摘要：城鎮化是工業化和現代化的產物和表現，也是社會文明進步的集中體現。城鎮化推動了我國農民、農業和農村的現代轉型，也推動了整個國家從農本社會向城市社會的文明轉型。本文對我國城鎮化的發展及其對鄉村社會治理的基礎性改造與需求進行分析，強調未來30年我國將從“城鄉中國”向“城市中國”轉型，農村社會日益流動、開放、分化和多元化，農民日益獨立化、個體化和多樣化，城鄉逐步走向平等、融合和一體化，農民的權利意識、民主意識、法制觀念日益增強，農民的公共需求和行動能力將顯著提升，這一切都將要求并推動我國農村基層社會治理體系、治理結構、治理功能及治理方式的重大變革，需要構建市鎮主導、開放包容、城鄉一體、公民平權及民主法制的基層社會治理體系。
關鍵詞：城鎮化；城市中國；鄉村治理；轉型
一、問題的提出
我們正處在一個劇變的時代！其中，最引人注目莫過于波瀾壯闊的城鎮化進程以及由此引發的人口、經濟、社會和文化的急劇變化。城鎮化給社會帶來活力、進步和文明的同時，也摧毀億萬農民傳統的生活，支解了無數家庭和村落，打破了中國鄉村往日的安寧，沖擊著鄉土文化、道德與秩序，引發諸多的社會沖突和治理難題。城鎮化沖擊下的廣大農民和農村早已是面目全非。面對日益開放、流動以及個體化、分散化、多元化和陌生化的鄉村社會，傳統鄉村治理的體制和方式顯得舉步維艱、捉襟見肘，難以充分滿足業已變化的民眾和社會需求，也難以實現鄉村社會的有效治理。尤其是未來的30年仍是我國城鎮化快速發展的時期，也是我國農村及整個國家經濟社會轉型的關鍵階段，如何準確研判城鎮化的發展趨勢及其深刻影響，妥善處理城鎮化引發的社會問題和治理難題，適應城鎮化及社會經濟的發展以及廣大民眾的需求，創新和構建新型城鄉基層治理體制，推進我國基層治理現代化，已經成為擺在我們面前的歷史任務和時代命題。
對于城鎮化的發展及其對鄉村社會及治理的影響，人們給予了高度的關注并進行了大量研究。不少學者強調城鎮化的發展推動了我國農村社會及其治理的進步與變革，但是，也有一些學者對于鄉村城鎮化的發展持批評甚至否定的態度。最有代表性的有四種傾向：一是“鄉村文化本位論”，即從鄉村文化保護的角度對我國城鎮化及其方式提出質疑和否定。認為快速城鎮化尤其是“機械性和功能性”的城鎮化極大地破壞了我國鄉土文化和傳統，使中華民族失去“家園”和“故鄉”。二是“中華文明特殊論”，認為“工業化、城市化是西式現代化的主要內容，是西方文明內生的一種東西”，而“中國文明本質上是具有生態文明內涵的農耕文明”，城鎮化是對農業、農村以及中華文明的巨大破壞，也是“西方強加給我們的殖民化的產物”，從我國農業文明特殊性的角度否定城鎮化發展的合理性。三是“農民權益保護論”，即從農民權益保護的角度反對農民進城以及與此相應的農地流轉、規模經營、資本下鄉和城鄉一體的政策，認為城鎮化造成城市的貧民窟，也使農民失去生存的保障和生活的安寧。四是“城鄉二元化論”，將城鎮化與新農村建設和鄉村振興對立起來，從城鄉有別及二元化的角度強調農村及其發展的特殊性，認為“社會主義新農村建設，針對的話語是現代化、工業化、城鎮化”，農村發展應“立足于現有的城鄉二元結構”“在市場化和城市化以外來想辦法”。尤其是有的學者從對城鎮化發展方式的批評和反思轉向否定城鎮化本身的必然性和合理性，步入反城鎮化、反市場化、反工業化以及反現代化的立場。
