近年來，國家十分重視農民合作社內部信用合作發展，在山東等地進行試點試驗，探索具體運作模式和監管辦法。總的看，這些試點取得了一定的成效，對于解決農民融資難、融資貴問題，幫助農民發展生產起到了一定作用。然而，當前無論是政策制定部門還是基層指導部門，對信用合作和資金互助的認識尚未統一。實踐中也出現了運作不規范、涉嫌非法集資等問題，其根源在于信用合作法律缺失、發展定位不準、監管責任不明。在《農民專業合作社法》研究修訂之際，亟須在總結各地試點經驗基礎上，厘清信用合作與資金互助的區別與聯系，明確合作社內部信用合作的發展路徑，并將其納入法律調整范圍，為合作社內部信用合作健康發展提供政策支持和法律保障。
概念解析
(一)農民合作社內部信用合作是服務功能的拓展
從廣義上看，信用合作可以理解為“基于信用的合作”，能泛指一切基于成員信用的合作活動。農民合作社內部信用合作是農民社員為了改善自身的經濟條件和獲取便利的融資服務，按照合作經濟原則，在合作社內部開展的經濟互助活動。從本質看，信用合作是合作社服務功能的拓展，由原來為社員提供生產、供銷和技術服務，拓展到為農民提供資金調劑、貿易信貸、擔保服務、互助保險等服務。因此，立足于農民合作社提供綜合服務的視角，信用合作是合作社服務功能的一個環節和領域。與之相對應的概念有生產合作、消費合作、供銷合作等。
農民合作社內部資金互助是合作社內部成員為了解決經濟活動中的困難，而自主發起的一種純粹的資金融通活動。因此，農民合作社內部資金互助是信用合作的一種主要業務形式。在基層實踐中，有些合作社也將農民合作社內部信用合作與農民合作社內部資金互助等同。這是由于，現階段農民合作社內部信用合作主要表現為資金調劑，其他方面的功能尚未充分發揮，而“貨幣化信用”是實踐中最常見、最直觀的形式。
(二)資金互助是一種社區互助性金融業務
資金互助是許多發展中國家最流行的非正式金融制度之一。“資金互助”的概念在我國出現較晚。2007年3月9日，中國銀監會核準全國首家農村資金互助社——吉林省梨樹縣閆家村百信農民資金互助社開業。自此，農村資金互助社開始成為一個固定的名稱。現階段，資金互助的主要組織載體是農村資金互助社。
合作社內部資金互助與農村資金互助社不同。合作社內部資金互助主要是農民專業合作社內部自主發起的一種成員間的資金融通活動，屬于類金融業務;農村資金互助社則是正式的金融組織形式，其業務屬于規范的金融業務。農民合作社內部資金互助不受行政區域限制，依托主導產業，圍繞成員的生產需求提供資金融通服務;農村資金互助社則受行政區劃的嚴格限制，只為本社區成員的生產、生活提供相關金融和信貸服務。
試點地區的主要做法
(一)主要做法
近年來，山東、安徽、湖南、河北和江蘇等地陸續在部分地區或者全省開展了試點探索工作。調研發現，盡管各地試點實施時間不同，模式有所差別，但基本上都是遵循了“成員制內部性、吸股不吸儲、分紅不付息、風險可掌控”等基本原則，在準入限制、股金額度、資金繳納、風險管控等方面，有較大的共性。
一是嚴格準入。各地在試點方案中明確要求，參加信用合作的人員不但應具備社員資格，還應對人員的地域性進行限制。如安徽省太湖縣要求合作社開展信用合作業務僅限于1~2個行政村的區域，而且要在農村地區進行。二是入股金額和借款額度實行上限封頂。各地試點方案都對入股金額做出了上限控制。山東試點方案中既對合作社內部信用合作的總股金進行限制，也對每個社員入股股金金額進行了限制。三是認繳制或者承諾出資制。在入股金的繳納方式上，有些地方為避免現金風險，實行了認繳制。如江蘇坤興合作社規定除成員的資格股金外，其他信用合作資金不沉淀在合作社或金融機構，入股成員和合作社簽訂《信用合作承諾入股合同》，以信用承諾的形式認繳“資格股”以外的資金。四是借款擔保制度。在借貸規則方面，各地試點合作社均要求借款必須提供擔保。安徽省安慶市撞鐘種養專業合作社還在擔保人方面有詳細規定，如借款1萬元以下需1個股東擔保，1~3萬元需2個股東擔保。五是嚴格審批。在審批程序方面，各試點合作社均制定了較為詳細的審批制度。如山東省要求合作社設置資金評議小組，小組成員需要通過金融部門組織的信用合作資格考試。六是規范財務。在財務制度方面，試點合作社均建立了相應的財務管理制度，信用合作資金實行臺賬登記責任管理。
