在我國(guó)，旨在幫助貧困群體脫貧的扶貧活動(dòng)是改革開(kāi)放以后出現(xiàn)的新生事物。最早參與社會(huì)扶貧活動(dòng)的是與農(nóng)村聯(lián)系多、資源動(dòng)員能力強(qiáng)的政府部門(mén)。隨著改革開(kāi)放力度的加大，參與社會(huì)扶貧的地方政府、企業(yè)、社會(huì)組織、國(guó)際機(jī)構(gòu)和個(gè)人越來(lái)越多，但到目前為止，中央政府各部門(mén)和東部地區(qū)的各省市政府仍然是社會(huì)扶貧的主體。
一、什么是社會(huì)扶貧
1．社會(huì)扶貧的范圍。
我國(guó)的社會(huì)扶貧包括定點(diǎn)扶貧、對(duì)口扶貧、企業(yè)扶貧、社會(huì)組織扶貧、國(guó)際機(jī)構(gòu)扶貧和個(gè)人扶貧。將定點(diǎn)扶貧、對(duì)口扶貧歸為社會(huì)扶貧有三個(gè)理由:第一，在社會(huì)組織的數(shù)量很少、動(dòng)員資源的能力還很弱的情形下，由政府出面動(dòng)員社會(huì)力量參與扶貧，是一種更便于操作的做法。例如2008年全國(guó)人民對(duì)汶川地震災(zāi)區(qū)的各種捐助，以政府機(jī)構(gòu)和準(zhǔn)政府機(jī)構(gòu)運(yùn)作為主，就是因?yàn)檫@種方式同社會(huì)組織運(yùn)作方式相比更便于操作。第二，定點(diǎn)扶貧和對(duì)口扶貧所投放的扶貧資源大多來(lái)自企業(yè)、社團(tuán)和個(gè)人捐贈(zèng)，從扶貧資源的來(lái)源看，應(yīng)屬于社會(huì)扶貧。第三，政府非專職扶貧機(jī)構(gòu)作為部門(mén)內(nèi)的臨時(shí)機(jī)構(gòu)，具有政府特性弱化、社會(huì)特性強(qiáng)化的變化趨勢(shì)。
2．社會(huì)扶貧的歷程。
(1)扶貧階段的變化。社會(huì)扶貧是中國(guó)社會(huì)組織最主要的活動(dòng)領(lǐng)域之一。社會(huì)扶貧經(jīng)歷了內(nèi)生性扶貧、外生性扶貧和制度性扶貧三個(gè)階段。
1987年以前的社會(huì)扶貧屬于內(nèi)生性扶貧。這個(gè)階段相關(guān)政府部門(mén)的扶貧是它們內(nèi)生的選擇，是行業(yè)管理的基本要求。1987—2000年的社會(huì)扶貧屬于外生性扶貧。這個(gè)階段各黨政機(jī)關(guān)、社會(huì)組織和企業(yè)的扶貧是執(zhí)行中央政府下達(dá)的一項(xiàng)政治任務(wù)。進(jìn)入21世紀(jì)以后，社會(huì)扶貧進(jìn)入了強(qiáng)調(diào)履行社會(huì)責(zé)任的制度性扶貧階段。扶貧(或幫助弱勢(shì)群體)成為企業(yè)和個(gè)人的社會(huì)責(zé)任之后，扶貧(或幫助弱勢(shì)群體)的可持續(xù)性會(huì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、有能力履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)和個(gè)人的增多而變得越來(lái)越強(qiáng)。
(2)項(xiàng)目瞄準(zhǔn)的變化。第一階段的社會(huì)扶貧是做地縣級(jí)公益項(xiàng)目，如建立農(nóng)業(yè)科技交流中心和農(nóng)民培訓(xùn)中心，對(duì)貧困農(nóng)戶進(jìn)行有針對(duì)性的技術(shù)供給和技術(shù)培訓(xùn);第二階段的社會(huì)扶貧是做社區(qū)公益項(xiàng)目，如貧困村的人畜飲水、通電和通路工程，使貧困農(nóng)戶得到最基本的公共品服務(wù);第三階段的社會(huì)扶貧是做貧困村的生產(chǎn)發(fā)展項(xiàng)目，幫助貧困農(nóng)戶增收和提高收入的穩(wěn)定性。
(3)主要目標(biāo)的變化。社會(huì)扶貧的最初目標(biāo)是籌措扶貧資金。“八七脫貧攻堅(jiān)”期間，政府非專職扶貧機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的扶貧投入(不含招商引資)為166.6億元，其中，中央定點(diǎn)扶貧為54.7億元，地方定點(diǎn)扶貧為99.5億元，對(duì)口扶貧為12.4億元。社會(huì)組織扶貧為167億元，國(guó)際機(jī)構(gòu)扶貧為192.7億元。三者合起來(lái)的總量為526.3億元，占全國(guó)扶貧總投入的28%。