與此類似，雖然人們普遍關注到城鎮化發展及其對鄉村社會治理的挑戰，但是，如何化解鄉村治理的難題以及構建新的鄉村治理體制卻有著截然不同的主張。如有的主張進一步推進基層治理體系的改革，實行政經分開；有的則主張政經一體，重新集中化甚至再集體化，“現在要實現基本經濟制度、基本組織制度、基本治理制度三位一體，就是村社共同體，通過內置金融、統一產權、統一財權、統一治權、統一事權。”有的強調進一步簡政放權，推進村民自治，提升村民自治的能力；有的則強調進一步加強農村基層行政能力尤其是國家權力對鄉村社會的管控，認為“國家權力退出農村生活后，導致了農村衰敗。解決基層權力衰退的核心是，從根本上改變當前基層行政的生態，在加強對基層政權監控的同時，大力強化基層行政能力，重新引導基層行政進入社會，有效規制村莊豪強和邊緣人行為”。有的主張破除城鄉二元化的治理體制，實行城鄉治理體制的一體化，有的則強調城鄉二元化制度是對農民的保護，反對城鄉體制的一體化。如此等等，反映當前人們對于如何理解、評判和應對城鎮化的發展及其影響仍存在巨大的分歧，對農村發展及鄉村治理的未來也有不同的選擇。誠如劉守英教授所言：“關于中國鄉村未來發展道路的爭論，現在越來越陷入跟農民關系不大的左右之爭中，而且開出的藥方也易偏向保守和激進兩個極端。可以理解的是，中國農村正面臨幾千年來未曾經歷過的工業化、城市化浪潮沖擊，對這一沖擊的影響和帶來的路徑，我們現在還無法完全看清。但可以肯定，如果無視鄉村和農業已經發生、正在發生的這場規律性變遷，仍然以既定思維和認知，以不變應萬變，則一定會產生問題。”也正因如此，在當前快速城鎮化過程中，如何立足我國城鎮化的發展趨勢和農村城鎮化的實踐走向，站在農村社會及中華文明轉型的歷史高度深刻認識當前鄉村社會及基層治理出現的諸多問題，準確把握當前農村社會及基層社會治理的發展方向，選擇正確的改革和發展的道路，顯得更加迫切和重要。基于此，本文旨在從宏觀角度對城鎮化的發展趨勢及其對農村社會和基層治理的影響及其邏輯進行分析，探討農村基層社會治理發展的方向及建設路徑，為進一步理解和促進城鎮化背景下鄉村治理的轉型和現代化提供參考。
二、城鎮化：推動鄉村社會和治理轉型的關鍵變量
改革開放以來，我國城鎮化進程明顯加快，從1978年到2011年，城鎮人口從1.7億增加到6.9億。2011年我國城鎮化率達到51.27%，城鎮人口正式超過農村人口，成為社會人口的主體。2017年城鎮率進一步提高到58.52%。根據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，到2020年我國常住人口城鎮化率將達到60%左右，將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。國家衛計委預計2030年，我國城鎮化率將達70%，約有2.3億人從農村轉移至城鎮；城鎮流動人口將達8000萬人，流動遷移人口總量將由2014年的2.54億人上升至3.1億人。不少機構預計，到2050年，城鎮化率超過80%，將基本完成城鎮化。如果依據同期全國人口的預測，仍將有數億人從農村進入城鎮。從世界范圍來看，“世界城市化率由30%提高到50%平均用了50多年時間，英國用了50年，美國用了40年，日本用了35年，而中國僅用了15年。”毫無疑問，改革以來中國掀起了世界上最大規模的快速城鎮化浪潮，也是我國經濟社會急劇變革的時期。不僅如此，“根據世界城鎮化發展普遍規律，我國仍處于城鎮化率30%－70%的快速發展區間”，未來30年仍是我國城鎮化發展的關鍵階段，城鎮化進程仍將快速推進，并進一步深刻影響農村以及整個國家經濟社會的發展。
“城鎮化，在英文中與城市化表述為同一個詞：urbanization，是指一個國家或地區的人口由農村向城市轉移、農村地區逐步演變為城市地區、城市人口不斷增長的過程。”城鎮化或城市化并不是單純的城市問題，也非簡單的農村人口向城鎮轉移和集中，“城市化不僅僅表示把人們吸引到城市并納入其生活體系之中，它還指與城市發展有關的生活方式的特性不斷增強的過程”。城鎮化推動城市文化和城市文明向農村的擴張，并最終推動農村及整個國家經濟社會結構和文明形態的轉型。正因如此，人們強調“城市化是人類生產和生活方式由鄉村型向城市型轉化的歷史過程”，“城鎮化的主要內容及其實質是農村經濟社會發展及轉型問題”。
