——基于歷年中央一號文件的比較分析
【摘 要】通過梳理1978年以來中央一號文件中鄉(xiāng)村治理之歷史演變，認(rèn)為改革開放40年來，中國鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了探索、確立、完善、法制化推進、再創(chuàng)新，最后建立體系的過程。鄉(xiāng)村治理新體系是針對目前鄉(xiāng)村治理所面臨的問題，如民主實踐不健全、民主結(jié)構(gòu)不完整、治理技術(shù)化傾向及其致使的制度內(nèi)卷化困境等，而提出的具有實踐針對性與制度反思性的戰(zhàn)略規(guī)劃。而作為其核心的“三治”結(jié)合本身就是一個系統(tǒng)化的制度實踐機制，具有實踐指導(dǎo)意義，對推動新時代鄉(xiāng)村治理升級、完善國家治理體系具有重要作用。
【關(guān)鍵詞】中央一號文件；鄉(xiāng)村治理；民主；制度內(nèi)卷化；“三治”結(jié)合
鄉(xiāng)村治理是國家治理的基礎(chǔ)，是平衡農(nóng)村各利益主體，實現(xiàn)國家與基層社會良性互動的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，其治理是否有效直接關(guān)乎鄉(xiāng)村振興的成敗及國家治理體系能否良性運轉(zhuǎn)。自20世紀(jì)80年代以來，我國逐步確立了以村民自治為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)政村治制度。但隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，鄉(xiāng)村社會問題愈益復(fù)雜，治理任務(wù)更為嚴(yán)峻，鄉(xiāng)政村治制度的內(nèi)在張力亦愈凸顯。為此，黨的十九大制定鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略計劃，提出“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕“的總體要求，將“治理有效“視為鄉(xiāng)村振興的重要任務(wù)。2018年中央一號文件進一步提出加強農(nóng)村基礎(chǔ)工作，構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的以村民自治為基礎(chǔ)的自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系。至此，中央文件以“鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略”這一至少延續(xù)到2035年的國家戰(zhàn)略來統(tǒng)領(lǐng)和構(gòu)建鄉(xiāng)村治理新體系，鄉(xiāng)村治理的工作要求及其內(nèi)涵實現(xiàn)了大幅創(chuàng)新。對于這一新的鄉(xiāng)村治理體系，我們可以從歷史視角出發(fā)，回顧從1982年到2018年中央所發(fā)布的21個一號文件，通過對2018年與之前中央一號文件的比較，方可更真切地看出黨的十九大所提出的鄉(xiāng)村治理新體系之“新”在何處。
筆者通過對鄉(xiāng)村治理界定及對改革開放以來以建立和完善村民自治制度為主的鄉(xiāng)村治理變遷的梳理，可以發(fā)現(xiàn)，我國鄉(xiāng)村治理經(jīng)過了探索、確立、完善、法制化推進、再創(chuàng)新，最終到鄉(xiāng)村治理新體系確立的過程。在其發(fā)展過程中，順應(yīng)社會發(fā)展新形勢，及時解決改革中出現(xiàn)的新問題，其治理內(nèi)容不斷擴展，治理含義不斷豐富，逐漸由單純注重民主擴展到法治，再到自治、法治、德治并重的鄉(xiāng)村治理新體系建設(shè)。2018年所提出的鄉(xiāng)村治理新體系是基于改革開放40年來鄉(xiāng)村治理歷史經(jīng)驗的總結(jié)，是針對當(dāng)前農(nóng)村人口流動、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化等新形勢的深度調(diào)整，是對稅改后治理所出現(xiàn)的技術(shù)化傾向、內(nèi)卷化困境的針對性措施，更是在新時代構(gòu)建的農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展新體制的重要組成部分。筆者將在下文呈現(xiàn)鄉(xiāng)村治理新體系的制度創(chuàng)新內(nèi)涵和邏輯。
