【摘 要】實現(xiàn)“兩個一百年”的奮斗目標，以及國家治理現(xiàn)代化的全面深化改革的總目標，破解鄉(xiāng)村治理的難題尤為必要。切實推動鄉(xiāng)村治理的一個重要的視角是分析地方政府的行為邏輯。中央政府和地方政府有著不同的偏好，在資源稀缺和減少控制成本的情況下，根據(jù)現(xiàn)有的權力結構，形成了激勵和約束機制，決定了地方政府的行為選擇。偏好偏差、激勵不相容、重要約束主體不在場等現(xiàn)實導致地方政府在鄉(xiāng)村治理中存在缺位、錯位和越位等問題。解決這些問題，需要重塑地方政府偏好、優(yōu)化資源配置和權力結構、完善激勵和約束機制，重構地方政府行為邏輯。
【關鍵詞】鄉(xiāng)村治理；地方政府；行為邏輯；重構
黨的十八屆三中全會《決定》提出“完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”是全面深化改革的總目標。國家治理內涵豐富，在廣義上，從主體的角度看，可以包含政府治理和社會治理，從區(qū)域的角度看，可以涵蓋城市治理和鄉(xiāng)村治理。習近平總書記在黨的十九大報告中指出，新時代我國社會主義主要矛盾已經(jīng)轉化。發(fā)展不平衡是重要特征，其中，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡是重要內容。改革開放至今，城市治理成效顯著，城市發(fā)展日新月異，而反觀鄉(xiāng)村治理，鄉(xiāng)村與城市的差距仍然較大，不穩(wěn)定因素仍然存在。鄉(xiāng)村在經(jīng)歷20世紀80年代的迅速發(fā)展和輝煌之后，一直難有起色。雖然在“十一五規(guī)劃”提出大力建設社會主義新農村之后，不斷加強鄉(xiāng)村建設，但鄉(xiāng)村治理仍然問題多多，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展較為緩慢，鄉(xiāng)村自治的民主化進程仍需改進，公共服務水平仍然較低，城鄉(xiāng)一體化建設任務艱巨。因此，解決鄉(xiāng)村治理的難題是實現(xiàn)中國共產黨“兩個一百年”目標的關鍵。
在“舉國體制”解決三農問題，進行社會主義新農村建設的情況下，為什么鄉(xiāng)村治理難有成效？鄉(xiāng)村治理是在中國共產黨領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的基本格局下進行的。在黨和國家不斷加強鄉(xiāng)村治理情況下，如何執(zhí)行和真正實現(xiàn)良好鄉(xiāng)村治理，最為關鍵的主體在于地方政府。鄉(xiāng)村治理屬于政府多項目標中的一項目標，同時鄉(xiāng)村治理本身也具有多個任務目標。地方政府在面對多個任務目標時會排出優(yōu)先順序，根據(jù)自己的行為邏輯，合理配置政府現(xiàn)有資源，積極實現(xiàn)其認為重要的目標，而對于其認為并非重要的目標，可能會應付了事。這就是說，地方政府會選擇性執(zhí)行上級政府的政策，至于如何選擇，地方政府遵循著一種自己認為能夠合理配置有限行政資源的行為邏輯。
因此，鄉(xiāng)村治理難有成效的一個重要原因是，在地方政府的行為邏輯中，鄉(xiāng)村和鄉(xiāng)村治理沒有被安排到應有的優(yōu)先位次，沒有得到應有的行政資源支持。破解鄉(xiāng)村治理的難題，重在分析說明鄉(xiāng)村治理中地方政府行為的邏輯，并提出重構其行為邏輯的路徑。本文首先將根據(jù)錢穎一、許成鋼、周雪光、周黎安、郁建興等學者的研究成果，構建一個地方政府行為邏輯的分析框架。隨后，根據(jù)分析框架，分析在鄉(xiāng)村治理這個特定場域中地方政府的行為邏輯及其后果。最后，分析重構鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的路徑。
一、地方政府行為邏輯的一個分析框架
對于地方政府行為邏輯的研究，有幾種可以借鑒的主要的理論模型：錢穎一的“中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”、許成鋼的“地方分權式威權體制”、周黎安的“行政發(fā)包制”和“晉升錦標賽模式”、郁建興的“問責有限的分權”等。下面首先解讀這些主要的理論模型對地方政府行為邏輯的分析。
“中國特色的維護市場的經(jīng)濟聯(lián)邦制”從中央政府和地方政府的財政分權角度分析中國經(jīng)濟增長的原因，認為中國以生產力和經(jīng)濟的發(fā)展作為社會主義國家優(yōu)越性的集中表現(xiàn)，在財政分權的基礎上，激勵地方政府在地方相對封閉的條件下，配置資源，維護市場，促進地方的經(jīng)濟發(fā)展。那么，地方政府的行為邏輯就是在財政分權激勵的情況下，著力于經(jīng)濟發(fā)展或GDP的增長。“地方分權式威權體制”認可財政分權的激勵作用，同時認為，中國共產黨自上而下的組織人事控制起到了激勵作用。如此，地方政府的行為邏輯一方面取決于財政分權；另一方面，取決于政府組織人事控制的激勵。“晉升錦標賽模式”和“行政發(fā)包制”兩個理論模型，不僅說明了財政分權和政府組織人事控制的激勵，還說明了這種激勵的橫向競爭機制和縱向的發(fā)包機制。根據(jù)后面這兩種機制，地方政府依據(jù)競爭性指標（外部性低的指標）和考核指標的分類行動，關注于有利于提高競爭力的考核指標。以上的理論模型以及“地方企業(yè)型政府” “地方合作主義”實際上都是“地方發(fā)展型政府”，同時在“問責有限的分權”的情況下，使得財政收益最大化成為支配地方政府行為的主導邏輯，并進而導致政府選擇性履行職能的局面。