(二)政策措施
一是強化組織領導，不斷出臺扶持政策。各地十分重視對農民合作社開展信用合作的組織領導，有的地區成立了專門的組織機構，有的地區則明確了相關責任部門，并出臺了相應政策進行扶持。如安徽省安慶市政府從2014年開始，連續兩年安排專項資金，對信用合作運行規范、成效明顯的合作社，給予以獎代補支持。安慶市人大和市農委研究還制定了《關于金融支持農民專業合作社加快發展的意見》，著重就金融機構支持合作社開展信用合作等問題，做出了具體安排。該意見明確要求各商業銀行給開展信用合作的合作社授予300萬至500萬元的信用額度，并在全省率先推出了針對合作社農戶成員的整體授信、“統貸直放”金融服務模式。
二是大力宣傳系統培訓，確保試點規范運行。各地不斷加強合作社的規范化管理，同時加大對信用合作業務骨干和輔導員的培訓宣傳力度，為合作社開展信用合作營造了良好的發展環境。山東省金融辦將合作社信用合作試點工作相關政策文件發送各市縣學習，并深入合作社進行政策宣傳和業務輔導。2015年4月底，山東省召開了合作社信用合作業務試點工作培訓會議，以市縣基層人員為主體組建了試點政策和業務培訓師資庫，并委托中國金融教育發展基金會編寫了試點培訓教材。
三是嚴格試點標準，科學選擇試點模式。各地在啟動農民合作社信用合作試點前，均對當地開展信用合作的基礎條件和信用環境進行了摸底調查，嚴格設定試點標準，科學選擇試點模式。如安徽省安慶市農委在試點工作啟動前，組織專門力量對本市前期自發開展信用合作的農民專業合作社進行了專題調研，并派專門人員到外地學習考察，通過分析、比較和借鑒，提出了“以合作社為基礎、在內部成立資金互助部”的信用合作試點模式。實踐表明，這一操作模式為信用合作積極穩妥開展奠定了良好的基礎，有利于保證信用合作的效率和保護農戶的利益。
四是加強監管防控風險，保障試點穩妥推進。風險防控是各地開展農民合作社內部信用合作最為關注的核心問題，也是指導試點順利開展的重點內容。江蘇省由省農委選擇審計機構，每年對信用合作情況進行兩次監管審查，并出具審計報告，對合作社開展內部信用合作的操作程序、經營效益、社內效應等情況進行清理。試點項目補貼也將在審計后進行核算并發放到合作社。此外，江蘇省農委還與銀行合作，對信用合作的資金流向、審批程序等情況進行監管。
典型案例分析
(一)自主發展型
云南省曲靖市陸良縣綠源康生態養殖專業合作社位于陸良縣芳華鎮蔡官營村，于2009年10月在工商局正式登記注冊成立。現有成員115戶，各類專業技術人員12人，下設9個分社。合作社于2010年內部成立了資金互助部，正式開展信用合作。截至2014年底，入股資金互助部的合作社股東發展到19戶，股本60萬元。其中包括：農戶互助金31萬元;項目補助資金20萬元;9個分社籌集資金互助資金9萬元。該合作社內部信用合作的主要做法有：
一是加強資格審查，規范運作程序。借款人必須是本社成員，有較好的信譽，且具備一定的經營能力。借款成員的家人不能有賭博、吸毒等惡習，并愿意承擔還款連帶責任。同時，合作社還成立了資金管理委員會，通過了資金使用實施辦法，完善了借款手續和審批程序。