一、鄉(xiāng)村治理新體系中鄉(xiāng)村治理的新內(nèi)涵
鄉(xiāng)村治理的概念源于20世紀(jì)90年代，其內(nèi)涵伴隨著村民自治制度的發(fā)展而逐步確立、完善（鄉(xiāng)村治理的概念最早是由徐勇于20世紀(jì)90年代提出）。學(xué)界對之的界定大體經(jīng)歷了從宏觀制度設(shè)計到其微觀實踐機制的轉(zhuǎn)變。最初，學(xué)者認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是通過公共權(quán)力的配置與運作，對村域社會進行組織、管理和調(diào)控，從而達(dá)到一定目的的政治活動。但村民自治制度實踐所產(chǎn)生的諸如村民參與不足、宗族勢力干預(yù)、富人惡人治村現(xiàn)象致使學(xué)界對國家權(quán)力與農(nóng)村權(quán)力進一步區(qū)分，進而激發(fā)國家權(quán)力主導(dǎo)還是退出農(nóng)村社會的爭論，這使學(xué)界重新反思，轉(zhuǎn)而從鄉(xiāng)村治理的微觀實踐機制對之進行界定。吳毅等認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是國家權(quán)力和農(nóng)村公共權(quán)力在鄉(xiāng)村場域中的配置、運作及其變化。這種分析意味著鄉(xiāng)村治理研究轉(zhuǎn)向了村級治理實踐過程。同樣，仝志輝也運用了這種分析思路，強調(diào)村級治理中的公共權(quán)力實踐的運作方式。但這種分析邏輯是建立在公共權(quán)力的國家-農(nóng)村二分的假設(shè)上，未考慮到農(nóng)村所出現(xiàn)的諸如合作社、家庭農(nóng)場等新興經(jīng)營主體、民間組織（如老年人協(xié)會、紅白理事會等）等新的治理主體所具有的治理功能及其所帶來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的變化。為此，一些學(xué)者重提“鄉(xiāng)村治理的本質(zhì)是農(nóng)村社會各主體良性合作”的論調(diào)，認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是充分發(fā)揮各組織或個人的治理功能而達(dá)致協(xié)調(diào)治理、多元治理。雖然不同學(xué)者從不同層面界定了鄉(xiāng)村治理，但都一致認(rèn)為鄉(xiāng)村治理是治理主體運用公共權(quán)力協(xié)調(diào)各方關(guān)系以達(dá)到善治的過程。本研究所指的鄉(xiāng)村治理是在鄉(xiāng)村范圍內(nèi)，基于正當(dāng)性基礎(chǔ)上的各治理主體配置和運用公共權(quán)力對鄉(xiāng)村社會公共事務(wù)組織、管理和協(xié)調(diào)，促使各主體有機互動而推動其良性運行。而鄉(xiāng)村治理體系就是立基于此而建立的一整套的鄉(xiāng)村治理體制。
從歷年的中央一號文件來看，改革開放40年來，鄉(xiāng)村治理的內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了深刻變化。由于鄉(xiāng)村治理研究起源于村民自治研究，并且對村級治理給予特別關(guān)注。因此，我們可以圍繞村民自治制度的發(fā)展特征，依據(jù)經(jīng)濟社會變化，將改革開放以來的中央一號文件大體劃分為“兩大階段，三小階段”。“兩大階段”以1992年黨的十四大提出的發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟為界，即前一階段（1982—1992年）與后一階段（1992年至今）。前一階段是改革開放初期以村民自治為核心的鄉(xiāng)村治理制度探索和確立階段；后一階段是市場化改革縱深發(fā)展時期的鄉(xiāng)村治理變遷階段，這一階段鄉(xiāng)村治理因時因勢而變，大致經(jīng)歷了探索、完善、再創(chuàng)新、確立鄉(xiāng)村治理新體系的過程。前后階段面臨的任務(wù)不同，所呈現(xiàn)的特點也具差別。在后一階段，筆者又以2006年取消農(nóng)業(yè)稅為界，主要探討稅費制度重大變革前后的鄉(xiāng)村治理演變邏輯。