顯然，城鎮化對農村的影響具有廣泛性、深刻性和革命性。也正因如此，人們對于城鎮化的發展及其影響與后果有著不同的評判和爭論。當前國內一些學者對于我國城鎮化的批評甚至否定也是對城鎮化的巨大沖擊及農村革命性的影響的不同反應。事實上，無論從西方還是中國來看，城鎮化發展都伴隨著激烈的爭論。19世紀西方快速工業化和城市化過程中，馬克思和恩格斯就深入考察并尖銳批判資本主義城市化造成的社會秩序、城鄉失衡、農村衰敗以及城市和資本對鄉村的支配和統治等等現象。20世紀法國學者亨利·列斐伏爾也強調城市化根本上改變了城市和農村的生活狀況。在“全面城市化”過程中，“擴張的城市攻擊農村、損害農村、消融農村”，城市生活侵入農民生活，褫奪了農村的傳統特征。農村被合并、被消滅，納入工業生產和消費網絡，社會生活日益墮落和異化。當代英國學者大衛·哈維也對西方城市化進行尖銳的批判，認為城市化的根本動因是資本利益驅動的空間投資。“在資本主義的邏輯下，當前的城市化進程是為了那些投資者而建設城市，而非為了民眾宜居”，必須“控制住資本主義的螺旋”，“抵抗資本主義的剝奪機制”。20世紀初面對快速城市化對農村的巨大沖擊，我國也有不少學者哀嘆“鄉村衰敗了，沒有一些生氣，和黃褐的土塊成了調和的色彩，死靜、凄冷、枯暗、荒塞、簡陋占據了整個鄉村”。“拯救鄉村”、“拯救中國”也成為社會普遍的呼聲，梁漱溟、晏陽初、陶行知等也提出“復興傳統”、“文化立國”、“教育救國”等等主張。在此，我們不難看到，對于農民和農村來說，城鎮化過程是一個痛苦的過程，其間充斥著矛盾、沖突、失衡與失序，也存在權力與資本的掠奪、不公和異化。也正因如此，當前一些學者對于城鎮化的發展及其對鄉村社會影響的正當性和合理性提出批評與質疑。一些學者無疑看到并正確指出了當前城鎮化發展中存在的種種問題以及對農村社會的巨大破壞，但是，如果從對城鎮化發展方式的反思走到抗拒和否定城鎮化以及反城鎮化、反市場化、反工業化以及反現代化則有失偏頗。事實上，無論從歷史還是現實來看，城鎮化是人類社會發展的歷史階段，也是工業化和現代化的產物。雖然馬克思、恩格斯以及現當代的亨利·列斐伏爾和大衛·哈維等都尖銳批判資本主義城市化，但都將城市化視為一種伴隨工業化發展、具有內在動力、日益擴大并不斷全球化的進程。馬克思和恩格斯更是明確地指出城市的產生是人類社會分工的產物，城市化發展具有內在的必然性、合理性和進步性，城市化的發展“使很大一部分居民脫離了農村生活的愚昧狀態”，推動了農村社會的文明和進步。也正因如此，我國政府強調“城鎮化是伴隨工業化發展，非農產業在城鎮集聚、農村人口向城鎮集中的自然歷史過程，是人類社會發展的客觀趨勢，是國家現代化的重要標志”，并將大力推進新型城鎮化上升為國家發展戰略。因此，反思和探討當前我國城鎮化的發展方式無疑具有必要性且具有巨大的討論空間，但是，抗拒并否定城鎮化的發展違背歷史的進程，也無助于應對和解決城鎮化中出現的問題。
毫無疑問，城鎮化是一種不可逆的現代化過程。隨著我國工業化及國家城鎮化戰略的推進，未來30年我國城鎮化仍將快速發展并進一步深化對農民和農村的革命性改造，進一步推動整個社會形態由傳統的鄉村社會向現代的城市社會，農業文明向工業和城市文明轉型。正因如此，有的學者強調“中國的城鎮化建設，其承載的含義遠遠超越經濟領域，絕非僅限于滿足社會需求的生產力范疇，已經全面觸摸到整個社會的結構性變革，它撬動具有進步意義的生產關系的同步再調整，是推動中國走向第三次社會變革的歷史性跨越。”尤其是城鎮化的發展不僅推動農民的生產方式、生活方式、居住方式、行為方式和思想觀念的轉變，也推動農村的經濟結構、社會結構、組織結構以及城鄉關系的轉變，由此也從根本上沖擊和瓦解鄉村現行的社會秩序和治理體系，推動鄉村治理的革命性變革。對于當前及未來我國農村社會治理中出現的種種問題以及鄉村發展和治理的未來發展及路徑選擇的討論，只有將其置于我國城鎮化發展的歷史背景和發展趨勢以及文明形態的轉型中才有可能清醒地認識和準確地把握。
三、城鎮化對鄉村社會治理的基礎性改造
