摘要：2011年，我國城鎮(zhèn)人口正式超過農(nóng)村人口，對于我國這樣一個(gè)有著數(shù)千年農(nóng)業(yè)文明和以農(nóng)立國的社會來說，這無疑是中國歷史上最重大的事件。它表明，以農(nóng)為主及以農(nóng)立國的時(shí)代正成為過去，—個(gè)以城鎮(zhèn)主導(dǎo)及以工商立國的城市中國的來臨。隨著新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展,特別是人口向城鎮(zhèn)集中而農(nóng)村空心化，農(nóng)村社會的開放性與社區(qū)組織的封閉性以及城鄉(xiāng)一體化與城鄉(xiāng)二元體制的矛盾日益突出。各地政府也紛紛啟動和加快了基層改革的步伐。人口、資源大規(guī)模流動，市場空間、城市空間以及人們的經(jīng)濟(jì)社會空間日益突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，打破了傳統(tǒng)的封閉式基層組織與管理單位，迫切要求構(gòu)建與城鄉(xiāng)開放流動和新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的基層治理體系。這不僅要求農(nóng)村基層治理空間體系的重構(gòu)，也要求農(nóng)村基層治理制度體系的重建。
關(guān)鍵詞：基層治理；鄉(xiāng)村治理；治理轉(zhuǎn)型
經(jīng)過30多年的改革發(fā)展,我國城鎮(zhèn)化發(fā)展迅速。從1978年到2014年，城鎮(zhèn)人口從1.72億增加到7.49億人，城鎮(zhèn)化率從17.92%上升至54.77%,我國城鎮(zhèn)化率以年均1.02%的速度增長,每年有成千上萬的農(nóng)民進(jìn)入城市、城鎮(zhèn)工作和生活。城鎮(zhèn)化的發(fā)展表明，人們的居住方式、生產(chǎn)方式以及生活方式都發(fā)生了深刻的變化，具體體現(xiàn)為從鄉(xiāng)村到城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移、從農(nóng)業(yè)向工商業(yè)轉(zhuǎn)變，同時(shí)也意味著經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會組織體系、生活空間狀態(tài)、公共管理服務(wù)、傳統(tǒng)文化習(xí)俗等等的深刻變化,這些變化無疑是革命性的，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。這不僅對我國的經(jīng)濟(jì)、社會、文化以及生態(tài)環(huán)境和人居景觀有深刻的影響，對我國整個(gè)社會的治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理方式及治理能力也有著深遠(yuǎn)的影響。它要求我們摒棄傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代的管理思維和理念,以適應(yīng)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展。
一、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展與治理轉(zhuǎn)型的提出
2011年，我國的城鎮(zhèn)人口達(dá)到了69079萬人，占總?cè)丝诘?1.27%,鄉(xiāng)村人口65656萬人，占總?cè)丝诘?8.73%,城鎮(zhèn)人口已然成為我國社會人口的主體。這對于我國這樣一個(gè)有著幾千年農(nóng)業(yè)文明的農(nóng)業(yè)大國來說，無疑是中國歷史上最重大的事件，也是中國經(jīng)濟(jì)和社會最深刻的變化。
(一)產(chǎn)業(yè)：農(nóng)業(yè)為主體向工業(yè)為主導(dǎo)轉(zhuǎn)變
農(nóng)業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的比重不斷下降,工業(yè)產(chǎn)值在國民經(jīng)濟(jì)總產(chǎn)值中的比重不斷上升,并逐漸占據(jù)主導(dǎo)地位。如圖1所示,952年，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)的50.95%,第二產(chǎn)業(yè)占20.88%,第三產(chǎn)業(yè)為28.16%;而到了1970年，第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的35.4%,第二產(chǎn)業(yè)已經(jīng)達(dá)到40.34%,第三產(chǎn)業(yè)為24.26%,這是我國第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值首次超過第一產(chǎn)業(yè)，在國內(nèi)生產(chǎn)總值中開始占據(jù)主導(dǎo)地位?！鞍宋濉逼陂g三大產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值結(jié)構(gòu)由1985年底的28.4:43.1:28.5和1990年底的27.1:41.6:31.3轉(zhuǎn)變?yōu)?995年底的20.3:47.7:32.0。此后，我國第一產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值在國內(nèi)生產(chǎn)總值中的比重持續(xù)縮小，到2012年僅占10.09%,而第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值已經(jīng)達(dá)到了45.32%,其中工業(yè)產(chǎn)值占GDP的40.6%。如圖1所示，第一產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占GDP的比重逐年下降，第二產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)值占GDP的比重相對較穩(wěn)，第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重則在持續(xù)增加，甚至出現(xiàn)了追平第二產(chǎn)業(yè)的趨勢,說明我國的第三產(chǎn)業(yè)在迅速地發(fā)展。