首先，前一階段是鄉(xiāng)村治理制度的探索和確立階段。如果單從中央一號文件來看，確切的時間應(yīng)是1982—1986年（從1987年開始，黨的工作重心轉(zhuǎn)移到了城市。1987—2002年的農(nóng)村工作未通過中央一號文件推動）。1978年黨的十一屆三中全會后，人民公社制度解體，國家與基層社會間的組織連接斷裂，致使個體行為“失范”（如道德滑坡等）、組織渙散、領(lǐng)導(dǎo)班子癱瘓等問題出現(xiàn)，急需新制度重構(gòu)鄉(xiāng)村秩序。而廣西合寨村治理的探索經(jīng)驗，即村民自治，逐漸進入中央視野，經(jīng)由1982年我國《憲法》確立，基本形成鄉(xiāng)政村治的治理框架。之后，在此基礎(chǔ)上針對制度實踐與現(xiàn)實所出現(xiàn)的新問題不斷探索、修訂和推進，最終于1987年經(jīng)由我國《村委會組織法（試行）》而推行。
其次，1992年至今（若單從以中央一號文件推動農(nóng)村工作來看，具體時間應(yīng)該是2002年至今），社會主義市場經(jīng)濟確立后的鄉(xiāng)村治理變遷階段。這一時期主要圍繞市場、人口流動等現(xiàn)代性影響要素，對鄉(xiāng)村治理制度進行探索和創(chuàng)新，最終形成鄉(xiāng)村治理新體系。2006年之前，中央集中解決改革中出現(xiàn)的諸如農(nóng)民稅費負(fù)擔(dān)重及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)冗雜等問題，探索新背景下的新的鄉(xiāng)村治理實踐機制。2006年，在中國延續(xù)2600多年的農(nóng)業(yè)稅被取消，改革進入新時期，鄉(xiāng)村治理實踐也隨之步入深入探索、法制化推進及再創(chuàng)新階段。農(nóng)業(yè)稅的取消一方面使農(nóng)業(yè)政策從資源汲取轉(zhuǎn)向資源輸入階段；另一方面，切斷了國家與基層社會的連接紐帶，促使整個治理體制、治理主體、農(nóng)民行為等都發(fā)生了巨大變化。這帶來了諸如農(nóng)民因民主權(quán)利受損而參與不足、基層政府因治理資源缺失而造成的消極治理、壓力體制下的村委官僚化、項目制下的村民自治異化等問題。為此，中央連續(xù)幾年在一號文件中提出加強基層民主建設(shè)，完善和創(chuàng)新鄉(xiāng)村治理機制，并于2015年第一次明確提出鄉(xiāng)村建設(shè)之法治化建設(shè)框架。同時，在地方開展以村民小組或自然村為單位的村民自治試點改革，并輔之以家風(fēng)、鄉(xiāng)風(fēng)及鄉(xiāng)賢文化建設(shè)。經(jīng)過上述的探索、建立、完善、再創(chuàng)新階段，最終于2018年中央一號文件明確提出建立黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治結(jié)合的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，以實現(xiàn)治理有效，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。
二、鄉(xiāng)村治理新體系著眼于應(yīng)對鄉(xiāng)村治理新問題
以治理有效為目標(biāo)來構(gòu)建黨領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治與德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的關(guān)鍵舉措。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理體系受制于國內(nèi)外經(jīng)濟社會發(fā)展局勢、整個國家治理體系、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、鄉(xiāng)村固有的治理資源等多種因素，存在鄉(xiāng)村治理有效性不足的突出問題。為此，學(xué)者們對這個問題的原因進行了分析。