鄉村治理是公共權力對鄉村社會進行組織、引導、規范和調控的過程。這一過程涉及國家對鄉村社會的治理和鄉村社會的自我治理兩個層面。前者是國家權力通過中央到基層的行政體系及相關法律、政策和制度對農村社會事務進行組織、管理、服務和調控；后者則主要依托鄉村組織對農村社會的自我組織、管理與服務。任何社會治理都是基于一定的人口、地域、組織、權力并在特定的經濟社會和政治背景下進行的。不同時代、不同時期以及不同社會經濟和政治背景下基層社會治理呈現出不同的特征。費孝通先生將傳統中國稱之為“鄉土中國”。在他看來，“從基層上看去，中國社會是鄉土性的”，農民扎根土地、以農謀生、聚村而居、安土重遷、終老是鄉，由此形成鄉村的倫理本位、熟人社會、差序格局、禮治秩序、長老統治和無訟政治。尤其是“皇權僅達于縣”，鄉村治理一直實行“雙軌政治”：一方面通過皇帝（君主）為中心建立一整套自上而下直達縣級的官僚體系實施的吏治；另一方面由鄉紳并依托宗族組織及村社倫理實行自治管理。
“毫無疑問，今天的中國農村與上世紀40年代費孝通所處的那個時期相比，無論是在外在形式上還是在內在邏輯上，都已經發生了翻天覆地的變化，如農民生計上不再僅僅依賴土地耕作，也不再安土重遷，熟人社會逐漸陌生化，傳統的‘禮治’基本失去作用，宗族家族等傳統力量對個人的制約微乎其微等。”尤其是20世紀中國社會主義革命，國家權力不斷向鄉村基層延伸，一度建立了政經不分、黨政一體的人民公社體系，鄉村基層組織和治理已經迅速納入整個國家治理體系之中，傳統的“雙軌政治”變成一體化的治理。20世紀80年代的改革廢除了人民公社體制，實行鄉村分治和村民自治，鄉村治理結構和治理體系發生了重大變革。但是，迄今為止，國家依然是立足農業生產、農民主體、農村村落及人口、地域及管治的需要設立基層政府及村治體系，并通過城鄉二元化的體制和制度對鄉村社會進行組織、管理和服務，而村級組織則以集體經濟組織的產權邊界確定人員邊界、組織邊界、管理邊界以及服務邊界，由此形成鄉村治理“城鄉分離”、“區劃行政”、“村社一體”、“主體單一”及“組織封閉”等特征。然而，隨著城鎮化的發展，現行鄉村治理體系和治理方式日益受到嚴重挑戰，特別是未來30年我國城鎮化仍將快速發展，城鎮化的發展不僅會進一步改造鄉村治理體制賴以存在的經濟、社會、文化及城鄉結構，沖擊現行的組織結構及其運行方式，也會從根本上改造作為鄉村治理主體的農民群眾的行為方式和思想觀念，從而對鄉村社會治理的治理主體、治理體系、治理方式、治理能力以及治理的制度空間產生直接而重大的影響，由此推動對鄉村治理的深刻變革及基礎性改造。
第一，從“城鄉中國”到“城市中國”：鄉村社會的根本改造與全面轉型。
迄今農村人口及鄉村仍在國家經濟社會發展中居“半壁江山”，“一半是農村，一半是城市”，有的學者因此將當前中國社會稱之為“城鄉社會”或“城鄉中國”。事實上，這種“城鄉中國”不過是介于“鄉土社會”和“城市社會”、“鄉土中國”和“城市中國”之間的過渡形態。根據國家有關發展規劃及部門的測算，到2020年我國常住人口城鎮化率達到60%左右，2030年達到70%，2050年達到80%。
至此，按照國際標準，我國城鎮化任務基本完成，我們國家也從“城鄉中國”轉變為“城市中國”，由此實現從以農村人口為主、農村為主體的社會轉向以城鎮人口為主并以城鎮主導的社會轉變，一個以農為本的農業文明向一個以工商為主導的城市文明的轉型。這也表明未來的30多年時間將是我國城鎮化快速發展，城市文化和文明向鄉村迅速擴張的時期，也是工業理性、鄉村現代性不斷增強的時期。其中，最突出的是，“在身份認同上，農業戶籍向城市戶籍身份的轉變；在生存方式上，從以農業為主向依賴非農業生存轉變；在生活方式上，從傳統農村生活方式向城市現代式生活轉變；在居住方式上，實現從鄉村親緣聚居向現代社區居住轉變；在思維方式上，實現傳統定式思維向現代開放思維轉變”。毫無疑問，這一切不僅會對現行鄉村社會以及整個國家治理方式產生重大沖擊和挑戰，也要求鄉村社會及整個國家治理體系和治理方式適應文明形態的轉換從而進行根本性的改造。