二是突出“公益”特色，滿足社員需求。借款必須用于合作社的相關生產經營項目。一方面，合作社的所有借款實行“免息期”制度，只針對超過“免息期”的成員，收取一定比例的資金使用費。另一方面，合作社優先扶持新入社成員，重點照顧弱勢群體的用款需求，為他們提供生產啟動資金。
三是嚴格用款管理，強化風險防范。合作社委托資金管理委員會，針對成員開展摸底調查，重點了解成員收入來源、家庭資產、產業發展、經營能力等方面的信息。同時，嚴格控制用款期限和額度，用款期一般為6個月，借款額度為1000~8000元。如需超額借款，成員必須提出書面申請，經理事會批準后方能超額借款，但最高不得超過16000元。
(二)政府規范型
山東省青州市家家富果蔬專業合作社位于青州市高柳鎮政府駐地，于2010年8月12日在工商局注冊成立，注冊資本16692萬元，現已發展社員5000人，帶動農戶10000戶，總資產已達8000余萬元，年銷售收入2.5億元。目前，合作社產品通過了國家23個綠色認證、11個有機認證和27個歐盟有機認證，擁有“家家富”、“廣欣”、“健昊”3個果蔬注冊商標，擁有3項國家專利，是一家集蔬菜種苗培育，綠色、有機果蔬種植、加工、銷售，農業科技服務，農資配送供應，現代農業觀光、采摘于一體的現代化農民專業合作經濟組織。2013-2014年合作社在就曾自發地開展信用合作業務，9個多月籌資額達到1600多萬，取得了積極效果。社員貸款的主要用途之一就是修建蔬菜大棚，并用大棚作為貸款的抵押。
從2014年底開始，受合作社涉嫌非法集資的影響，山東省開始對自發開展信用合作的合作社進行清理規范。同時，山東省決定從2015年開始在全省范圍內開展信用合作試點。2015年2月，該合作社決定抓住這次機會，積極向上級主管部門申請信用合作試點項目。合作社于6月29日獲得地方金融監管管理局頒發的資格認定書，核定信用合作社員人數為1219人，信用合作金額最高1000萬元。截至目前，參與信用合作業務試點的社員存放資金額達到168.59萬元，實際發放互助金50人次，發放資金168.59萬元。該合作社內部信用合作的主要做法有：
一是成立內設機構，完善運作流程。合作社內部成立了信用合作部，規范了業務運作流程，從出資、授信、借款申請、借錢調查、審議通過、簽訂合同、借款劃轉、借后調查、借款收回、本金返還等環節形成了一套行之有效的操作辦法。例如，在參與信用合作的社員資格上，合作社規定必須是本社社員且滿1年以上，銀行信用記錄良好，并與合作社生產緊密聯系。
二是健全規章制度，引入托管銀行。合作社理事會討論完善了信用合作章程，建立了信用合作業務公示制度、信用合作業務風險報告制度，評選出了資金使用評議小組，并做好“五堅持”和“五禁止”。 為保證資金安全，并對資金流向全程留痕，山東省確定中國農業銀行山東省分行、山東省農信聯社為合作托管銀行，為試點社提供賬戶開立、資金存放、支付結算業務。借助托管銀行的風控系統和業務平臺，合作社經營管理和業務操作水平不斷提高。同時，青州市充分發揮農經局、供銷社及所在轄區鎮政府、街道辦事處的作用，設立聯合評審小組，共同嚴把準入關口，建立協同監管制度。
(三)對兩個案例的比較
對比這兩個案例，可以發現這兩家合作社都是在合作社內部開展信用合作，引導社員參與民主管理，并且在準入限制、股金額度和風險管控等方面，有較大的共性。同時，這兩家合作社在發展路徑、定位與效果等方面也存在諸多不同之處。
一是從發展路徑看，陸良縣綠源康生態養殖專業合作社屬于民間自主發展類型，當地政府沒有介入組織發動過程，也沒有將其納入監管范圍。合作社的風險防控主要依靠自身力量，充分發揮數額小、期限短、手續簡便、信息對稱等內生優勢開展相關業務。青州市家家富果蔬專業合作社經歷了兩個發展階段，第一階段與綠源康生態養殖專業合作社類似，屬于自主發展階段，第二階段則是政府精心部署下開展的試點試驗階段，在金融、農業等部門的監管下開展業務。山東省政府辦公廳正式下發專門文件，明確了整個試點的制度設計、工作安排和基本規則。當地政府也研究制定了一系列政策措施。這些制度設計和風險防范措施，為青州家家富果蔬合作社開展信用合作業務提供了有效保障。