有學(xué)者認(rèn)為由于村民自治參與者自身能力差異，其在鄉(xiāng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)所處位置的區(qū)別及外部權(quán)力干預(yù)等，導(dǎo)致鄉(xiāng)村民主變?yōu)槟苋耍ɑ蚋刹浚┲鲗?dǎo)型民主，村民也因民主參與的低效能感而參與不足。也有學(xué)者認(rèn)為，“分稅制”改革致使基層治理主體因財力弱而增加稅費，這激化了干群矛盾，再加之取消農(nóng)業(yè)稅后，資源下鄉(xiāng)過程中所產(chǎn)生的分利秩序，這些共同促使國家的治理從整體性支配向技術(shù)治理轉(zhuǎn)變。以上分析部分地揭示了目前鄉(xiāng)村治理運行機制及存在的問題，為中央完善決策提供了政策參考。如自2003年后10多年的中央文件集中于鄉(xiāng)村民主建設(shè)，在推進項目制的同時強化民主監(jiān)督等。但是通過改善單方面措施、增減單一部門的方式來進行制度建設(shè)收獲甚微，效果欠佳，甚至造成措施相抵、機構(gòu)冗雜等意外后果。本文試圖說明制度是一個有機整體，牽一發(fā)而動全身，必須對之進行系統(tǒng)考量。2018年中央一號文件所提出的鄉(xiāng)村治理新體系正是基于之前制度實踐經(jīng)驗，針對為解決個別問題而設(shè)計單項制度條款方式的反思，并進行綜合計劃。筆者將從民主的提升、克服治理技術(shù)化傾向及其所引發(fā)的制度內(nèi)卷化兩個層面來論述其創(chuàng)新之處。
（一）從直接投票的選舉民主到參與議事的協(xié)商民主，民主參與主體不斷擴大、參與深度加深
村民自治制度是農(nóng)村社會基層中的基本組織制度，其經(jīng)由1982年我國《憲法》確立，1987年我國《村委會組織法（試行）》推行，并最終被1994年民政部所頒布的《全國農(nóng)村村民自治示范活動指導(dǎo)綱要（試行）》定義為“四個民主”，即民主選舉、民主決策、民主管理與民主監(jiān)督。其產(chǎn)生是為應(yīng)對和填補人民公社解體所致的社會失范、組織渙散等困境，為此在其產(chǎn)生之初，就兼具有管理和民主雙重目標(biāo)，一方面是為實現(xiàn)國家對基層社會的有效管理，另一方面是為通過民主來調(diào)動鄉(xiāng)村社會內(nèi)生活力。但從治理取向上講，兩個目標(biāo)的內(nèi)在邏輯是相悖的，即“一收一放”（“一收一放”是筆者對蘊含于村民自治制度中的兩種不同朝向的治理邏輯的形象表述。“一收”是要凸顯國家通過村民自治制度來實現(xiàn)自上而下對基層社會統(tǒng)一管理的維度，是一種“收權(quán)”的邏輯；“一放”是凸顯村民自治制度賦予農(nóng)民立足于基層本土，充分反映自我需求來進行自我治理的維度，是一個“放權(quán)”的邏輯。簡言之，“一收一放”就是“收權(quán)”與“放權(quán)”），充滿張力且隨社會發(fā)展?fàn)顩r、政治情境而動態(tài)消長。也正是由于這種張力，基層民主在改革開放40年的民主實踐中表現(xiàn)出范圍縮小、參與主體較少、民主層次較低等問題。針對此，我國從2003年后的連續(xù)十幾年，一方面集中于農(nóng)村民主建設(shè)，依次提出維護、擴大、規(guī)范和完善農(nóng)民民主權(quán)利，并不斷進行法制化建設(shè)；另一方面，集中于基層民主建設(shè)，依次提出擴大、維護、規(guī)范和完善農(nóng)民“四個民主”權(quán)利，并不斷法制化。這為鄉(xiāng)村治理中基層民主發(fā)展積淀了很好的制度基礎(chǔ)。2018年基于治理有效的“三治”結(jié)合的新治理體系，使民主的內(nèi)部結(jié)構(gòu)得以調(diào)整、民主參與主體得以擴大、參與程度得以加深。
1.基層民主的糾偏及其內(nèi)在結(jié)構(gòu)調(diào)整。