第二，從“有限有流”到“自由流動”：鄉村人口資源流動性不斷增強。
過去的30多年是我國城鄉不斷開放、農民的流動性不斷增強的時期。雖然迄今為止農民及城鄉流動仍受到戶籍、住房、教育、醫療以及產權和財政多重制度和政策限制和制約，仍是一種“有限流動”，但是，在城鎮化過程中，已經有數億農民從農村進入城市，當前仍是大規模農民流動的時期。根據《國家新型城鎮化規劃（2014－2020年）》，到2020年我國將有1億左右農業轉移人口和其他常住人口在城鎮落戶。瑑瑥國家衛計委則預計2030年我國將有2.3億人從農村轉移至城鎮，城鎮流動人口將達8000萬人。這也表明未來相當長一段時期農民市民化仍將是新型城鎮化的重點，仍將有數億農民進入城鎮。事實上，在農民人口流動、農民進城的同時，隨著農地土地和集體產權改革的推進，農村土地和資源也已經開始大規模流動。據農業農村部統計，截至2017年6月底，全國家庭承包經營耕地流轉面積4.97億畝，流轉面積占家庭承包耕地總面積的36.5%，農村非農建設用地的市場交易和流動已經開始；另一方面，在農民進城的同時，國家和一些地方政策也逐步鼓勵和支持城鎮企業、人員和資本進入農村合規經營，城鄉雙向流動將成為常態。農民及城鄉社會流動擴大、加快，將進一步導致農村社會的個體化，增加社會的異質性，進一步支解傳統村落，推動鄉村治理單元的重組，進一步削弱傳統鄉村家族血緣及集體組織的約束力，增加社會組織和管理的難度。
第三，從“封閉社會”到“開放社會”：鄉村社會組織和文化日益開放。
中國傳統“鄉土社會”的典型特征是孤立、分散和封閉，這不僅是因為傳統小農經濟、自然經濟自身的封閉性，也是由于建立在自然、血緣和地緣基礎上的社會組織、鄉土文化本身的封閉性。隨著近現代工商業的發展尤其是市場經濟及革命的改造，傳統“鄉土社會”的封閉性逐漸被打破。然而，我們不能不看到，新中國成立以后，特別是人民公社時期，在嚴格的計劃經濟及二元化體制下，城鄉之間及農村不同集體之間人口、勞力、資源和資本都難以自由流動。改革以后，廢除了人民公社體制，實行市場化改革，逐步破除城鄉二元化體制，但是，迄今村民自治組織仍是建立在集體土地所有制基礎上的“村社合一”、“政經不分”體制，村集體土地的產權邊界決定村民的身份和權力邊界，也決定村級組織的組織和管理邊界，外來人員難以進入，村民自治也僅僅是擁有集體土地產權和“村籍”的村民的自治，外來居民難以參與；村級公共管理和服務的對象也限于本村村民，農村基層社會管理仍具有封閉性。然而，隨著我國改革開放和城鎮化的深入發展，城鄉之間及農村內部的人口、土地、資源和文化日益大規模流動，農村社會和社區日益開放，傳統封閉的村落和集體組織日趨瓦解，傳統封閉的村民自治組織及其治理方式也難以延續，面臨深刻的改變。
第四，從“熟人社會”到“陌生社會”：鄉村傳統倫理道德的約束力下降。
一些社會學家很早就指出，鄉土社會與城市社會最大的區別之一是鄉土社會是“熟人社會”，而城市社會是“陌生人社會”。在熟人社會中，道德、禮俗、人情、面子以及長老權威在約束人們行為、調解社會糾紛中發揮著重要作用。而城市陌生人的社會，傳統的社會關聯斷裂，熟人社會中通行的道義和禮俗約束力下降，人們之間的信任感降低，社會主要依靠契約和法律來調節。正因如此，有的將鄉土社會稱之為“禮俗社會”，城市社會視為“法理社會”。在快速的城鎮化過程中，隨著農村人口、產權和資源的大規模流動，農村社會日益異質化、多樣化和陌生化。在日益陌生化的鄉村社會中，人們的身體距離很近，但社會距離很遠。如果說在傳統社會中，人們世代比鄰，等級分明、關系密切，人們之間的利益之爭往往要顧及禮俗、人情、面子、道德以及權威的話，那么，在一個陌生人的社會中，人與人之間的感情逐漸淡漠，家族、血緣及地緣等級崩塌，利益紛爭逐漸失去了傳統禮俗和道德的約束力，變成了赤裸裸的利益爭奪，更加張揚而激烈，社會糾紛的化解和調控更加困難。也正因如此，人們普遍認為，隨著鄉村社會日益陌生化、關系的人治社會讓位于契約的法理社會的過程，正式的法律、契約和規范更加重要。這也意味著隨著城鎮化的發展及農村社會的轉型，鄉村基層社會治理的法制化是必然的選擇。