(二）財(cái)政：以農(nóng)立國向工商立國轉(zhuǎn)變在農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降的同時(shí)，農(nóng)業(yè)的財(cái)政貢獻(xiàn)率也逐步降低。財(cái)政收入按部門結(jié)構(gòu)分類，如圖2所示，1950年，農(nóng)業(yè)提供的財(cái)政收入為39.18%,工業(yè)為30.22%,商業(yè)為10.71%,交通運(yùn)輸業(yè)為1.53%,建筑業(yè)為0.5%,其他占12.09%;1978年，財(cái)政收入的部門結(jié)構(gòu)隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展發(fā)生了較大的變化,其中農(nóng)業(yè)占2.82%,工業(yè)占75.38%,商業(yè)占12.22%,交通運(yùn)輸業(yè)占7.27%,建筑業(yè)占0.16%,其他占2.13%。2001年之前,工業(yè)和商業(yè)稅收均是從生產(chǎn)環(huán)節(jié)征收，為此，工業(yè)部門所提供的稅收收入在國家財(cái)政收入中所占比例較高，七五計(jì)劃前一直占60%以上。
2001年后，伴隨稅費(fèi)改革制度的推進(jìn)，尤其是實(shí)行增值稅后，比例有所下降，但仍占約40%,—直是財(cái)政收入的支柱。2014年，我國稅收收入10.38萬億，其中第二產(chǎn)業(yè)稅收占比46.3%,第三產(chǎn)業(yè)稅收也已經(jīng)超過第二產(chǎn)業(yè)，達(dá)到了53.5%，第一產(chǎn)業(yè)的稅收比例最小，僅為0.2%。
(三）人口：農(nóng)民為主體向市民為主體的轉(zhuǎn)變
1952年,鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?7.54%,城鎮(zhèn)人口為12.46%。20世紀(jì)90年代中后期開始，我國鄉(xiāng)村人口持續(xù)下降，直到2011年，城鎮(zhèn)人口正式超過鄉(xiāng)村人口，鄉(xiāng)村人口為65656萬，與上一年相比，減少1456萬人;2013年鄉(xiāng)村人口占總?cè)丝诘?7.27%,城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诒壤_(dá)到了53.73%。從就業(yè)人員結(jié)構(gòu)來看，鄉(xiāng)村就業(yè)人員持續(xù)上升，到1997年達(dá)到峰值，城鎮(zhèn)就業(yè)人員則呈現(xiàn)持續(xù)上升趨勢。1952年，鄉(xiāng)村就業(yè)人員比重為88%,城鎮(zhèn)就業(yè)人員僅為12%;從1998年開始，農(nóng)村就業(yè)人數(shù)逐漸減少,到2007年，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)從1978年的14400萬人增加到56800萬人，相應(yīng)地,農(nóng)業(yè)就業(yè)人口比例下降為26.2%;2013年，城鎮(zhèn)就業(yè)人員已經(jīng)基本與鄉(xiāng)村就業(yè)人員持平，分別為38240萬人和38737萬人，占總就業(yè)人員分別為49.68%和50.32%。2014年,城鎮(zhèn)就業(yè)人員3.931億人,農(nóng)民工所占比例約占70%,總量為2.7395億人。其中，外地農(nóng)民工在農(nóng)民工中占比約61.4%,在城鎮(zhèn)就業(yè)人員中占比42.47%;本地農(nóng)民工在農(nóng)民工中占比約38.6%,在城鎮(zhèn)就業(yè)人員中占比26.9%,外地農(nóng)民工比本地農(nóng)民工多6247萬人。實(shí)際上，我國有相當(dāng)一部分農(nóng)業(yè)勞動力從事非農(nóng)活動。農(nóng)業(yè)收入在農(nóng)民收入中的占比不斷下降,非農(nóng)收入日益成為農(nóng)民收入的主要來源。
以上表明，我國的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、就業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)以及財(cái)政結(jié)構(gòu)正在發(fā)生歷史性的改變，傳統(tǒng)以農(nóng)為主及以農(nóng)立國的時(shí)代正成為過去^。城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅是鄉(xiāng)村人口向城市聚集，人居環(huán)境的變化，也內(nèi)含產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、財(cái)政結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)以及思想觀念、文化傳統(tǒng)等的深刻變化，是生產(chǎn)方式和生活方式的巨大的變革。從本質(zhì)上看，這也是社會形態(tài)從傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會，農(nóng)業(yè)文明向工業(yè)文明發(fā)展轉(zhuǎn)變的具體表征。我國是一個(gè)承載著數(shù)千年的農(nóng)業(yè)文明和以農(nóng)立國的國度，這些變化必然是革命性的，其影響廣泛而深遠(yuǎn)。那么，城鎮(zhèn)化的發(fā)展對我國整個(gè)社會傳統(tǒng)的治理體系、治理結(jié)構(gòu)、治理方式及治理能力有何影響？城鎮(zhèn)化的發(fā)展與傳統(tǒng)基層治理是否存在矛盾？一個(gè)新的城鎮(zhèn)時(shí)代是否需要新的治理方式？