雖然除了“問責有限的分權”，以上主要理論模型沒有專注于解釋地方政府的行為邏輯，并且都沒有建構一個清晰的地方政府行為邏輯分析框架，但都分析到地方政府的行為邏輯。這些理論模型對于構建一個較為系統(tǒng)的地方政府行為邏輯的分析框架非常重要。通過分析，以上理論模型有著基本的分析單元，即政府偏好、控制成本、政府間權力結構、政府官員激勵機制、問責機制。正是在這些基本的分析單元的基礎上，本文構建一個地方政府行為邏輯的分析框架。
在以上主要理論模型中，實際上都存在三個基本的假設：一是中央政府和地方政府的偏好；二是行政資源相對于行政事務是稀缺的；三是中央政府控制地方政府有控制成本。這三個基本假設是以上理論模型分析的邏輯出發(fā)點，是分析地方政府行為邏輯的邏輯前提和基礎。因此，本文認為，首先要確定地方政府行為邏輯分析的基本假設。第一，中央政府最基本的偏好是認為，社會主義優(yōu)越于資本主義的表現(xiàn)是能夠更好地促進生產力的發(fā)展，滿足廣大人民的需求。而地方政府最基本的偏好在于，實現(xiàn)地方官員獲得職位的升遷。當然，如果外部給予的刺激（尤指經(jīng)濟利益）超出職位升遷帶給地方官員的利益時，他們可能選擇不升遷。因此，除了升遷之外，也應該假定政府官員有自我謀利和為小集體謀利的偏好，但本文為了研究的方便，暫時不采納該假設。第二，行政資源相對于行政事務是稀缺的。這在以上理論模型中很少提及，但卻是重要的邏輯出發(fā)點，這既是政府有選擇性地執(zhí)行政策、分配行政資源的重要原因，也是政府要控制各種成本的原因。第三，中央政府在信息不對稱的情況下，對地方政府的控制，需要付出較高的控制成本。同理，相對層級較高的地方政府對下面的層級也存在控制成本的問題。在行政資源相對稀缺的情況下，成本成為政府不得不考慮的問題。但是，控制成本并不確切，也不全面。因為自上而下的約束可以稱之為控制，但橫向的約束和自下而上的約束都難以稱之為控制。本文主張用“約束成本”取代已有主要理論模型的“控制成本”。在約束成本之外，政府也存在執(zhí)行成本，就是執(zhí)行某項政策，實現(xiàn)公共目標需要付出的成本。因此，在政府的成本假設中，存在執(zhí)行成本和約束成本這兩個假設。
政府偏好、行政資源稀缺和成本的假設，加上歷史文化等外生變量，確定了政府間的權力結構。對于歷史文化等外生變量，本文暫不做研究，假定其為常量。在現(xiàn)有的假設和歷史文化等條件下，我國政府間的權力結構表現(xiàn)為“集權中的放權”。“地方分權式威權體制”中組織人事權的控制和“晉升錦標賽模式”中對地方政府的指標考核，都體現(xiàn)為集權。“財政分權”和“行政發(fā)包”本文不用“分權”表述，因為在當前中國體制下本來就不存在分權問題，而是放權。權力可放可收，但在現(xiàn)有的體制和基本假設的邏輯下，放權表現(xiàn)為一種較為穩(wěn)定的常態(tài)，當然也處于動態(tài)的調整中。放權主要的內容是財權和事權的下放，決定了地方政府的財政收入、治理范圍和福利水平。
政府的基本假設和權力結構決定了政府的激勵與約束機制。為了減少執(zhí)行和約束成本，在放權的情況下，依據(jù)現(xiàn)有的組織架構，中央政府比較便利地實施了“地方官員晉升錦標賽”。在錦標賽中，通過易于衡量的外部性較低的指標考核，決定地方官員的升遷，從而建立了地方官員的競爭和升遷的激勵機制。在激勵機制之外，同時也確定了相應的約束機制。縱向地看，主要是自上而下的約束機制，集權下的組織人事權控制和指標考核發(fā)揮了重要的作用。而自下而上的約束并不健全，發(fā)揮的作用較小，這也是以上主要理論模型沒有提及自下而上約束的原因，但作為框架分析，本文必須將其納入框架中，這也是導致政府行為邏輯的重要機制，它的缺失和健全都會對地方政府行為邏輯產生重要影響。橫向地看，政府內部部門間存在約束，既包括人大、司法和行政部門之間的約束，也包括行政部門內部的部門間約束。另外，橫向的約束還包括地方政府間的約束。
激勵和約束機制在現(xiàn)有的基本假設和權力結構的框架下，導致地方政府的行為邏輯。主要原因在于行政資源相對于行政事務是稀缺的，在付出一定成本的基礎上，如何獲得相對較好的收益，也就是如何優(yōu)化行政資源的配置是地方政府必須考慮的問題。這決定了政府如何選擇政策目標、工具，如何實施政策，并給予相應的監(jiān)督和接受相應的反饋。
如上所述，本文依據(jù)基本假設、權力結構、激勵和約束機制、地方政府行為等四個分析單元建構了地方政府行為的分析框架，如圖1所示。
圖1 地方政府行為邏輯分析框架
二、鄉(xiāng)村治理中的地方政府行為邏輯及其后果