縱觀改革開放40年來的鄉(xiāng)村治理民主化進程，我們發(fā)現(xiàn)鄉(xiāng)村民主整體上經(jīng)歷了從單純重視民主選舉到“四個民主”并重的制度變遷過程，其背后是國家治理理念的轉(zhuǎn)化與升級，是國家對民主理解的拓展與深化。卡爾·科恩將民主等同于政治，認(rèn)為民主就是人民自治的制度，其本質(zhì)是社會成員大體上能直接或間接參與社會管理的體制。喬萬尼·薩托利進一步將民主分為直接民主與間接民主，認(rèn)為直接民主就是不斷參與行政權(quán)力，間接民主是一套對權(quán)力的限制和監(jiān)督體系，而后者才是民主的精要。若我們沿此思路繼續(xù)深入的話，會發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村基層民主40年所呈現(xiàn)出的是“民主不斷過程化”的趨勢，也就是由往昔單方面重視對公權(quán)力代理人的選舉轉(zhuǎn)向?qū)Υ砣思肮珯?quán)力運作過程的控制與監(jiān)管。這不僅僅是對以往民主實踐的糾偏，更是通過對民主內(nèi)在結(jié)構(gòu)的調(diào)整來監(jiān)督與把控權(quán)力運作過程，進而實現(xiàn)其內(nèi)在生長，推動農(nóng)村基層社會良性運轉(zhuǎn)。
改革開放初期，由于人民公社制的制度慣性、農(nóng)民民主意識淡薄及鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)等要素制約，農(nóng)民民主參與不足，民主權(quán)利無法順利履行。再加上革命時期所催生的反特權(quán)心理，也致使其關(guān)注可能彰顯其平等地位的民主選舉，偏廢民主決策、監(jiān)督與管理，這使民主權(quán)利范圍縮小、簡化。而過于重視民主選舉帶來的另一個后果就是，農(nóng)民脫嵌于被選者治理鄉(xiāng)村的過程。主要表現(xiàn)為，民主當(dāng)選的村干部主觀制定鄉(xiāng)村發(fā)展策略、自由裁決公共事務(wù)而不考慮村民意愿，極易出現(xiàn)由個體決策失誤而導(dǎo)致治理失敗。同時，在目前集體經(jīng)濟產(chǎn)權(quán)還不明晰、邊界模糊的條件下，治理主體也極易因缺乏監(jiān)督而謀利、侵吞集體資產(chǎn)。經(jīng)過10多年制度探索、推進，2018年中央一號文件在統(tǒng)籌過去幾十年制度探索經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，提出“全面建立健全村務(wù)監(jiān)督委員會，推行村級事務(wù)陽光工程”“著力推動多層次基層協(xié)商格局”等，通過對過往民主糾偏來推動“四個民主”并重，調(diào)整升級民主內(nèi)部結(jié)構(gòu)，激發(fā)民主潛力，調(diào)動各主體參與治理熱情，提升民主的基層治理功效。同時，對基層民主認(rèn)知的完善本身也是從重視治理結(jié)果向重視治理過程的轉(zhuǎn)變。
2.民主參與主體擴大。
民主參與是治理的重要方面，而參與主體的數(shù)量和參與質(zhì)量決定了民主參與程度，進而決定治理績效。卡爾·科恩論述道，民主的衡量要從廣度和深度進行，社會成員是否普遍參加及參與時是否充分，共同決定了民主質(zhì)量。故真正的民主參與是緊密貼近社會生活，并能使所有公民直接、充分地進行公共事務(wù)決策的，而非存在熊彼特、貝特爾特等所論述的由政客所構(gòu)成的精英圈內(nèi)，且民主參與具有培育個體所屬制度所需要的品質(zhì)教育功能。
從1982年后的中央一號文件的演進來看，基層民主得到了縱深發(fā)展，參與主體的范圍與論事深度都有很大程度的擴展與深入。在廣度上主要體現(xiàn)在參與主體的增多與論事范圍的擴大。自2010年中央一號文件提出培育和發(fā)展社區(qū)服務(wù)以及公益性和互助性社會組織以后，鄉(xiāng)村社會組織迅速發(fā)展并被鼓勵有序參與鄉(xiāng)村治理，發(fā)揮其治理功能，且不斷探索村民自治的有效實現(xiàn)形式，助力鄉(xiāng)村發(fā)展。論事程度也不斷深入，各參與主體充分互動。民主參與的橫縱擴展推動了民主的社會化，推動各主體從整個治理過程把控決策與施策。羅爾·帕特曼通過對工業(yè)領(lǐng)域工人參與工廠決策而推動其內(nèi)部權(quán)威結(jié)構(gòu)變遷及工廠效率提升的研究，提出參與民主理論，認(rèn)為民主是一個日常化過程，這種民主社會化能形成一種特定狀態(tài)對個體進行“社會訓(xùn)練”，促使個體形成必要的個人態(tài)度和心理品質(zhì)。我國農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展，再加之2018年中央順應(yīng)其發(fā)展趨勢而進一步健全和創(chuàng)新村民自治機制，促使民主參與不斷日常化、例行化，這有利于在基層社會催生民主參與風(fēng)氣（或社會狀態(tài)），進而激活各主體參與動力并規(guī)范其行為，形成參與主體與民主社會狀態(tài)之間良性互動，推動基層民主自身運轉(zhuǎn)，在實現(xiàn)基層社會自我治理的同時完善國家治理體系。