二、新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展對鄉(xiāng)村治理的挑戰(zhàn)
城鎮(zhèn)化的發(fā)展不僅對鄉(xiāng)村社會經(jīng)濟(jì)及人們的觀念產(chǎn)生深刻的影響，也對鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生深刻的影響。
(一)農(nóng)民向城鎮(zhèn)集中與村落空心化
自1989年“民工潮”的爆發(fā)，農(nóng)村勞務(wù)輸出機(jī)會增多,農(nóng)民增收途徑多元化，農(nóng)村勞動力大規(guī)模涌入城鎮(zhèn)，居民也從村落向集鎮(zhèn)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，農(nóng)村居住狀態(tài)由分散到聚集，傳統(tǒng)鄉(xiāng)村空心化,傳統(tǒng)的以村落為基礎(chǔ)的基層治理組織不斷弱化和瓦解，基層治理的基層組織和微觀細(xì)胞需要重建。所謂村落空心化是農(nóng)村人口、經(jīng)濟(jì)、社會、文化等多重要素偏離正常軌道的結(jié)果，它既是村落要素缺失的綜合展現(xiàn)，也是鄉(xiāng)村社會生態(tài)失衡的具體體現(xiàn)，更是新型城鎮(zhèn)化時(shí)代下鄉(xiāng)村變遷的階段性表征。空心村的出現(xiàn),不僅會造成耕地拋荒、土地資源浪費(fèi)、降低土地質(zhì)量，還打破了原有居民相對集中、同族臨近的居住空間格局，也會導(dǎo)致村莊公共事務(wù)參與程度下降。在村中主要社會成員外流壓力下，村級治理的人才隊(duì)伍嚴(yán)重匱乏，原本以血緣為紐帶的村莊共同體日漸消解,使得集體經(jīng)濟(jì)、社會事務(wù)與農(nóng)戶福利的關(guān)聯(lián)性減弱，傳統(tǒng)基層治理的微觀細(xì)胞“農(nóng)戶與自然村”的凝聚力日趨式微,并影響到各種社會經(jīng)濟(jì)關(guān)系的重構(gòu)。
(二）大規(guī)模農(nóng)民流動與鄉(xiāng)村組織的封閉性
傳統(tǒng)基層組織具有強(qiáng)烈的排它性和封閉性。不同單位之間以及行政區(qū)域之間，人口、資金、資源、信息和技術(shù)等要素難以自由流動。同時(shí)，也造成社會分裂。隨著市場化和城鎮(zhèn)化發(fā)展，鄉(xiāng)村社會的人員、資源、資金大規(guī)模流動,逐步打破了傳統(tǒng)鄉(xiāng)村組織的封閉性，要求基層治理體制的變革。實(shí)際情況卻是大量的農(nóng)民仍然徘徊在城市和農(nóng)村之間，村莊治理利益捆綁，在源頭上限制著個(gè)人的自由流動，農(nóng)戶的行動自由受到集體組織及集體經(jīng)濟(jì)的約束。流出人口尚未能有效處理自己應(yīng)享的集體經(jīng)濟(jì)權(quán)益，也不能自由處置承包經(jīng)營的土地、房產(chǎn)、宅基地等個(gè)人所有財(cái)產(chǎn)。因?yàn)檗r(nóng)村戶口一旦遷出，村籍身份就隨之消失，這就意味著各項(xiàng)集體經(jīng)濟(jì)利益及權(quán)益的消逝。基于村社合一的組織體系和由集體產(chǎn)權(quán)制度、戶籍制度等構(gòu)筑的社會制度體系造成的經(jīng)濟(jì)利益連帶性，經(jīng)濟(jì)利益及公共產(chǎn)品分享機(jī)制僅僅局限于村莊社區(qū)范圍內(nèi)，而新移民尚處于社會結(jié)構(gòu)的外層,難以被原居民所接納，沒法進(jìn)入這種封閉性的福利分享機(jī)制中，無法真正融入遷入地。因而，城鄉(xiāng)有別的基層治理，不斷誘發(fā)著種種社會矛盾和沖突,嚴(yán)重威脅著農(nóng)村社會秩序的和諧與穩(wěn)定。
(三）城鎮(zhèn)擴(kuò)張及市場一體化與區(qū)劃行政的矛盾
傳統(tǒng)的基層治理單元是依靠行政權(quán)力并基于一定地域劃分的，從本質(zhì)上說是行政權(quán)力基于政治的需要對社會的政治和行政分區(qū)，但這種區(qū)劃行政常常割裂地方的市場和社會，與市場一體化發(fā)生矛盾?？傮w而言，隨著我國城鎮(zhèn)規(guī)模不斷擴(kuò)大,城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)一步完善，企業(yè)、產(chǎn)業(yè)、人口等資源向城鎮(zhèn)集中,財(cái)政、稅收、教育、醫(yī)療等公共資源向城市聚集。但是,各類資源的聚集為城鎮(zhèn)的快速發(fā)展奠定厚實(shí)基礎(chǔ)的同時(shí)，也不可避免地導(dǎo)致城鎮(zhèn)的過度擴(kuò)張和小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)與人口的萎縮，造成社會資源分布的不均衡，中小城市失去發(fā)展活力。諸如地區(qū)社會治安與違法犯罪、地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、污染治理等跨區(qū)域的公共問題的潛滋暗長,都會跨越體制性的地理界限，顯得愈來愈外部化和無界化。在行政區(qū)劃和地方利益的驅(qū)動下，地方政府基于行政體制和政績等考慮，過分強(qiáng)調(diào)本地利益，缺乏長期戰(zhàn)略眼光，往往人為地制定了很多政策、體制方面的壁壘，影響了生產(chǎn)要素的流通,難以做到區(qū)域資源的整體優(yōu)化配置，導(dǎo)致跨地區(qū)交易成本過高，行政邊界成為府際合作追求利益最大化的體制障礙，阻礙了經(jīng)濟(jì)要素的自由流動和跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作。
(四）城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與城鄉(xiāng)二元化體制矛盾