“鄉(xiāng)村治理”這一概念，是在20世紀90年代提出來的。“鄉(xiāng)村治理”指的是在黨的領導下，政府負責的，包括政府組織、企業(yè)組織、社會組織等在內的多元主體通過對各種政治、經(jīng)濟、社會資源的配置，促進鄉(xiāng)村經(jīng)濟、社會的發(fā)展以及環(huán)境狀況的改善，不斷提高廣大鄉(xiāng)村居民的物質生活水平和精神文明水平，提升居民滿意度的一項具體的國家治理活動。然而，我國農村人口眾多、鄉(xiāng)村分布廣泛、發(fā)展相對落后、情況較為復雜、治理難度較大、信息不對稱和治理成本等問題決定了必須由地方政府負責鄉(xiāng)村治理的大部分具體事項。因此，根據(jù)上述的地方政府行為邏輯的分析框架，結合鄉(xiāng)村治理的實際，分析地方政府鄉(xiāng)村治理的行為和后果至關重要。
（一）鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的基本假設分析
在偏好假設方面，中央政府在鄉(xiāng)村治理中，著意體現(xiàn)社會主義的優(yōu)越性，旨在進一步實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理能力和治理水平現(xiàn)代化，努力實現(xiàn)農業(yè)發(fā)展、農民增收、農村穩(wěn)定的目標。近年來，中央政府針對鄉(xiāng)村治理的問題，提出一些重要治理目標，采取一系列舉措以提升鄉(xiāng)村治理的水平。從2005年提出“建設社會主義新農村”，到2017年深入推進農業(yè)供給側結構性改革，加快培育農業(yè)農村發(fā)展新動能，中央政府密切農民和中央政府的關系，增強廣大農民對中央政府的認同感，促進地方政府的職能從側重于行政管理向公共服務轉變，有利于鄉(xiāng)村治理的順利開展。但是，地方政府的偏好卻往往阻礙了鄉(xiāng)村治理的進程。在2006年取消農業(yè)稅前后，地方政府的行為模式有著重要變化。在取消農業(yè)稅之前，農村對地方政府財政收入有著重要影響，地方政府為了完成稅收任務，與農民緊密結合在一起，樂于解決與農民相關的公共事務，因為處理農業(yè)生產和農村公共事務是有效完成稅收提留的保證，有利于地方財政和職位升遷。然而，取消農業(yè)稅之后，地方政府與鄉(xiāng)村利益相脫節(jié)，地方政府不再從農村中提取資源；相反，需要不斷向農村輸入資源，不利于財政收入的增加和官員職位的升遷，因此，逐漸喪失管理農業(yè)生產和農村公共事務的積極性。地方政府工作重心轉移到向上級爭取較多的資源，著力于招商引資和小城鎮(zhèn)建設，而不是放在解決鄉(xiāng)村的公共事務上，除非農民通過上訪等方式找到地方政府，地方政府才會被動處理。目前，基層政府主要從資源下鄉(xiāng)、涉農政策執(zhí)行這兩個方面與鄉(xiāng)村社會發(fā)生互動。承接資源與涉農政策進一步強化村莊的無主體性，縱容鄉(xiāng)村治理異化為向上負責和對下脫離的狀態(tài)。
在稀缺性假設方面，地方政府所擁有的行政資源相對于鄉(xiāng)村管理事務嚴重稀缺，鄉(xiāng)村治理在不少地區(qū)流于形式。我國農村人口眾多、農村事務繁雜，地方政府，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所擁有的有限治理資源與所管轄的鄉(xiāng)村事務不對稱。第一，財力資源稀缺。財力資源的缺乏直接影響農村公共物品的供給狀況。在取消農業(yè)稅之前，農村財力資源來源包括上級政府的撥款、農業(yè)稅收、農村的各種提留和收費。而在取消農業(yè)稅之后，農村財力主要依靠上級政府的財政撥款。在一些欠發(fā)達地區(qū)，地方政府的財政能力有限，不能夠保證農村財政的有效撥付。第二，物力資源稀缺。鄉(xiāng)村治理所需的公共物品和公共服務供給渠道單一、供給效率低下，農村地區(qū)普遍存在醫(yī)療、衛(wèi)生、教育、基礎設施不完善的問題。第三，人力資源稀缺。隨著城鎮(zhèn)化進程的加快，大量農民工向城市流入，農村精英流失，且從農村走出去的大學生等有知識文化的人才選擇留在城市，農村空心化的現(xiàn)象嚴重。第四，組織資源稀缺。雖然地方政府在鄉(xiāng)村治理中扮演最為重要的角色，但各種組織是政府推動鄉(xiāng)村治理的重要力量。也就是在體制的力量之外，村民自治組織、社會性組織（農民組織、經(jīng)合組織）、市場主體等，也是參與鄉(xiāng)村事務、破解鄉(xiāng)村治理困境的重要力量。然而，農村的社會組織發(fā)育不足，同時，由于市場規(guī)范不完善，市場主體也難以發(fā)揮有效作用，因此，有效治理的組織資源不足。