二是從發展定位看，陸良縣綠源康生態養殖專業合作社堅持“不出村、不出社”的基本原則。雖然合作社也強調服務于產業發展，但在實施中堅持以村落為邊界，充分發揮地緣、血緣關系和村落共同農業經營形成的無形資本，把互助資金限制在可控范圍之內，確保資金安全。青州市家家富果蔬專業合作社堅持“依托于產業、服務于產業”的基本原則。按照規定，合作社原則上以行政村為經營地域范圍，確有需要的可適當擴大到所在鄉(鎮)。但在實際運作上，合作社立足于主導產業，充分利用產業鏈來控制風險，根據成員要求直接將生產資料發放給農戶，或者將貸款直接支付給農資供應商或者為社員承擔設施建設的單位。
三是從發展效果看，陸良縣綠源康生態養殖專業合作社開展信用合作屬于自我服務、自主管理，具備扎實的社區基礎，更有靈活性和市場活力，但蘊含著一定的風險。青州市家家富果蔬專業合作社開展信用合作屬于試點范圍，產業特征突出，引入了托管銀行，政府監管到位，風險水平低，但成員參與資金互助的積極性明顯降低，效果大打折扣。
這兩家合作社開展內部信用合作的案例，代表了兩種不同的發展路徑。既在業務范圍、政府監管等方面折射出一些共性問題，也在風險防控、資金管理等方面面臨一些個性特征。這背后涉及到的是政府如何定位，即“放到什么程度、管到什么地步”的問題。
相關建議
賦予農民合作社內部信用合作法律地位。隨著農村分工分業深化，合作社服務功能將進一步深化拓展，生產合作、供銷合作、信用合作將加速融合。因此，應順應合作社的發展綜合化趨勢和農民社員的多樣化需求，將信用合作納入法律調整范圍，明確合作社內部信用合作的主管部門。鑒于信用合作風險較高、專業性較強，應在修法過程中，將“堅持社員制、封閉性原則，不對外吸儲放貸、不支付固定回報”等原則，細化為可操作性條款，并在資金使用管理等方面做出規定。此外，為了避免在實踐中農民合作社內部資金互助和農村資金互助社相混淆，方便基層部門掌握和操作，可以在修法過程中統一采用“農民合作社信用合作”概念。
明確合作社依法自主開展內部信用合作。合作社內部信用合作不是專門的金融機構，只是合作社內部封閉運行的一項業務。建議在符合法律規定的前提下，對于小額、分散的信用合作活動，合作社可以根據成員需求自主發展，不需要政府審批。對于資金規模較大、成員范圍較廣的信用合作活動，建議按照中央和地方金融監管職責和風險處置的分工要求，由地方政府制定管理細則，明確專門管理機構，納入監管范圍。對于假借合作社名義涉嫌非法集資等行為，建議地方銀監部門聯合金融辦予以打擊。同時，鼓勵各地參照扶持合作社發展的優惠政策，在資金扶持、信息服務等方面給予政策扶持，促進合作社內部信用合作健康發展。
積極推進新型農村合作金融組織培育發展。中央文件明確提出，在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，推進社區性農村資金互助組織發展。發展新型農村合作金融涉及面廣、政策性強，應加強組織領導，進一步完善對新型農村合作金融組織的管理體制，明確地方政府的監管職責，支持符合條件的地區農戶和合作社依據不同區域特色，因地制宜自主培育發展農村資金互助社等新型農村合作金融組織，鼓勵地方建立風險補償基金，有效防范金融風險。
作者單位：農業部農村經濟研究中心
中國鄉村發現網轉自：農村工作通訊-中國農村網
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