長久以來，城鄉(xiāng)二元體制一直是束縛人口城鎮(zhèn)化的體制障礙，導(dǎo)致農(nóng)村人口在村落與村落之間、農(nóng)村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間等農(nóng)村空間這一狹小的空間中進(jìn)行選擇，由此也引發(fā)了一系列的社會問題。改革開放以來,從中央到地方都采取了諸多政策舉措，特別是廢除了城鄉(xiāng)二兀的糧食供給制度，改革戶籍管理方式，放寬農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)的政策，逐漸打破了長期城鄉(xiāng)隔絕的局面。然而，到目前為止，城市與農(nóng)村之間的體制藩籬并沒有徹底打破，城鄉(xiāng)之間在戶籍、就業(yè)、教育、醫(yī)療等方面仍存在隱性或顯性的桎梏，醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)以及社會保障等制度在政策設(shè)計(jì)上仍依據(jù)戶口與地域設(shè)計(jì),仍堅(jiān)持城鄉(xiāng)區(qū)別的總體思路，因而，農(nóng)戶在進(jìn)城后或城鄉(xiāng)流動中依然受到政策與制度等方面的束縛。由于城鄉(xiāng)分離的體制桎梏，農(nóng)戶離土但難離鄉(xiāng)，尤其是土地在城鎮(zhèn)實(shí)行國家所有制，在鄉(xiāng)村則實(shí)行集體所有制，農(nóng)民的土地和宅基地不能自由流動、平等交易，土地資源及潛在的資金資本難以充分利用和發(fā)揮應(yīng)有的效益。這不僅使農(nóng)村經(jīng)濟(jì)因缺乏資本難以發(fā)展,也限制了城市的發(fā)展空間。城鄉(xiāng)隔離的二元化體制和政策導(dǎo)致城鄉(xiāng)隔絕和社會分裂，城鄉(xiāng)之間在發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)收入、公共服務(wù)及生活品質(zhì)等方面存在嚴(yán)重失衡。
(五）現(xiàn)代城市文明對鄉(xiāng)土社會和傳統(tǒng)的沖擊
隨著城鎮(zhèn)化及市場化的發(fā)展，社會日益分化、多元化和復(fù)雜化，農(nóng)村人際關(guān)系日益陌生化,傳統(tǒng)自給自足的農(nóng)業(yè)社會環(huán)境下的鄉(xiāng)土道德和習(xí)俗對社會成員已不再構(gòu)成強(qiáng)有力的約束，基層政府與居民的互動平臺還未有效建立。城鎮(zhèn)化的發(fā)展從地緣政治和生活結(jié)構(gòu)上打破傳統(tǒng)的社會組織框架，擴(kuò)大人際交往范圍并改變交往方式的同時(shí),促使基于親緣關(guān)系和地緣關(guān)系所構(gòu)成的熟人社會式微，也使越來越多的農(nóng)民走進(jìn)陌生人社會。傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)時(shí)代生于斯、長于斯、死于斯的社會發(fā)生了巨大的改變，鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的衰弱和工業(yè)化帶來商品經(jīng)濟(jì)的興起形成巨大反差,使鄉(xiāng)土文明無法與城市文明相抗衡，鄉(xiāng)土社會和傳統(tǒng)正在逐漸衰弱。在進(jìn)城務(wù)工后，農(nóng)民的職業(yè)身份和生活方式發(fā)生了質(zhì)性變化，由傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)信仰承載的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)節(jié)日與相應(yīng)的儀式正逐步消解，以及依托農(nóng)業(yè)與之相關(guān)的風(fēng)俗習(xí)慣、生活用品、房屋構(gòu)造等也在逐步淡化甚至慢慢消失。傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村生活方式與現(xiàn)代城市生活方式的矛盾和傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村文化與現(xiàn)代城市文化之間的沖突,迫切要求政府適應(yīng)市民化的發(fā)展要求構(gòu)建新的治理體系。
三、地方改革：實(shí)踐探索與創(chuàng)新發(fā)展
(一)合村并居，推進(jìn)中心社區(qū)建設(shè)
伴隨著新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，我國城鄉(xiāng)社會進(jìn)入了新的轉(zhuǎn)型期,經(jīng)濟(jì)社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了深刻變化，農(nóng)村社會邁入了全新的發(fā)展階段,與此同時(shí)，城市建設(shè)用地需求也急劇擴(kuò)張。2004年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》（國發(fā)G004)28號），提出“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，這一舉措在推動城鎮(zhèn)化建設(shè)的同時(shí)也導(dǎo)致村落合并、村莊空心化等問題的出現(xiàn)。為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展,促進(jìn)城鄉(xiāng)融合式發(fā)展，作為首批“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”試點(diǎn)省份之一，山東省先后制定了《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村住房建設(shè)與危房改造的意見》（魯政發(fā)G009〕7號)、《關(guān)于大力推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的意見》（魯發(fā)（2009)21號）和《山東省城鎮(zhèn)化發(fā)展綱要（2012-2020年）》（魯政發(fā)2013〕號）等，提出要積極推進(jìn)合村并居，旨在實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的全域覆蓋。