在行政資源相對行政事務稀缺的前提下，鄉(xiāng)村治理的成本成為鄉(xiāng)村治理的重要約束條件。鄉(xiāng)村治理的成本一方面表現(xiàn)在執(zhí)行上；另一方面，表現(xiàn)在約束上。首先，執(zhí)行成本包括兩個部分：一部分是中央到地方政策實施的執(zhí)行成本。這部分成本形成的原因在于政府層級較多，政策從中央到地方落實，需要時間，需要對政策的各層解讀，同時需要把政策化解成可以執(zhí)行的具體目標和工具等。另一部分是地方政府具體落實鄉(xiāng)村治理的事務需要的成本。這部分成本較高的原因在于鄉(xiāng)村分布較廣，比較分散，而且發(fā)展水平不一，實施起來所需行政成本較高。其次，從約束成本看，由于縱向層級較多，且民眾反饋問題的渠道不暢，信息不對稱的問題嚴重，由上至下和由下至上的約束成本較高。部門間的相互約束，由于存在部門和地區(qū)間利益競爭以及信息不共享的問題，其約束成本也較高。在執(zhí)行成本和約束成本較高的情況下，鄉(xiāng)村治理事務行政發(fā)包情況明顯，甚至在大多數(shù)事項上直接發(fā)包到鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級，并且約束機制或不健全，或難以實現(xiàn)，在行政資源相對稀缺的情況下，促使授包方的地方政府積極進行鄉(xiāng)村治理的外在壓力不強。
（二）鄉(xiāng)村治理中地方政府權力結構分析
在偏好假設、稀缺性假設和成本假設的基礎上，加上外在的歷史文化等變量，確定了地方政府間的權力結構——“集權中的放權”。在鄉(xiāng)村治理中，源于中央與地方偏好的不同和執(zhí)行與約束的成本較高，“集權中的放權”的權力結構表現(xiàn)得更為突出。
在鄉(xiāng)村治理中，中央政府的偏好和地方政府的偏好是不同的，中央政府進行鄉(xiāng)村治理的迫切愿望和地方政府的消極態(tài)度有著明顯的反差。因此，要實現(xiàn)中央的政府的偏好，政府必須能夠約束和控制地方政府，這表現(xiàn)為集權。集權一般的表現(xiàn)是自上而下的組織人事控制和指標考核。在鄉(xiāng)村治理中，農村中設有村黨支部，其選舉方式與村主任不同，并非單純地直選，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委具有一定的控制權。中央政府通過組織人事逐層控制著五個層級，并在準第六層級——村黨支部有一定的控制權。如此層層控制，能夠有利于中央政策按照自上而下的邏輯得到有效貫徹，有利于中央政府掌握鄉(xiāng)村治理的控制權，有利于實現(xiàn)其偏好。但地方政府的共謀行為，破壞了逐層的有效控制，弱化了中央政府對鄉(xiāng)村治理的控制。在組織人事控制的基礎上，中央和地方逐層進行指標考核。長期以來，考核的指標主要是地方的經(jīng)濟發(fā)展，鄉(xiāng)村也不例外。近年來，考核指標不斷擴充，文化、社會和環(huán)境指標不斷增多，同時專項的指標考核更加頻繁，但由于這些指標考核的模糊性，地方政府往往通過較為模糊的語言或轉變?yōu)榻?jīng)濟指標來應對考核，導致鄉(xiāng)村治理的考核流于形式，難以形成對鄉(xiāng)村治理的有效控制。
除了加強集權控制之外，還要考慮減少行政執(zhí)行的成本和約束成本，特別是在鄉(xiāng)村治理范圍較廣和事務復雜的情況下，政府由上至下地放權成為必要。鄉(xiāng)村治理的層層放權和行政發(fā)包，讓鄉(xiāng)村治理的事務主要集中在縣、鄉(xiāng)兩個層級，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，成為最主要的責任主體。鄉(xiāng)村治理放權的特征往往表現(xiàn)為把鄉(xiāng)村治理的絕大多數(shù)事項統(tǒng)統(tǒng)發(fā)包給縣、鄉(xiāng)兩個層級，這些事項除了財政收入之外，還有經(jīng)濟發(fā)展、政治穩(wěn)定、文化繁榮、社會和諧、生態(tài)良好等要求。放權的優(yōu)勢在于，在鄉(xiāng)村治理的場域中，有利于因地制宜、切合實際地推進鄉(xiāng)村治理。但問題是，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府資源非常有限，特別是在取消農業(yè)稅后，財力更是捉襟見肘，難以真正承擔起鄉(xiāng)村治理的責任。所以，在欠發(fā)達地區(qū)，鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀仍然存在鄉(xiāng)村經(jīng)濟落后、政治民主停滯、社會民生建設薄弱、鄉(xiāng)村文化異質、環(huán)境治理難以協(xié)同等問題。2016年8月，國務院發(fā)布《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》，從合理劃分央地財政事權入手，明確合理支出責任，提高地方財政事權的匹配度。但是，由于鄉(xiāng)村治理的成本較高，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財力薄弱，這個指導意見能否促進鄉(xiāng)村治理的有效開展還有待觀察。
（三）鄉(xiāng)村治理中地方政府激勵與約束機制分析
在基本假設的條件下，權力結構的“集權中的放權”對地方政府的激勵和約束機制產生重要影響，形成中國特有的對地方政府的激勵和約束機制，在鄉(xiāng)村治理中有著極為顯著的反映。