綜上所述，村民自治內(nèi)在民主與管理的制度張力在本質(zhì)上是統(tǒng)一的，張力的凸顯并不在于其制度本身，而在于實踐中如何調(diào)試二者關(guān)系，認(rèn)知偏差必然導(dǎo)致民主實踐偏廢，使基層民主實踐陷入困境；若充分調(diào)動各主體，從基層社會內(nèi)部激發(fā)參與活力，且引導(dǎo)與培育民主，那么基層民主就會不斷自我繁衍、自主運轉(zhuǎn)，從而推動基層善治。簡言之，村民自治內(nèi)的兩個要素，即民主選舉與民主管理，是內(nèi)在統(tǒng)一的，基層民主的自主運轉(zhuǎn)本來就是治理的題中之義。2018年中央一號文件正是以此為制度預(yù)期，順應(yīng)社會發(fā)趨勢，借鑒40年來基層民主實踐的歷史經(jīng)驗，推動和創(chuàng)新基層治理機制，完善我國國家治理體系。
（二）應(yīng)對治理技術(shù)化傾向與制度內(nèi)卷化困境
以治理有效為基礎(chǔ)的鄉(xiāng)村治理體系建構(gòu)是對目前國家治理的技術(shù)化傾向及因之而產(chǎn)生的制度內(nèi)卷化困境的回應(yīng)（本文中的“內(nèi)卷化”是指在國家制度建設(shè)中，施策者不全盤考慮整個制度體系而針對臨時問題應(yīng)激性地設(shè)置部門，導(dǎo)致職能沖突、部門冗雜的現(xiàn)象）。所謂技術(shù)治理是指治理主體針對改革中所凸顯的矛盾而應(yīng)激性地采取諸如增設(shè)部門、撥付資金、完善程序等簡單的方式，而疏于從整個治理系統(tǒng)來思考、決策的治理方式。制度內(nèi)卷化是治理技術(shù)化的直接后果。這種治理傾向與制度后果是伴隨著我國社會發(fā)展?fàn)顟B(tài)、制度的演進而發(fā)生的。為此，對之的分析只有通過回溯我國改革開放以來的社會轉(zhuǎn)型與國家體制變遷方能更好地理解，也只有通過此，才能深入理解2018年中央一號文件所提出的基于治理有效基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略之深意。
自20世紀(jì)80年代“鄉(xiāng)政村治”成為我國農(nóng)村基本治理體制以來，其不斷朝著正規(guī)化發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的條塊化統(tǒng)籌與農(nóng)村民主化整合的制度正規(guī)化努力致使農(nóng)民負(fù)擔(dān)加重，乃至90年代因稅費過重而產(chǎn)生尖銳的干群沖突，同時國家為了處理中央與地方財、事關(guān)系，于1994年進行了分稅制改革，這雖然理順了央地財事分配關(guān)系，保證了中央財力，但其“財權(quán)上收，事權(quán)下放”卻客觀上造成了基層政權(quán)因治理資源缺失而“懸浮”，而一些處于壓力體制下而又財力欠缺的基層政府，被迫通過稅費的方式來增加財源，基層政府客觀上演變?yōu)槎刨澠嬉饬x上的“贏利性經(jīng)紀(jì)人”。鄉(xiāng)村治理制度逐漸內(nèi)卷化。
為緩和干群矛盾、解決治理困境，中央于21世紀(jì)初進行了稅費試點改革，并于2006年取消農(nóng)業(yè)稅。作為鄉(xiāng)村社會與國家連接紐帶——“稅”的斷裂深刻改變了基層政府、村治主體及農(nóng)民的行為。對于基層政府而言，壓力體制與治權(quán)弱化促使其吸納村委而使之半行政化，且一些鄉(xiāng)村混混、惡霸利用制度間隙介入治理，致使鄉(xiāng)村治理灰色化，鄉(xiāng)村治理再次陷入內(nèi)卷。對于村治主體而言，維穩(wěn)邏輯催生了部分村委的不作為，導(dǎo)致村莊公共事務(wù)陷入困境，同時也促使部分村委為謀利而主動或被動納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)范疇而使其自身半行政化。對于農(nóng)民而言，國家惠農(nóng)政策增加了其對國家的認(rèn)同而蔑視村治主體權(quán)威。而與取消農(nóng)業(yè)稅相伴隨的是項目制的誕生，但是項目制所具有的資源屬性及其運作的“事”本邏輯致使基層政府爭資跑項，并通過發(fā)包、打包與抓包的方式進行正式制度的非正式運作。同時，項目制內(nèi)在具有的“事”本邏輯、量化邏輯、線性邏輯致使鄉(xiāng)村治理“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”，并針對特殊項目設(shè)置制度、開設(shè)部門，造成制度碎片且重復(fù)、部門冗雜且沖突，制度間內(nèi)耗嚴(yán)重，增加治理成本。而旨在為解決治理技術(shù)化傾向及制度內(nèi)卷化困境所進行的制度設(shè)計層面的努力，卻深陷于這固有的制度自身繁衍的邏輯內(nèi)而無法自拔，治理方式愈益呈現(xiàn)技術(shù)化傾向。最終導(dǎo)致制度合法性缺失，其治理主體的正當(dāng)性也隨之消彌。