如自2008年始，德州市啟動合村并居工程,保留自然村，合并行政村，將8319個(gè)行政村合并為3070個(gè)社區(qū)（村）；2012年后，以優(yōu)化農(nóng)村社區(qū)布局為目的，依據(jù)“中心城區(qū)一縣城一中心鎮(zhèn)一農(nóng)村社區(qū)”四級現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系規(guī)劃，將原有1184個(gè)并建社區(qū)調(diào)整到710個(gè)，推動村民向社區(qū)聚集和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的集約式發(fā)展。從德州實(shí)踐來看，以合村并居為抓手的農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，打破了以往那種以村莊為界、地域?yàn)橄薜脑O(shè)置模式，為農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型和跨越發(fā)展提供了有力保障。
(二）強(qiáng)鎮(zhèn)聚民，鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)鎮(zhèn)落戶
為改變傳統(tǒng)的農(nóng)村結(jié)構(gòu)和管理體制，改善群眾的生產(chǎn)生活環(huán)境，從而實(shí)現(xiàn)土地的集約發(fā)展，以《中共中央、國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)小城鎮(zhèn)健康發(fā)展的若干意見》（中發(fā)G000)11號）等文件為導(dǎo)向，以推動小城鎮(zhèn)建設(shè)為契機(jī)《山西省人民政府關(guān)于加快全省小城鎮(zhèn)建設(shè)的意見》（晉政發(fā)G005〕1號)、《太倉市關(guān)于加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化推進(jìn)農(nóng)民進(jìn)城（鎮(zhèn)、區(qū)）集中居住的實(shí)施意見》（太委發(fā)G010)19號）等文件相繼出臺，核心目的在于加強(qiáng)城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)與管理，推動城鎮(zhèn)發(fā)展。1990年以來，以浦東地區(qū)對外開放為發(fā)展契機(jī)、以小城鎮(zhèn)發(fā)展為載體、以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，蘇南地區(qū)對外吸引外資，對內(nèi)創(chuàng)新體制與政策的改革，大力鼓勵(lì)發(fā)展民營經(jīng)濟(jì)，逐步形成了“新蘇南發(fā)展模式”。其中，太倉市在產(chǎn)業(yè)集群和強(qiáng)鎮(zhèn)聚民、鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)城進(jìn)鎮(zhèn)落戶中領(lǐng)先一步。如通過“土地?fù)Q保障”的辦法，實(shí)行“拆一還一”、公寓房安置或貨幣安置等，推動進(jìn)鎮(zhèn)入城農(nóng)民身份向城鎮(zhèn)居民身份轉(zhuǎn)換、加大就業(yè)創(chuàng)業(yè)扶持力度等舉措,切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。2014年,太倉市常住人口為70.85萬人，城鎮(zhèn)化率為65.34%,遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國城鎮(zhèn)化率。
(三）城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)
推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，應(yīng)進(jìn)一步推動產(chǎn)權(quán)改革和戶籍制度改革，逐步破除阻礙區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化及新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制。在我國大部分省、市、自治區(qū)及四川、重慶等部分改革實(shí)驗(yàn)區(qū)早已將統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，加快形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的新格局作為改革的重要目標(biāo)。在我國改革開放前沿的浙江省溫州市，正是基于這一改革思路進(jìn)行了大膽的探索。2011年開始，溫州市委、市政府出臺了《關(guān)于加快城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革的若干意見》（溫委〔2011〕號)、《關(guān)于深化城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合改革推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的若干意見》（溫委發(fā)2013〕號）等一系列文件，以基層治理體系創(chuàng)新為核心，在溫州全域推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌全盤改革,創(chuàng)造性地提出以“三分三改“政經(jīng)分開、資地分開和戶產(chǎn)分開”“股改、地改和戶改”）促進(jìn)要素的市場化配置和流轉(zhuǎn),這一系列政策包含了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、戶籍改革、招商引資、城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)、村落保護(hù)等多個(gè)方面。以鎮(zhèn)街為基礎(chǔ)加強(qiáng)國家政權(quán)建設(shè)，以社區(qū)為單元創(chuàng)新社會治理，以合作社為單位配置集體產(chǎn)權(quán)，努力破除城鄉(xiāng)二元體制桎梏,促進(jìn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展,此次改革開辟了基層治理改革的新路徑，探索了一套全新的城鄉(xiāng)一體的基層治理體系。