“集權中的放權”確定了地方官員的晉升的標準和方式。通過對組織人事和指標考核的逐層控制，并把組織人事和指標考核結合起來，中央政府確立了地方官員晉升的重要標準。考核指標依據(jù)中央政府的偏好確定。長期以來，中央政府偏好確定的考核指標重在地方GDP的增長。目前，雖然指標不斷擴充，但GDP的考量依然是最直接和最有說服力的。事關地方官員晉升的重要指標在于經(jīng)濟的發(fā)展和財稅的增加。在確定標準之外，放權下的地方官員競爭成為實現(xiàn)晉升的重要機制。在晉升標準作為可信承諾的情況下，放權確立了在基本相同層次和條件的情況下，地方官員具有一定獨立性，支配行政資源展開相互間競爭的條件。“集權中的放權”確立了地方官員通過競爭不斷追求經(jīng)濟發(fā)展和財稅增加的晉升激勵機制。這樣，官員的升遷壓力、地方經(jīng)濟的發(fā)展壓力等外部壓力都迫切需要地方政府提升平行轄區(qū)的府際競爭效能。因此，地方政府在鄉(xiāng)村治理中，“唯GDP是從”成為一種較為普遍的現(xiàn)象。雖然這與鄉(xiāng)村治理中促進經(jīng)濟發(fā)展是契合的，但與中央政府的偏好和鄉(xiāng)村民眾的偏好并不一致。在中央政府的設定中，鄉(xiāng)村治理是多目標的治理活動，關注的是鄉(xiāng)村全面和可持續(xù)的發(fā)展。即便在某個區(qū)域經(jīng)濟不能得到發(fā)展，面向民眾的基本公共服務也必須得到保障和提升。同時，鄉(xiāng)村民眾的需求也是多方面的。所以，地方政府單純專注于經(jīng)濟發(fā)展，從多方面扭曲了鄉(xiāng)村治理。
政府的權力結構不僅影響對地方政府的激勵機制，還影響了對地方政府的約束機制。集權通過組織人事和考核指標的逐層控制，實現(xiàn)自上而下的對地方政府行為的約束。自上而下的約束，相對其他約束而言是最為有效的約束，因為這直接和地方官員的晉升相關，但這也導致“唯上是從”的結果。但由于信息不對稱問題，這種約束也是有限的。相對來講，自下而上的約束缺乏。自下而上的約束應該包括政府內部的由下至上約束，但本文主要討論的是民眾對地方政府的約束。雖然在鄉(xiāng)村中，基本實現(xiàn)了對村委會的民主選舉，但大部分鄉(xiāng)村的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督卻還走在路上。同時，鄉(xiāng)村治理中所倡導的民主試驗往往止步于鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，無法向更高級的地方政府擴展，因而來自民眾的自下而上的約束非常有限。除了自上而下和自下而上的縱向約束機制，還存在著橫向的約束機制。地方人大承擔了代表民眾行使對政府監(jiān)督的職能，但是，其職能的發(fā)揮依賴于地方官員一把手的支持力度，因為地方人大與地方政府的關系往往是分工而不是分權。司法制度對地方政府的監(jiān)督是一種事后監(jiān)督機制，這種監(jiān)督具有滯后性。地方政府內部各部門間的監(jiān)督也非常有限。此外，橫向的約束來自地方政府間的約束，由于“集權中的放權”的權力結構確定了地方政府間的關系，地方政府間的協(xié)同和約束難以有效地得到實現(xiàn)。因此，鄉(xiāng)村治理中地方政府行為缺乏有效約束。這導致地方政府間的共謀行為和扭曲的鄉(xiāng)村治理行為不能得到糾正，甚至惡化鄉(xiāng)村治理的行為也難以得到制止。“鄉(xiāng)村治理內卷化”問題就是一個重要表現(xiàn)。在全面取消農業(yè)稅之后，地方政府逐步退出農村生產事務和農村公共事務，一些新的勢力在這些空間里生長起來。為了實現(xiàn)對鄉(xiāng)村的管制，地方政府與新勢力勾結，在鄉(xiāng)村社會產生新的結構性力量，這種灰色的力量消耗著鄉(xiāng)村的資源，阻礙了鄉(xiāng)村治理的進程。
（四）鄉(xiāng)村治理中地方政府行為分析
地方政府追求經(jīng)濟增長和財稅增加，以圖得到晉升的激勵，以及有限的對地方政府的約束，決定了鄉(xiāng)村治理中地方政府對治理目標和工具的選擇，以及治理的實施和反饋等行為。
地方政府所接受的激勵和約束決定了其鄉(xiāng)村治理的目標選擇與中央偏好脫鉤，同時，難以和鄉(xiāng)村民眾的偏好一致。雖然中央政府鄉(xiāng)村治理的目標是多重的，但在資源有限的情況下，地方政府必然會選擇執(zhí)行，其選擇的目標與其偏好和所接受的激勵一致。當然，中央政府必然實施約束，但有限的約束，難以阻止地方政府的沖動和各種“掛羊頭賣狗肉的行為”。另外，地方政府的鄉(xiāng)村治理目標選擇也難以和民眾的偏好一致。一方面民眾的需求是多重的，并且隨著時間的變化，會有不同的需求；另一方面，民眾參與鄉(xiāng)村治理決策的渠道不暢，民主管理和民主決策的機制不健全，阻礙民眾的政治參與。因此，地方政府在鄉(xiāng)村治理中選擇性治理與自身利益密切相關的公共事務，熱衷于招商引資和項目建設，對于教育、衛(wèi)生醫(yī)療、基礎設施建設等缺乏治理意愿。因此，鄉(xiāng)村治理中地方政府缺位嚴重。另外，也造成治理扭曲的問題。在城鎮(zhèn)化進程中，一些地方政府想著“拿地換錢”，打著解決農村“空心化”問題的旗號，“大躍進”式地制定“上樓”的政策目標，不符合農民的實際需求，衍生出諸多的問題，浪費資源，產生負面社會效應，甚至爆發(fā)惡性的群體性事件。同時，在一些地區(qū)也出現(xiàn)了“鬼城”，阻礙了“以人為本的城鎮(zhèn)化”進程。