第五，從“二元體制”到“城鄉一體”：城鄉社會和治理日趨一體化。
美國著名漢學家費正清在分析1949年的中國社會政治結構時就曾指出：“自古以來就有兩個中國：一是農村為數極多的從事農業的農民社會，那里每個樹木掩映的村落和農莊始終占據原有的土地，沒有什么變化；另一方面是城市和市鎮的比較流動的上層，那里住著地主、文人、商人和官吏——有產者和有權勢者的家庭。……社會的主要劃分是城市和鄉村，是固定在土地上的百分之八十以上的人口和百分之十到十五的流動上層階級人口之間的劃分。這種分野仍舊是今天中國政治舞臺的基礎。”雖然中國革命對政權體制及城鄉關系的性質進行了根本性改造，但是，直到上世紀90年代，占全國人口20%左右的城市和占人口80%左右的鄉村并存且非均衡發展仍是中國的基本國情。尤其是新中國成立以后一度長期實行的二元化制度和政策，造成城鄉之間二元結構進一步固化，城鄉之間的人口、資源的自由流動受到嚴格限制，城鄉分割和隔絕更加嚴重。改革開放以后，黨和國家推行了一系列措施，廢除了城鄉二元的糧食供應制度，改革戶籍管理方式，放寬農民進城的政策，逐漸打破了長期城鄉隔絕的局面，城鄉一體化步伐明顯加快。新世紀以來黨和政府將統籌城鄉協調發展作為加快推進現代化和全面建設小康社會的重大戰略，著力破除城鄉二元結構，逐步實現城鄉規劃一體化；基礎設施開始從城鎮向鄉村延伸；公共服務從二元制向城鄉一體和均等化發展，城鄉的經濟、社會及管理融合度不斷加強。城鄉一體化是新型城鎮化的重要目標和內在要求，新型城鎮化的發展，將進一步推進城鄉一體及社會融合，未來的社會將是一個城鄉人口和生產要素在城鄉之間自由流動，公共資源和公共服務在城鄉之間均衡配置，以及城鄉經濟和社會互依共榮的社會，這不僅要求并推動現行城鄉法律、制度和政策的改革，也要求并推動城鄉社會組織、管理和服務體制的重大轉變，實行城鄉一體化的治理。
第六，從“小康社會”到“富裕社會”：人們的公共需求全面快速提升。
過去的30多年來，實現小康一直是黨和政府以及全國人民奮斗的重要目標。在新世紀，黨和政府進一步提出了全面建設惠及十幾億人口的更高水平的小康社會的任務，并將2020年作為實現全面建設小康社會的歷史節點。事實上，小康社會不過是我國人民努力實現從貧窮社會向富裕社會轉型的階段性目標。有的專家預測，“從長期展望來看，2020年中國將全面建成小康社會，2030年中國將全面建成共同富裕的社會”。從貧窮到小康以至富裕社會，并不是單純的經濟增長和生活富裕，也是社會經濟結構及人們的生產生活方式重大轉變的時期，人們的公共需求將全面迅速地增長。歷史的經驗表明，在一個貧困和相對貧困的社會中，人們整天為生計奔波，衣、食、住、行等基本生存需要主宰著人們的思想和行為；然而，人們生活寬裕、衣食無憂，基本生理需要滿足之后，其對生活質量、個人尊嚴、個人權益、個人發展以及安全等方面有更高的需求，公共需求會快速全面增長。有的就曾專門測算，在人民生活水平達到小康階段之后，吃、穿需求的長期收入彈性（收入變化1個百分點導致的消費變化的百分點）都低于0.4，住的需求彈性接近但仍然低于1.0，但教育、醫療等社會公共需求的彈性卻高達1.6，這意味著教育、衛生等社會公共需求部分隨著收入增長而急劇增加。這也表明，隨著新型城鎮化的不斷推進以及農民從小康走向富裕，農民群眾的公共需求將全面增長和迅速釋放，尤其是農民群眾對公共環境、公共設施、公共服務以及公共治理的要求迅速提升，農民權利意識、民主覺悟及自立能力迅速增強，對社會公平正義以及公共治理的效能有更高的需求和期望，這就要求農村基層社會治理的體制、功能和方式的轉變。
