次，如郡、州、府、路、道等。這一層級的積極作用是上通下達，分擔一級政區(qū)的一部分政務，緩解一級政區(qū)轄境過大、人口過多、事務太繁雜的矛盾，但它的消極作用也顯而易見，即增加了行政成本，影響了行政效率。正因為如此，歷代往往設了又廢，廢了又設，由虛而實，由實而虛，或者虛實兼有。民國初一度撤銷由省直接管縣。但蔣介石為了“剿共”的需要，又在江西設立“行政督察專員”，又推廣到全國，形成縣以上的“專區(qū)”。1949年新中國成立以來沿襲了專區(qū)制，但無論是《憲法》規(guī)定，還是實際運行，專區(qū)只是省的派出機構，是虛體，不是一級政府，不能召開人代會。改革開放以來，逐漸推行“地改市”，目前全國的地區(qū)基本都已改成市，都成了縣以上一級的實體政府。
在中國古代，縣以下一般不設完整的、正規(guī)的政區(qū)，僅由縣級政區(qū)指派或確認，主要的功能是征集賦役，維持治安，保證交通，而且相當一部分是由鄉(xiāng)紳或宗族通過非行政手段實施的，所以行政成本很低，多數(shù)居民處于自治狀態(tài)。直到近代，縣以下的行政區(qū)才覆蓋到全部轄境和全部人口。
強化縣政
應該承認，作為中國歷史重要組成部分的行政區(qū)劃制度，與歷史時期的人文和自然條件基本是適應的，所以才能延續(xù)二千多年。但改革開放以來，出現(xiàn)了一系列前所未有的變化——市場經(jīng)濟的發(fā)展，中央向地方放權分權，地方間的合作，信息技術的普及，交通條件的改善，對外開放等等。這些因素已經(jīng)動搖或改變了一些政區(qū)存在的基礎，例如在一個省的范圍內(nèi)基本都能做到當天往返，及時或同步的信息傳輸暢通無阻，介于省與縣之間的這一級政區(qū)究竟還有沒有存在的必要？新設一些管轄范圍不大、事務不多的縣級行政機構還有沒有必要？
中國地方行政區(qū)劃改革的重點，應該是充分發(fā)揮縣級政區(qū)的作用，增強它的實際功能，弱化、虛化并最終取消市（地）一級，由省直接管縣。對一些幅員太大、人口過多的省可以逐漸劃小，海南省、重慶市的設置都是可借鑒的經(jīng)驗。而在一縣以內(nèi)，完全可以由縣級政府直接管理，不必再設立基層政府。原來由基層政府承擔的功能，相當一部分可以交給社區(qū)，由民眾自治，有的可以由社會服務系統(tǒng)來承擔，縣級政府只要加以指導或督察。
無論是浙江的強縣擴權，還是重慶即將試驗的取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都向行政區(qū)劃的改革邁出了關鍵的一步，代表了發(fā)展的方向，我們樂觀其成。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《資治文摘》2007年第9期
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