治理目標的選擇在導致政府治理缺位和扭曲的同時，也存在地方政府鄉(xiāng)村治理手段缺乏，存在越位和錯位的問題。地方政府鄉(xiāng)村治理手段的缺乏，一方面源于可用的組織資源和人力資源缺乏，難以有效地使用市場化工具和社會化工具；另一方面，重要的是地方政府鄉(xiāng)村治理的偏好與民眾的需求往往不一致，因此，不得不采用行政性管制工具，具有強制性的行政領導色彩。在鄉(xiāng)政和村治的關系中，行政的強制和約束時常會引發(fā)二者間的沖突，這是地方政府越位導致的。另外，在行政管制難以有效的情況下，為加強對鄉(xiāng)村的控制，有些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與灰色勢力結合，而不是與正當?shù)拇逦推渌戏ńM織協(xié)調合作，破壞了鄉(xiāng)村治理的結構和基礎，這是地方政府鄉(xiāng)村治理中的錯位。
鄉(xiāng)村治理目標選擇和治理手段存在的問題與治理的實施、監(jiān)督和反饋的問題是密切關聯(lián)的。由于地方政府的目標和手段的自我選擇，在具體治理政策的實施中，存在“上有政策、下有對策”“明修棧道、暗度陳倉”的情況，變相執(zhí)行、象征性執(zhí)行、附加性執(zhí)行成為地方政府執(zhí)行政策的方式。在這種情況下，“欺上瞞下”成為地方政府反饋鄉(xiāng)村治理的選擇。“欺上瞞下”一方面是約束有限導致的；另一方面，是地方政府主動所為。信息的不對稱和監(jiān)督機制不健全，為鄉(xiāng)村治理中地方政府“欺上瞞下”提供了可能。在可能的條件下，地方政府為了在鄉(xiāng)村治理中實現(xiàn)自我偏好，采取自我偽飾和自我保護的措施，有意導致民眾的民主參與和各種監(jiān)督約束走過場，自導自演各種聽證會、旁聽會和協(xié)商會，采用粉飾、庇護的方式應對檢查，用假數(shù)據(jù)和空話應對考核。
三、重構鄉(xiāng)村治理中地方政府行為邏輯的路徑
根據(jù)鄉(xiāng)村治理中其存在的問題，在現(xiàn)有的分析框架下，落腳于重塑偏好、優(yōu)化資源、優(yōu)化權力結構、完善激勵和約束機制等五個途徑，重構地方政府行為邏輯，解決鄉(xiāng)村治理的難題。
（一）改善考核指標，深入推進鄉(xiāng)村民主進程，重塑地方政府偏好
在鄉(xiāng)村治理的場域中，地方政府的偏好在于地方官員獲得職位的升遷。當然，政府偏好并不是一成不變的，它受外部力量的影響，是可以被塑造和改變的。但是，地方政府這種偏好能否改變不是我們要討論的問題，因為這既是各種理論模型潛在的基本假設，也是本文明確的假設之一。由于政府所制定的公共政策可以被理解為“政府選擇作為與不作為的事項”，所以，我們更關心的是政府要實現(xiàn)這種偏好，如何選擇，以及這種選擇能否從原則上看與中央政府的偏好一致，從具體內容上看與鄉(xiāng)村民眾的偏好一致。隨著經(jīng)濟發(fā)展水平的不斷提升，特別是在取消農業(yè)稅后，地方政府依據(jù)自我偏好在鄉(xiāng)村治理中的行為選擇與中央政府、鄉(xiāng)村民眾的偏好產生偏離。重塑地方政府在鄉(xiāng)村治理中的偏好，就是要實現(xiàn)其偏好的鄉(xiāng)村治理行為選擇與中央政府和鄉(xiāng)村民眾的一致。首先，政府應當逐層級地列出硬性的和便于衡量的鄉(xiāng)村治理考核指標，防止指標被扭曲，以此作為地方政府官員升遷的考量的標準之一。其次，應該優(yōu)化地方政府政策決策的過程，改變決策參與人員的類型和范圍。擴大鄉(xiāng)村民眾參與政策選擇的范圍和程度，拓寬民眾意愿表達渠道，加強公共政策利益相關者間的溝通和協(xié)調，充分了解民眾意愿，整合民眾需求，讓鄉(xiāng)村居民在關乎自身利益的重大決策中有發(fā)言權和表決權。最后，讓鄉(xiāng)村民眾能夠在某種程度上影響地方官員的升遷。真正發(fā)揮地方人民代表大會的作用，以恰當?shù)姆绞阶屶l(xiāng)村民眾的意愿和對官員的滿意度成為決定地方官員升遷的重要因素之一。
（二）合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府角色，優(yōu)化鄉(xiāng)村治理資源配置