(四）轉(zhuǎn)變職能，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)
隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會改革的不斷深入以及涉農(nóng)政策的相應(yīng)調(diào)整，特別是經(jīng)過中央先后實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革、“二免三補(bǔ)”政策，不僅有效激活了農(nóng)村發(fā)展活力，也使農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境發(fā)生了質(zhì)的變化,促進(jìn)鄉(xiāng)村社會各項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。2003年開始，湖北省相繼出臺了《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革的意見(試行）》（鄂發(fā)〔2003)17號)、《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位改革，加快農(nóng)村公益性事業(yè)發(fā)展的意見》（鄂發(fā)〔2005)13號），加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政管理體制和運(yùn)行機(jī)制改革的步伐。此次改革，是以轉(zhuǎn)變政府職能為重點(diǎn)，以強(qiáng)化公共管理和服務(wù)為總目標(biāo),推動政企分開、政事分開,從起初單純的鄉(xiāng)鎮(zhèn)撤并逐步深入到鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)體制改革，嚴(yán)格界定政府與社會的職責(zé)權(quán)限，還權(quán)于社會,推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府從“全能政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，公共服務(wù)則實(shí)行社會化、市場化,將多元化與競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的生產(chǎn)和供給領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)了公共服務(wù)生產(chǎn)和供給機(jī)制的轉(zhuǎn)換。如咸寧市咸安區(qū)于2004年取消農(nóng)業(yè)稅的征收，財(cái)政所人員在鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革中只保留了170人，按10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)算平均每個(gè)所為17人。從湖北改革實(shí)踐來看，改革的趨勢已從地方政府管理向地方治理轉(zhuǎn)變?？梢钥吹?，以創(chuàng)新政府公共管理和公共服務(wù)的形式，改變傳統(tǒng)的單純由政府直接提供服務(wù)，轉(zhuǎn)變?yōu)檎颉笆袌鲑徺I”部分服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)對公共服務(wù)體制的重構(gòu)，這是此次湖北鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合改革的主要目標(biāo)。
(五）文化建設(shè)，加強(qiáng)居民關(guān)聯(lián)與歸屬
在城鎮(zhèn)化深入發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)的雙重背景下，鄉(xiāng)土性與市民化的沖突日益加劇。為此，各級地方政府不斷創(chuàng)新文化服務(wù)形式、豐富文化服務(wù)內(nèi)容、拓展文化服務(wù)范圍，旨在滿足基層群眾不同層次的文化需求，使文化發(fā)展成果惠及所有居民。如作為集廉租房、商品房、經(jīng)濟(jì)適用房于一體的混合型社區(qū)，湖北省武漢市的百步亭社區(qū)自1995年創(chuàng)建以來,始終以“以人為本、以德為魂、以文為美、以和為貴”為理念，以“德文化’、“年文化”等品牌文化為載體,著力培育“和諧家園”社區(qū)文化,逐步培育出有社區(qū)特色、為廣大居民認(rèn)同的社區(qū)共同體意識。2004年,上海市編撰了〈上海文化發(fā)展規(guī)劃綱要》。《上海市文化設(shè)施建設(shè)總體規(guī)劃》等規(guī)劃，積極推進(jìn)文化體制改革，提出要面向基層、貼近群眾，著力打破條塊分割，旨在促進(jìn)社區(qū)文化的建設(shè)與繁榮。2012年又出臺《上海市社區(qū)公共文化服務(wù)規(guī)定》,進(jìn)一步規(guī)范社區(qū)公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，整合原來區(qū)域內(nèi)的街道文化站、圖書室等設(shè)施，并于2004年成立了全國第一家非營利性組織一上海市社區(qū)文化服務(wù)中心，指導(dǎo)市域社區(qū)文化設(shè)施的建設(shè)和管理，提供內(nèi)容支撐和文化資源。從2007年設(shè)立至2013年,社區(qū)文化活動中心從建設(shè)之初的25個(gè)增加到215個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了街道的全覆蓋。