社會治理本身是特定的經濟社會發展的需求和產物，也是建立在一定生產力發展水平和社會經濟結構基礎上的上層建筑。生產力及社會經濟的發展將從根本上推動社會治理體系和治理方式的轉變。良好的治理或“善治”與“良治”內在的邏輯就在于能適應生產力及社會經濟的發展以及人們的需求。從上述分析中不難看出，從現在到2050年，不僅是我國新型城鎮化快速發展，基本實現城鎮化，從“城鄉中國”向“城市中國”轉型的時期，也是我國從基本小康向富裕社會轉型的關鍵時期，我國農村以及整個國家人們的居住空間、社會經濟結構、生產生活方式、人們的思想觀念以及城鄉關系都將發生深刻的改變，鄉村社會進一步開放，農民的個體性、流動性日益增強，農民的社會需求全面增長，這一切都將對我國當前及未來的農村以及整個國家的治理基礎產生決定性的影響，推動我國農村以及整個國家的治理轉型和變革。未來我國農村以及整個社會的良治和善治最終取決于能否適應經濟社會以及人們需求的變化。
四、鄉村治理的發展方向與目標選擇
從人類社會發展的進程、經驗及趨勢來看，從農村型社會或農業文明向城市型社會或城市文明的轉型都伴隨著社會治理方式的根本性轉變。上述我國城鎮化及農村社會發展的趨勢對農村未來基層社會治理提出了新的需求，農村基層治理至少面臨如下重大變化：
第一，從“以農為本”向“以民為本”轉變，建立立足公民的治理體系。在傳統農業社會中，農民是人口的主體，農業是財政的基本來源，農村血緣地緣組織是治理依托，鄉村社會治理也以鄉村精英主導，農業、農民和農村不僅是國家治理的基礎，也是農村基層社會治理的基礎。新中國成立以后，我國依然是一個農業大國，農村人口占多數，農業、農村和農民的治理也是國家治理的基礎。特別是在城鄉二元化體制下，農民不僅是一個職業，也是一種身份，在城鄉分治、村民自治條件下，鄉村治理的主體依然是農民。然而，隨著城鎮化和城鄉一體化的發展，城鄉戶籍制度及二元化的公共服務體制的破除，農民將不再是一種身份或等級，而將成為與市民平權的公民。城鄉之間公民自由流動，鄉村治理將面向全體鄉村居民和公民，鄉村治理也將從“以農為本”向“以民為本”轉變。
第二，從“立足群體”向“立足個體”轉變，建立直接面向個體的治理體系。迄今為止，農村社會在本質上仍是一種群體化的管理。然而，隨著農民日益獨立化、個體化，鄉村社會日益分散化和陌生化，傳統立足農民身份、血緣地緣、集體經濟建立起來具有身份性的群體化的組織與管理方式日益失效，必須構建與日益個體化的農民和農村社會相適應的基層治理體制。換言之，國家和基層治理將不再依靠傳統先賦性或強制性的組織與農民打交道，而是面對獨立的個體；國家相關法律和政策以及治理方式也將從主要針對組織、群體、階級以及等級而轉向直接針對獨立的個體。雖然在日益獨立化和個體化的社會中，不同類型的組織依然存在，也會成為國家和基層治理的中介，但是，這些組織不再是先賦或強制的，而是獨立的個人自由進退的組織，本質上仍是個體化的組織。事實上，公民是一個國家平等享受法定權利并承擔義務的獨立個體。從“以農為本”到“以民為本”的轉變本身就是農民個體化的產物和表現，農民個體將以獨立的公民身份參與基層社會治理。
第三，從“封閉管理”到“開放治理”，構建更加開放包容的治理體系。長期以來，我國農村基層治理組織及治理方式呈現出明顯的封閉性。然而，隨著農村改革開放以及城鎮化的發展，農民的流動性日益增強，農村社會日益開放和多元化，現行建立在“政經合一”基礎上的村民自治體制及治理方式不僅難以實現有效的公共管理，也難以提供全面的公共服務，造成村民自治和基層民主的封閉性，阻礙了社區和社會的融合。未來不僅要打破城鄉之間制度的二元化和封閉性，也要破除鄉村社區組織自身的封閉性，構建面向全體居民的更加開放和包容的治理體系，賦予和保障工作和生活在社區的居民同等的公共事務的參與權、管理權和決策權，并享受平等的公共服務和社區服務。