鄉(xiāng)村治理中行政資源相對鄉(xiāng)村治理的事務較為稀缺，需要明確好地方政府角色，形成政府、市場、社會協(xié)調治理的局面，合理運用行政資源、市場資源、社會資源，建構鄉(xiāng)村治理資源的多元供給機制。由于治理重構和重新界定了政府的機構和運行過程，所以，在鄉(xiāng)村治理中強調合理定位政府職能，不是弱化地方政府在鄉(xiāng)村治理中的作用，而是促進政府與市場、社會良性互動，構建有為政府、有效市場、有機社會。首先，跟進法律法規(guī)建設，明確地方政府職能。在簡政放權的大背景下，有法可依地明確縣、鄉(xiāng)政府的職能和邊界，將法律法規(guī)作為約束公權力的工具。其次，發(fā)揮群團組織作用，引導村委會積極工作。促進群團組織密切聯(lián)系群眾，將適合群團組織承擔的鄉(xiāng)村治理事項根據(jù)法律法規(guī)交由群團組織負責。明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與村委會的權責邊界，減少對村委會的行政干預，推進農村的民主建設，支持和引導村委會的自主工作。再次，引導規(guī)范市場作用，有效運用市場資源。尤其是在農村土地流轉的背景下，重新界定政府與市場的關系，鼓勵專業(yè)合作、股份合作等農村合作組織的建立和發(fā)展，支持鄉(xiāng)村民眾興辦經(jīng)濟實體，規(guī)范市場秩序，推動農業(yè)集約化、現(xiàn)代化發(fā)展。有條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，精減人員，加強政府購買公共服平臺建設，購買公共服務。最后，培育良性社會組織，充分運用社會資源。扶持各種社會力量建設公益機構，參與公益事業(yè)，并提供便利服務，做好統(tǒng)籌、協(xié)調和監(jiān)管。
（三）合理分配事權財權，優(yōu)化縣、鄉(xiāng)政府權力結構
當前，“集權中的放權”存在的問題：一方面是控制的弱化；另一方面，是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府治理能力不足。有必要更加合理地分配事權和財權，進一步優(yōu)化縣、鄉(xiāng)權力結構。合理分配事權、財權要從三個角度去把握：一是治理質量壓力、政治風險和治理成本有效控制的視角；二是有效控制外部性的視角；三是權責一致和財權與支出責任相一致的視角。
行政發(fā)包制中提出決定行政發(fā)包的三個變量：質量壓力、統(tǒng)治風險與治理成本（財政約束和行政監(jiān)督成本），并認為三個變量在威權體制下存在矛盾。本文關注鄉(xiāng)村治理的場域，修改這三個變量為：治理質量壓力、政治風險和治理成本。根據(jù)當前的權力結構和激勵與約束機制的分析，提升治理質量，會降低政治風險，但會減少發(fā)包，因此，增加治理成本；要減少治理成本，增加發(fā)包，則會降低治理質量，并增加政治風險。治理成本與政治風險、治理質量反向變動。根據(jù)這三個變量的分析，對政治風險和治理質量影響較大的事權，應減少甚至不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。對于政治風險較低、治理成本較高的事權，應當盡可能發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。
另外，容易產生外部性的事權應當根據(jù)外部性表現(xiàn)的正負和強弱，減少或不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。比如，環(huán)境污染是負外部性較強的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展和與其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)競爭，往往沒有決心和主動性進行治理，因此，環(huán)境保護的事項應當不發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)或部分發(fā)包給鄉(xiāng)鎮(zhèn)。類似于這種外部性較強的還有教育、食品安全等。
根據(jù)以上兩個角度可以確定事權在縣鄉(xiāng)間的分配，同時根據(jù)權責統(tǒng)一和財權與支出責任相一致的視角，合理劃分財權。根據(jù)事權確定支出責任，從而確定財權，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)級以上政府支出的，不應讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)支出。同時根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的實際財政收入和經(jīng)濟發(fā)展水平，進行差異化財政管理。另外，硬化縣鄉(xiāng)預算約束，規(guī)范財政管理。
（四）強化“用腳投票”，完善鄉(xiāng)村治理中地方政府的激勵機制