總之，通過對改革開放以來的國家制度變遷的回顧，我們看到不論是分稅制改革、農(nóng)業(yè)稅取消，還是緊隨其后的項目治國，整體呈現(xiàn)出制度設(shè)計的不系統(tǒng)性、單向性，且?guī)в袕娏业闹卫砑夹g(shù)化傾向及制度內(nèi)卷化的困境。當(dāng)然，這二者的出現(xiàn)一方面是源于制度本身演進的邏輯，另一方面也源于當(dāng)我們面對制度實踐困境而進行制度設(shè)計時，只是線性考量，而缺乏整體系統(tǒng)思維。
三、“三治”結(jié)合：一個系統(tǒng)化的制度實踐機制
2018年中央一號文件是落實黨的十九大精神、全面部署鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要文件，其所提出的以治理有效為基礎(chǔ)的“三治”結(jié)合的鄉(xiāng)村治理新體系是對歷史制度的反思，對諸如民主偏廢及技術(shù)治理等現(xiàn)實問題的針對性解決，也是對理想制度的暢想與前瞻，更具有實踐的可操作性。筆者在上文分析的基礎(chǔ)上得出，黨領(lǐng)導(dǎo)下的“三治”結(jié)合本身就提供了一套現(xiàn)實的制度實踐機制，而該機制的核心在于基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)與“三治”結(jié)合。
（一）農(nóng)村基層黨組織對鄉(xiāng)村治理的領(lǐng)導(dǎo)與整合
行政制度的演變邏輯必然將其自身推向極端的精細(xì)化，這與基層社會生活的即時性、情境性相悖，當(dāng)兩者不同的運行邏輯交鋒時，意外性的制度后果頻現(xiàn)，這成為現(xiàn)代國家推進過程中的一個難解悖論。為此，哈貝馬斯、特納等西方學(xué)者從城邦、民族與國家切入提出了市民社會、公民理論，進而要通過尋回公共空間的治理方式以消除該問題。但由于中西社會結(jié)構(gòu)差異巨大而無法借鑒，而中國共產(chǎn)黨，尤其是基層黨組織卻是從中國社會中生長出來的，基層黨組織能夠?qū)ι鲜鲢Ｕ撨M行彌合。
從性質(zhì)而言，農(nóng)村基層黨組織具有雙重屬性，一方面具有根植于社會、深諳民意的社會性；另一方面，也深嵌于黨組織的科層體系內(nèi)，其行動邏輯也就形成了由內(nèi)化于官僚體制以控制與管理為特征的科層制邏輯與協(xié)調(diào)各方利益聯(lián)系群眾的社會性邏輯共同構(gòu)成的“雙軌化”特征。理想狀態(tài)下，農(nóng)村基層黨組織能使這二重性質(zhì)密切融合以滿足不同層面需求，這在革命時期、中華人民共和國成立初期甚至計劃經(jīng)濟時代相對得到了實現(xiàn)，這是因為革命時期所形成的基層黨組織緊密貼合社會的歷史傳統(tǒng)與農(nóng)村相對單一的社會結(jié)構(gòu)。隨著改革開放的推進，農(nóng)村基層黨組織在面對急劇的社會變遷時雖有偏離其社會性而強化科層性的趨向，但其社會性對于增強基層民眾互動、調(diào)試行政制度內(nèi)部以及制度與基層社會的融合卻有其重要作用，將成為21世紀(jì)我國治理體系的重點，用以增強黨與人民群眾的密切聯(lián)系。2018年中央一號文件所強調(diào)的強化農(nóng)村基層組織領(lǐng)導(dǎo)核心地位，創(chuàng)新組織設(shè)置和活動方式，持續(xù)整頓軟弱渙散村黨組織，建立選派第一書記工作長效機制等，就是要延續(xù)和強化基層黨組織所具有的社會性，通過“第一書記”這樣一種深入群眾的方式來弱化和彌合制度間張力，將國家與基層社會“柔性”連接，建立二者有效的溝通和銜接機制，完善基層治理機制，推動國家治理體系升級。
（二）自治、法治、德治的相互嵌套和互動