四、城鎮(zhèn)化時(shí)代鄉(xiāng)村治理的多維變革
隨著市場化和城鎮(zhèn)化的發(fā)展，人口、資源大規(guī)模流動，市場空間、城市空間以及人們的經(jīng)濟(jì)社會空間日益突破傳統(tǒng)的行政區(qū)劃，打破了傳統(tǒng)封閉式的基層組織與管理單位,迫切要求構(gòu)建與城鄉(xiāng)開放流動和新型城鎮(zhèn)化相適應(yīng)的基層治理體系。從目前來看,基層治理體系的改革與建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)立足于基層治理空間體系與基層治理制度體系，城鎮(zhèn)化時(shí)代基層治理的多維變革需要著力于以下幾個(gè)方面。
(一)“社區(qū)重建”從村組自治到社區(qū)自治的轉(zhuǎn)換
實(shí)現(xiàn)以農(nóng)為基礎(chǔ)的體制藩籬向社區(qū)體制轉(zhuǎn)型，是當(dāng)前基層治理體系變革的現(xiàn)實(shí)要求。加快推進(jìn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化，農(nóng)村人口城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)在于農(nóng)業(yè)戶口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的容納空間，這一空間是以縣域中心鎮(zhèn)和特色資源鎮(zhèn)為基礎(chǔ)建構(gòu)的融合區(qū)域。遵循城鎮(zhèn)發(fā)展的內(nèi)在邏輯,各縣基于其經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、歷史延續(xù)和輻射功能的實(shí)際情況，通過政策引導(dǎo)、規(guī)劃調(diào)控、倒逼機(jī)制,將有限的資源向中心鎮(zhèn)集中，在縣域內(nèi)爭取著力培育1至3個(gè)綜合實(shí)力出色、布局合理、規(guī)模適當(dāng)、功能齊全的中心鎮(zhèn)或特色鎮(zhèn)。鼓勵(lì)歸并實(shí)力較弱、功能欠缺的鄉(xiāng)鎮(zhèn)。可選取一批鎮(zhèn)區(qū)建設(shè)發(fā)展速度高于平均值、非農(nóng)戶口在5萬以上、產(chǎn)業(yè)支撐強(qiáng)等城鎮(zhèn)化發(fā)展較快的建制鎮(zhèn)作為試點(diǎn)鎮(zhèn)，并賦予縣級管理權(quán)限逐步培育為“經(jīng)濟(jì)富美、生態(tài)優(yōu)美、社會和美”的縣域小城市。同時(shí),進(jìn)一步優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)劃與村鎮(zhèn)布局，加快推進(jìn)以村改居為基點(diǎn)的農(nóng)村社區(qū)建設(shè)工作，建設(shè)一批容納一定人口規(guī)模的中心村和新型社區(qū)。
(二）“城鄉(xiāng)一體”構(gòu)建城鄉(xiāng)一體的治理體制機(jī)制
著力破除阻礙區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化及新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制,借助集體產(chǎn)權(quán)改革和戶籍制度改革契機(jī)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)制度統(tǒng)一。一方面，嚴(yán)禁以戶籍與產(chǎn)權(quán)改革為借口占用農(nóng)民土地，改革需要在明確和保障農(nóng)民基本權(quán)益的基礎(chǔ)上持續(xù)推進(jìn)。要進(jìn)一步推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍、教育、醫(yī)療、社保和就業(yè)等方面的制度，打破城鄉(xiāng)二元化的體制，為城鄉(xiāng)居民和資源的自由流動、城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會的融合創(chuàng)造條件;另一方面，進(jìn)一步通過戶籍和產(chǎn)權(quán)制度改革逐步消除限制人口自由流動的制度性障礙，使戶籍、產(chǎn)權(quán)以及在此制度上衍生的城鄉(xiāng)有別的保障制度、教育制度、醫(yī)療制度和就業(yè)制度不再成為約束居民身份的枷鎖，從而將居民從戶口、村籍、集體和單位制的束縛中解放出來，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村居民身份與村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的真正分離，促進(jìn)農(nóng)民在保障農(nóng)村產(chǎn)權(quán)權(quán)益的前提下自由遷徙,并為流入的居民進(jìn)入和融入社區(qū)提供條件。
(三）“多元主體”：轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù)