第四，從“禮俗規范”到“依法治理”，構建法制化的基層治理體系。傳統鄉村社會常常被稱為“熟人社會”或“禮俗社會”，而城市則是“陌生人社會”或“法理社會”。隨著我國城鎮化的發展，農村社會日益陌生化，傳統鄉村倫理道德及禮俗規范日益松懈，農村社會關系調整以及社會秩序構建的內在機制面臨從道德規范和禮俗約束向契約規范和法規約束轉變。這對農村基層治理的制度化、法制化和規范化提出了更高的要求。雖然在任何時代，道德倫理的行為規范不可缺失。農村基層社會治理扎根于鄉村社會之中，更需要加強道德的規范。法律、制度和契約應成為規范人們的行為、調處人們之間、人們與政府和社區之間的關系以及基層治理組織和運行最根本的基礎和保障。
第五，從“權威治理”到“民主治理”，構建民主化的基層治理體系。在傳統農業社會中，小農的行動邏輯、社會規范以及思想觀念支配著社會以及國家治理。特別是小農基于對自然、血緣家族、地緣村落及長老權威形成的孤立、分散、保守以及依附性一直是權威統治或專制統治的基礎。正因如此，馬克思、恩格斯尖銳地批評小農是王權以及封建專制統治的基石，小農社會是一種行政權力支配的社會的原因。雖然中國革命對傳統專制統治進行了根本性的改造，但是，長期以來農民對于家庭、村社、集體的依賴仍相當嚴重，由此形成對權威的依附及對權力的崇拜。然而，隨著現代文明、民主和法制觀念的傳播，農民的權利意識、平等觀念、民主覺悟不斷增強，要求構建更加民主的治理體系，獲得更多的民主權利和參與渠道。
第六，從“城鄉分治”到“城鄉一體”，構建城鄉一體化的基層治理體系。迄今為止，我國城鄉依然延續城鄉二元化的制度和政策，城鄉之間實行二元化的治理體制、治理政策和治理方式。隨著城鎮化的發展，城鄉平等、城鄉一體化及整個社會融合是客觀的要求和必然的趨勢，也是黨和政府進一步改革的重點和努力的方向。正因如此，未來的社會將是一個城鄉居民平等、自由流動和融合的社會，國家對農民和農村將不再實行城鄉有別的公共服務和二元化的公共管理，農村基層社會治理組織的人事制度、財政投入、組織結構、基本功能以及運行機制都將實行城鄉同等的標準和要求，實現城鄉基層治理的一體化。
第七，從“鄉鎮分治”到“村鎮一體”，構建市鎮為中心的基層治理體系。隨著城鎮化的發展，城鎮在國家人口、經濟、社會、政治以及文化中日益占居絕對支配的地位，鄉村市鎮將不僅成為鄉村社會的人口中心、交通中心、經濟中心、社會中心以及文化中心，也將成為鄉村社會組織、管理和服務的中心，或者說鄉村社會的治理中心。正因如此，隨著城鎮化的發展及我國向城市社會的轉型，必須構建以市鎮為中心的基層治理體系：依托城鎮聚居和城鎮體系，構建與開放、流動、市場化和城鎮化相適應的新型基層治理體系，實現城鎮體系、市場體系、社會體系、信息體系以及交通技術體系的協同和融合，由此實現從鄉土型治理向城鎮型治理的轉型。這不僅要求未來鄉村治理進行治理空間和治理單元的重組，重新規劃基層治理體系，以城鎮為中心規劃基層治理單元，推進中心村以及農村社區及基層組織的重建，同時也要求進行治理制度和治理方式的轉變，強化市鎮功能，簡化行政層級，推進市鎮自治，構建城鄉一體化和城鄉平等融合的制度和治理體系。
不難看出，未來30年我國將從“城鄉中國”向“城市中國”轉型，農村社會日益流動、開放、分化和多元化，農民日益獨立化、個體化和多樣化，城鄉逐步走向平等、融合和一體化，農民的權利意識、民主意識、法制觀念日益增強，農民的公共需求和行動能力將顯著提升，這一切都將要求并推動我國農村基層社會治理體系、治理結構、治理功能及治理方式的重大變革，需要構建市鎮主導、開放包容、城鄉一體、公民平權及民主法制的基層社會治理體系。這也是未來農村基層社會治理發展的方向和建設的目標。
參考文獻略
中國鄉村發現網轉自：《華中師范大學學報(人文社會科學版)》2019年02期
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