“十五”期間，中央定點(diǎn)扶貧66.2億元，地方定點(diǎn)扶貧194.4億元，對(duì)口扶貧49.46億元;社會(huì)組織扶貧184.5億元，國(guó)際機(jī)構(gòu)扶貧為116億元，合起來(lái)總量為610.56億元，占全國(guó)扶貧總投入的28.7%。最近10年，社會(huì)扶貧的力度越來(lái)越大，社會(huì)扶貧的總投入應(yīng)該不低于全國(guó)扶貧總投入的28%。
現(xiàn)在社會(huì)扶貧除了籌措扶貧資金目標(biāo)外，還有創(chuàng)新公共治理模式、為更多的社會(huì)組織和個(gè)人提供施展才華和表達(dá)責(zé)任心的機(jī)會(huì)等目標(biāo)。政府倡導(dǎo)社會(huì)扶貧有兩個(gè)目標(biāo)，一是借助于社會(huì)扶貧組織與貧困村、貧困農(nóng)戶更為緊密的聯(lián)系和更為精細(xì)的工作機(jī)制，提高扶貧的精準(zhǔn)性;二是將各部門(mén)、各行業(yè)、各區(qū)域的各種力量有效整合起來(lái)，形成將行業(yè)政策、區(qū)域政策和社會(huì)政策融為一體的“大扶貧”格局。
二、社會(huì)扶貧的經(jīng)驗(yàn)和存在的問(wèn)題
社會(huì)扶貧的各個(gè)主體在參與扶貧的過(guò)程中形成了各具特色的經(jīng)驗(yàn)。其中，定點(diǎn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)是把政府部門(mén)的組織與協(xié)調(diào)優(yōu)勢(shì)、科研機(jī)構(gòu)和大專院校的人才與技術(shù)優(yōu)勢(shì)、工商企業(yè)的資金優(yōu)勢(shì)整合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)集聚和劣勢(shì)規(guī)避。對(duì)口扶貧的經(jīng)驗(yàn)是開(kāi)展捐助地區(qū)與受助地區(qū)的協(xié)作，把扶貧與開(kāi)發(fā)有機(jī)統(tǒng)一起來(lái)，實(shí)現(xiàn)共同發(fā)展。企業(yè)扶貧的經(jīng)驗(yàn)是以形成利益共同體為紐帶，實(shí)現(xiàn)利益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān);建立扶貧基金，確保扶貧投入的穩(wěn)定性和可持續(xù)性。社會(huì)組織扶貧的經(jīng)驗(yàn)是與受助者平等相處，給受助者參與機(jī)會(huì)，為受助者增加能力，提高受助者脫貧的自信心和解決自身問(wèn)題的能力。
任何事物都會(huì)存在一些問(wèn)題，社會(huì)扶貧也不例外。其中，定點(diǎn)扶貧的問(wèn)題是存在動(dòng)用非扶貧類財(cái)政資金扶貧的現(xiàn)象，對(duì)口扶貧和企業(yè)扶貧的問(wèn)題是存在行政安排過(guò)多而自主選擇不足的現(xiàn)象，社會(huì)組織扶貧的問(wèn)題是存在運(yùn)作成本很高、效率優(yōu)勢(shì)未能充分顯現(xiàn)出來(lái)，以及組織規(guī)模普遍過(guò)小，對(duì)扶貧的總體貢獻(xiàn)仍很有限的現(xiàn)象。這些問(wèn)題需要在“十三五”的精準(zhǔn)扶貧中妥善加以解決。
三、促進(jìn)社會(huì)扶貧的政策建議
社會(huì)扶貧力度的加大是有能力、有資金、有時(shí)間幫助弱勢(shì)群體的國(guó)民增多的必然結(jié)果，這一點(diǎn)是不以人們的意志為轉(zhuǎn)移的。但是，社會(huì)扶貧能否更好地發(fā)揮作用，同政府的政策和國(guó)民的認(rèn)識(shí)具有極大的關(guān)系。為了把社會(huì)扶貧的功能最大限度地發(fā)揮出來(lái)，還需要針對(duì)現(xiàn)實(shí)中存在的問(wèn)題采取一系列切實(shí)有效的措施。
1．改善社會(huì)組織發(fā)育的宏觀政策環(huán)境。