進(jìn)一步推進(jìn)政企分開、政事分開和政社分開，優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置，推動政府部門簡政放權(quán)，政府管理和服務(wù)重心下移，加強(qiáng)農(nóng)村公共服務(wù),促進(jìn)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。將農(nóng)村社區(qū)納入政府基本公共服務(wù)范圍，制定服務(wù)指導(dǎo)目錄，明晰服務(wù)類別和項(xiàng)目，并向社會公布;厘清所有縣市區(qū)涉農(nóng)部門的社會管理和服務(wù)職責(zé)，將面向社區(qū)居民的事權(quán)下放至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)，將社會服務(wù)管理信息網(wǎng)絡(luò)延伸至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道和社區(qū)，從而構(gòu)建兼具行政管理、社會事務(wù)、家庭服務(wù)等職能的“一站式”社區(qū)綜合管理和服務(wù)信息平臺。同時(shí)，進(jìn)一步降低準(zhǔn)入門檻，通過購買、補(bǔ)貼、獎勵(lì)等多種形式鼓勵(lì)、吸引和支持社會機(jī)構(gòu)與企事業(yè)單位以多種方式和形態(tài)參與基本公共服務(wù)和家庭服務(wù),助推競爭有序、公共服務(wù)供給主體多元化的格局形成,以實(shí)現(xiàn)政府治理與社會自治、政府引導(dǎo)與社會參與、政府公共服務(wù)與社區(qū)自我服務(wù)的有效對接和良性互動。
(四）“更新理念”：轉(zhuǎn)變行政方式,依法行政，民主管理依法行政既是現(xiàn)代管理的重要基點(diǎn)，更是依法治國的關(guān)鍵點(diǎn)。
要建設(shè)社會主義法治國家,實(shí)現(xiàn)依法行政，必須進(jìn)一步更新管理理念，轉(zhuǎn)變行政管理與服務(wù)方式,推進(jìn)依法行政，完善與服務(wù)行政相關(guān)的各項(xiàng)法律規(guī)范，加強(qiáng)服務(wù)行政的制度建設(shè)。要不斷提升全民法律意識，加強(qiáng)民主監(jiān)督，為依法行政創(chuàng)造良好的行政環(huán)境。進(jìn)一步完善和健全政府購買社會服務(wù)體系，規(guī)范購買服務(wù)項(xiàng)目的范圍、流程、方法及質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn);建立健全嚴(yán)格的評估和監(jiān)督機(jī)制，可在工作評估中引入第三方機(jī)構(gòu),設(shè)立各級政務(wù)公開監(jiān)督小組，堅(jiān)持政務(wù)、財(cái)務(wù)公開，定期開展各級事務(wù)的民主決策，并建立決策責(zé)任追究制度。同時(shí)，要不斷建立健全目標(biāo)明確、責(zé)任到位、科學(xué)考評的激勵(lì)約束機(jī)制。
(五）“文化引領(lǐng)”加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化建設(shè)，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會融合隨著市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、人們的流動性增加以及觀念的改變，血緣、地緣、業(yè)緣的影響和作用也不斷下降。在新的歷史時(shí)期，一方面，要通過良好的公共管理和公共服務(wù)增強(qiáng)人們的認(rèn)同，另一方面，大力發(fā)展社區(qū)文化，通過豐富多彩的文體活動，不僅為豐富人們的精神文化生活，也為人們的社會交往提供平臺，擴(kuò)大社區(qū)的公共空間，增強(qiáng)人們的社會關(guān)聯(lián)和社區(qū)認(rèn)同。如陜西省彬縣以舉辦“文體建設(shè)年”為契機(jī)，著力提高居民的幸福指數(shù)。在當(dāng)前農(nóng)房改造集聚和新社區(qū)的建設(shè)中，一些村落和鄉(xiāng)村建筑被拆除，導(dǎo)致一些文化載體被損毀。為此,要切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)村文化的保護(hù)、傳承和開發(fā)，避免對農(nóng)村古村落以及一些獨(dú)有的物質(zhì)文化的破壞。在一些新建社區(qū)中，也要注入文化要素，體現(xiàn)地方文化特色。特別是農(nóng)村社區(qū)，要立足農(nóng)民生產(chǎn)和生活需要,保持農(nóng)村特色。新農(nóng)村和新社區(qū)建設(shè)絕不是將農(nóng)村變成城鎮(zhèn)，而是應(yīng)讓農(nóng)民群眾享有城鄉(xiāng)平等的公共服務(wù)的同時(shí)，生活和工作在鄉(xiāng)土家園之中。
五、結(jié)語
新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中鄉(xiāng)村治理的轉(zhuǎn)型是一個(gè)時(shí)代的命題，這是一場艱難的轉(zhuǎn)型和變革。不僅要求對現(xiàn)行政府內(nèi)部權(quán)力關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整,也要求對政府、市場和社會關(guān)系進(jìn)行重大調(diào)整;不僅涉及城鄉(xiāng)之間、不同部門之間以及不同群體之間的權(quán)利關(guān)系，也涉及到地方與上級政府之間、本土居民與外來居民之間的權(quán)益關(guān)系，并受制于國內(nèi)外宏觀經(jīng)濟(jì)、社會和政治環(huán)境及法律和政策條件。各地政府也紛紛啟動和加快了基層改革的步伐。新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求我們著力破除阻礙區(qū)域一體化、城鄉(xiāng)一體化及新型城鎮(zhèn)化的體制機(jī)制，構(gòu)建新的治理體系，促進(jìn)基層治理現(xiàn)代化。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自:《求實(shí)》2016年第10期
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