“三治”結(jié)合的前提在于自治，而自治的基礎(chǔ)在于基層民主的充分發(fā)揮，民主又存在于鄉(xiāng)村社會固有的地方知識與社會結(jié)構(gòu)中，故地方知識構(gòu)成了基層民主的社會基礎(chǔ)，地方社會所固有的治理資源也需要被納入到治理的范疇，這一方面可以減少治理成本，另一方面能夠調(diào)動農(nóng)民主體性，進而激發(fā)其內(nèi)生動力。然而，從改革開放進程來看，我們始終偏廢其一或其二，孤立運作。20世紀(jì)八九十年代，我們過于強調(diào)農(nóng)民民主權(quán)利而致使鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范等要素的規(guī)范作用式微，造成民主的社會基礎(chǔ)薄弱，民主實踐出現(xiàn)困境。加之20世紀(jì)90年代城鄉(xiāng)限制放開所帶來的人口流動的加劇及村內(nèi)集體產(chǎn)權(quán)邊界不明晰所帶來的村委利益矛盾等，致使其進一步消解，這不僅使之失去固有的約束作用，也失去了抵抗城市化過程中外界肆意侵犯農(nóng)民權(quán)利的能力，且使村民自治異化為村干部自治。這些問題引起國家深入反思而轉(zhuǎn)求法治，意圖通過法治來對村民自治進行規(guī)范，雖然取得很大成績，但在法治進入鄉(xiāng)村時，依舊面臨彼此錯位、相抵，乃至沖突問題，效果欠佳。簡言之，通過法治來規(guī)范缺乏社會基礎(chǔ)（如鄉(xiāng)規(guī)民約）的村民自治所帶來的治理效果欠佳，將自治、法治及德治相結(jié)合是基層社會治理的內(nèi)在要求。
2018年中央一號文件正是直面這一問題而提出的，分別對自治、法治與德治提出了具體要求與實踐指導(dǎo)，但這并不意味著三者彼此孤立，每一“治”都是基于其自身運作機制而有機地嵌套在“三治”中，具有復(fù)合性和系統(tǒng)性。針對農(nóng)村轉(zhuǎn)型中自治主體與自治單元不匹配、村民自治異化等問題及村組織不斷涌現(xiàn)的新現(xiàn)象，中央提出了自治下沉、明晰產(chǎn)權(quán)、培育鄉(xiāng)賢，積極引導(dǎo)組織參與治理等新治理策略。同時，針對鄉(xiāng)村治理中法制觀念薄弱、法治與村規(guī)民約相悖及城市化進程中損害農(nóng)民權(quán)利等現(xiàn)象，提倡法治，將各項工作納入法治軌道，法治下沉，保障和推動村民自治規(guī)范發(fā)展。此外，在對鄉(xiāng)規(guī)民約重視不足的問題上進一步反思，提出提升鄉(xiāng)村德治，將鄉(xiāng)村固有的鄉(xiāng)規(guī)民約、道德規(guī)范作為治理資源納入鄉(xiāng)村治理，一來調(diào)動農(nóng)民主體性提升民主水平，二來減少治理成本。三者以“治理有效”為基礎(chǔ)彼此整合、嵌套與互動，并在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，彌合內(nèi)部及與其他制度間的張力，推動“三治”結(jié)合的制度實踐。
綜上，2018年中央一號文件所提出的鄉(xiāng)村治理體系的“新”在于揚棄地繼承與尊重我國制度生成邏輯，并且通過具有強社會性的基層黨組織來彌合與統(tǒng)攝行政制度自身固有的治理技術(shù)化趨勢及制度內(nèi)卷化困境，充分發(fā)揮自治、法治與德治各自的優(yōu)勢，并將前述系統(tǒng)整合而融為一體來指導(dǎo)制度實踐，推動基層治理發(fā)展。這是針對鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)實困境、立足本土資源借鑒往昔制度探索經(jīng)驗、充分融合創(chuàng)新而進行的多方位的制度設(shè)計，對推動鄉(xiāng)村治理升級、完善國家治理體系具有重大意義。
作者簡介:仝志輝，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授；孫梟雄，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院博士研究生
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《福建農(nóng)林大學(xué)學(xué)報》（哲學(xué)社會科學(xué)版）2018年第3期
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