當前的激勵機制導致地方政府專注地方濟經(jīng)增長和財政收入增加。完善鄉(xiāng)村治理的激勵機制，需要加入另外一個變量，就是鄉(xiāng)村民眾的行動，建構鄉(xiāng)村民眾的行動影響地方經(jīng)濟增長和財政收入的機制，同時就形成民眾行動對地方政府的激勵機制。蒂伯特所提出的“用腳投票”機制說明，企業(yè)、居民等流動性生產要素所有者根據(jù)自身偏好來選擇不同的地方政府，地方政府間對財政收益的競爭會迫使地方政府回應公眾需要、提高公共服務的供給效率。另外，生產函數(shù)Y=F（K，L）說明產出Y和資本K、勞動力L同向變動。“用腳投票”的民眾行動實現(xiàn)了資本和勞動力的地區(qū)間流動，從而影響地區(qū)經(jīng)濟產出。在鄉(xiāng)村治理中，鄉(xiāng)村民眾的“用腳投票”機制會導致一個地區(qū)的資本和勞動力流動，必然影響到一個地區(qū)的經(jīng)濟增長、財政收入和地區(qū)間的競爭，從而影響地方官員的升遷。因此，“用腳投票”的民眾行為可以形成鄉(xiāng)村治理中地方政府的一種激勵機制。然而，在我國雖然資本的流動受限較少，但勞動力的流動受到多重約束。戶籍制度改革并未完成，遷移人口在遷入地的社會福利和公共服務權利受到約束，定居式的人口流動較少。所以，在鄉(xiāng)村治理的場域中發(fā)揮“用腳投票”的作用，需要保障勞動力的無障礙流動，深入推進戶籍制度改革和教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、社會保障制度改革，讓農村遷移人口與遷入地居民擁有同等的就業(yè)機會，實現(xiàn)各種保險和公共服務的地區(qū)間有序接轉。
（五）加強鄉(xiāng)村民眾的民主監(jiān)督，完善鄉(xiāng)村治理中地方政府的約束機制
在鄉(xiāng)村治理中，地方政府的行為缺乏有效約束，除了自上而下和橫向的約束問責有限以外，更缺乏的是自下而上的約束。西方“用手投票”機制是一種自下而上的選舉約束機制，地方居民通過選舉政府工作人員和對當?shù)刂卮鬀Q策進行投票的方式來影響地方政府決策，除了直接投票之外，居民還可以以建議、協(xié)商和抗議等多種投票方式來表達自己的利益訴求，促使地方政府改善公共服務。但是，中西方制度背景有很大差異，要實現(xiàn)自下而上的有效約束，需要通過有效方式，加強鄉(xiāng)村民眾對鄉(xiāng)村治理事務的知情權、參與權和監(jiān)督權，發(fā)揮鄉(xiāng)村民眾最直接和最權威的監(jiān)督作用。首先，運用互聯(lián)網(wǎng)等平臺和手段，真正實現(xiàn)村務和政務公開，讓鄉(xiāng)村民眾便于了解政務信息，對于重要的鄉(xiāng)村治理事項，應及時讓鄉(xiāng)村民眾知曉，切實推行聽證制度、意見征集制度和重要會議旁聽制度。其次，鄉(xiāng)村民眾在鄉(xiāng)村治理中能夠通過村委會、縣鄉(xiāng)人大和政協(xié)代表反映民情社意，能夠通過網(wǎng)絡信息平臺反映自己的困難、需求，能夠通過鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部下訪的機制反映自己的意見。再次，鄉(xiāng)村民眾可以通過上訪，理性、有序表達訴求。這三個方面體現(xiàn)了鄉(xiāng)村民眾最為直接的監(jiān)督，既有利于減少上級政府監(jiān)督的成本，也易于形成有效監(jiān)督。最后，在對干部的考核中，要把鄉(xiāng)村民眾對鄉(xiāng)村治理的滿意度，作為指標考核和升遷考核的硬性指標，體現(xiàn)鄉(xiāng)村民眾監(jiān)督的權威性。
四、結語
鄉(xiāng)村治理如何進行，關鍵在于鄉(xiāng)村治理中各主體的行為。而政府在社會事務管理中的主導性地位決定了政府行為的重要性。因此，本文分析了關鍵的主體——地方政府的行為邏輯。地方政府當前的行為邏輯，導致鄉(xiāng)村治理中的多種問題，需要重構地方政府在鄉(xiāng)村治理中的行為邏輯。那么首先要建構地方政府行為邏輯分析框架。本文基于相關的主要理論模型，建構了地方政府行為邏輯的分析框架，由于這些理論模型主要是分析中國地方政府，本文的分析框架也是建構在中國現(xiàn)有的制度結構基礎上的。但這種分析架構并不是具體的，仍是一種理論的和理想型的，能夠發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中存在的薄弱環(huán)節(jié)和問題。因此，建構這個分析框架，并據(jù)此分析鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實，也是一種具有擴展性的和有趣的工作。然而，重構鄉(xiāng)村治理地方政府行為邏輯路徑要比理論建構和發(fā)現(xiàn)問題困難一些，其關鍵在于，問題的解決必須切合于實際。但本文仍試圖在這方面進行有意義的探索。
雖然本文分析框架及其應用也確實能夠發(fā)現(xiàn)問題，并解決問題，但本文的分析框架是簡化的，它既省略了一些變量，也簡化了已有的分析變量。對于應用來說是易行的，對于框架本身來說是不足的。另外，分析框架本身能否形成一種閉路，以及是否能夠建構一種更為一般性的框架也是值得探討的。因此，本文是對地方政府行為邏輯研究及其應用的探索，希望可以進一步深化理論研究并拓展應用的空間。
作者簡介：李齊，山東師范大學國家治理研究中心常務副主任；李歡歡，山東師范大學公共管理學院碩士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉自：中國農村學 微信公眾號（原創(chuàng)）
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