政府要最大限度地把自己和社會(huì)組織都可以做的事交給社會(huì)組織去做，最大限度地提高社會(huì)組織享有的權(quán)利與承擔(dān)的責(zé)任的對(duì)稱性;向社會(huì)組織開(kāi)放財(cái)政性扶貧資源，為社會(huì)組織在扶貧領(lǐng)域發(fā)揮作用創(chuàng)造條件;扶優(yōu)抑劣，促進(jìn)社會(huì)扶貧組織之間的競(jìng)爭(zhēng);完善捐款減免稅政策，激勵(lì)企業(yè)和公民的募捐意愿;扭轉(zhuǎn)社會(huì)組織扶貧依賴于國(guó)際機(jī)構(gòu)資助的局面。
2．搭建多部門(mén)合作的平臺(tái)。
扶貧系統(tǒng)要設(shè)立協(xié)調(diào)部門(mén)及工作崗位，為多部門(mén)共同參與扶貧提供信息咨詢、資源動(dòng)員和能力建設(shè)等支持。要建立多元扶貧主體、多部門(mén)合作的交流分享機(jī)制，扶貧領(lǐng)域的行業(yè)支持和專業(yè)化分工機(jī)制，不同領(lǐng)域的扶貧機(jī)構(gòu)聯(lián)席會(huì)議機(jī)制，為多方合作提供更大的對(duì)話空間。
3．扶貧重點(diǎn)由硬體建設(shè)轉(zhuǎn)向軟體建設(shè)。
社會(huì)扶貧最初偏重于籌措扶貧資源和實(shí)施生產(chǎn)生活基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目等易于觀察到的扶貧成果。這些工作今后仍然需要進(jìn)一步加強(qiáng)。但更要加強(qiáng)的是貧困群體的人力資源開(kāi)發(fā)，特別是自我發(fā)展、自我完善能力的提升。要加強(qiáng)對(duì)貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)技術(shù)人員、從教人員和醫(yī)療人員等的培訓(xùn)。組織優(yōu)秀教師和醫(yī)生等到貧困地區(qū)做培訓(xùn)，并通過(guò)有效的組織，確保培訓(xùn)有成效。
貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)極為重要，要把農(nóng)業(yè)適宜技術(shù)作為培訓(xùn)的重點(diǎn)。企業(yè)在開(kāi)展貧困群體的能力建設(shè)方面與市場(chǎng)貼得更緊，針對(duì)性更強(qiáng)，實(shí)際效果更好，在農(nóng)民非農(nóng)技能培訓(xùn)方面要充分發(fā)揮企業(yè)的作用。
4．完善扶貧績(jī)效考核指標(biāo)。
對(duì)于扶貧來(lái)說(shuō)，考核扶貧資金投入和項(xiàng)目安排，以及貧困人口數(shù)量的減少和貧困程度的降低，固然非常重要，但更重要的是評(píng)估貧困人口素質(zhì)的提高和發(fā)展環(huán)境的改善。所以，扶貧系統(tǒng)要設(shè)置一些旨在衡量貧困人口軟實(shí)力變化的考核指標(biāo)，從而對(duì)企業(yè)、社會(huì)組織和志愿者取得的扶貧成績(jī)做出更加完整的評(píng)價(jià)。例如，社區(qū)的向心力和凝聚力，農(nóng)民的互助和合作精神，生態(tài)系統(tǒng)利用行為的科學(xué)性和合理性。
5．政府組織與社會(huì)組織必須相互信任。
政府組織要信任社會(huì)組織，為它們參與扶貧創(chuàng)造適宜的宏觀政策環(huán)境。
政府要鼓勵(lì)社會(huì)組織創(chuàng)新。政府把創(chuàng)新或試錯(cuò)的任務(wù)交給社會(huì)組織，對(duì)它們的探索進(jìn)行評(píng)判，并對(duì)成功的探索進(jìn)行推廣。在此基礎(chǔ)上出臺(tái)的政策依據(jù)會(huì)更充分，更有效。社會(huì)組織要信任政府，加強(qiáng)自律，提高社會(huì)公信力，接受政府的監(jiān)管。一個(gè)對(duì)政府缺乏基本信任、無(wú)意與政府合作并總想證明自己比政府強(qiáng)的社會(huì)組織，既難以將自己的作用充分發(fā)揮出來(lái)，也難以得到社會(huì)的普遍認(rèn)可。社會(huì)組織的主要任務(wù)是幫助貧困群體脫貧，而不是糾正政府失靈，或證明其扶貧比政府扶貧更有效。
(作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員、博士生導(dǎo)師)
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)人民大學(xué)●中國(guó)合作社研究院
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