本世紀(jì)以來的村干部行政化現(xiàn)象為我們思考國家與鄉(xiāng)村社會(huì)關(guān)系提供了新的視角，其中最顯著也最具挑戰(zhàn)性的問題是：（1）如何理解村干部行政化過程?當(dāng)前的村干部行政化現(xiàn)象具有哪些新特點(diǎn)?（2）這一趨勢對村民自治造成了什么影響?（3）村干部行政化與村民自治在未來的鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)中能否兼容以及如何兼容？能否實(shí)現(xiàn)政府行政管理與村民自治良性互動(dòng)的目標(biāo)?
一、新世紀(jì)村干部行政化的新特征
廣義而言，村干部行政化并非一個(gè)新現(xiàn)象。但新世紀(jì)以來的村干部行政化現(xiàn)象具有自身的鮮明特征。
1.區(qū)分村干部的角色行政化與身份行政化
村干部的角色行政化典型地反映在村干部身兼“代理人”與“當(dāng)家人”雙重角色之中。由于各種原因及體制性障礙，村民自治的制度設(shè)計(jì)及其理念在實(shí)施過程中并沒有得到充分落實(shí)，而村干部的雙重角色之間也呈現(xiàn)出嚴(yán)重的不平衡狀態(tài)，村干部在很大程度上成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委和政府的行政工具。
新世紀(jì)的村干部行政化現(xiàn)象明顯超越了“角色—行為”的領(lǐng)域，進(jìn)入到“身份”層面。除了“工資”收入之外，近年來，中部各省開始對村干部實(shí)施養(yǎng)老金制度和假期公費(fèi)旅游等福利待遇，進(jìn)一步強(qiáng)化了村干部對鄉(xiāng)鎮(zhèn)的依附關(guān)系與“國家干部”的身份認(rèn)同。在這一背景下，當(dāng)初所謂的“代理人”與“當(dāng)家人”的雙重角色的沖突基本不復(fù)存在，村干部的角色認(rèn)同已經(jīng)制度性地偏向于“代理人”。
2.區(qū)分村干部行政化與村莊管理行政化/專業(yè)化
在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和鄉(xiāng)村發(fā)展的背景下，村莊的內(nèi)部治理已今非昔比，在發(fā)達(dá)地區(qū)尤其如此。村莊合并、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、外來人口集聚、新農(nóng)村建設(shè)和社區(qū)建設(shè)的推進(jìn)、治安維穩(wěn)、環(huán)境衛(wèi)生和公共服務(wù)的提供……來自不同維度的動(dòng)因都促使傳統(tǒng)的村莊管理向?qū)I(yè)化方向轉(zhuǎn)變。在東部沿海地區(qū)，一些鄉(xiāng)村明確提出了建立村莊專業(yè)化管理隊(duì)伍的要求。
從理論角度看，村干部行政化的淵源和動(dòng)力源自村莊外部（國家公權(quán)力系統(tǒng)），涉及的是國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系；村莊管理行政化涉及的是村莊內(nèi)部的管理問題。在現(xiàn)實(shí)生活中，兩者之間存在著復(fù)雜的交織關(guān)系，例如村辦公室/黨群服務(wù)中心、坐班制、值班制、出勤考核既是村干部行政化的象征，也是村莊組織官僚制化的標(biāo)志。
3.區(qū)分兩種不同的村莊官僚制化
我們有必要區(qū)分兩種不同類型和性質(zhì)的村莊官僚制化：一種是村莊作為組織本身的官僚制化，一如公司或?qū)W校。此處，官僚制是一個(gè)廣義的概念（韋伯也是在這個(gè)意義上使用官僚制一詞的）；一種是村莊日益變成政府行政組織的官僚制化，這里的官僚制是一種特定的組織類型。目前中國發(fā)達(dá)地區(qū)的村莊正在同時(shí)經(jīng)歷著這兩種變化。雖然兩者緊密聯(lián)系在一起，但在分析層面應(yīng)當(dāng)將它們分開。
筆者以為，至少到目前為止，村干部行政化仍是一種“選擇性行政化”。在邏輯類型上，“選擇性行政化”可以視為“政權(quán)下鄉(xiāng)”的一個(gè)特殊變體，是一種不完整的政府官僚制化過程。對于政府而言，這是一種非常重要而又簡便易行的人事管理技術(shù)和治理策略
二、空間擠壓與下沉：自然村層面的村民自治實(shí)踐
1987年制定的《村民委員會(huì)組織法（試行）》，對村委會(huì)的設(shè)置單位做了一個(gè)寬松的規(guī)定：“村民委員會(huì)一般設(shè)在自然村；幾個(gè)自然村可以聯(lián)合設(shè)立村民委員會(huì)；大的自然村可以設(shè)立幾個(gè)村民委員會(huì)。”但在實(shí)踐中遭遇的一個(gè)結(jié)構(gòu)性難題是：人民公社體制包含了公社、大隊(duì)和生產(chǎn)隊(duì)三層組織。將人民公社轉(zhuǎn)制為鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有任何障礙。但是，如果在生產(chǎn)隊(duì)（自然村）一級(jí)實(shí)行村民自治，生產(chǎn)大隊(duì)（行政村/建制村）怎么辦？當(dāng)時(shí)主要存在兩種觀點(diǎn)：一種主張將生產(chǎn)大隊(duì)轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)，設(shè)置村公所/管理區(qū)；另一種則主張實(shí)行群眾（村民）自治。這一爭論在彭真的干預(yù)下最終以后一觀點(diǎn)占據(jù)上風(fēng)而終結(jié)。在實(shí)踐中全國絕大多數(shù)省份采取了在生產(chǎn)大隊(duì)設(shè)置村委會(huì)的做法（廣西、廣東和云南三地除外）。1998年全國人大修訂《村民委員會(huì)組織法》，全國統(tǒng)一在生產(chǎn)大隊(duì)層次建立村委會(huì)。
隨著村干部行政化以及村莊內(nèi)部的非熟人化，村民自治實(shí)踐正在向自然村沉降，村民自治的關(guān)鍵主體也從行政村干部轉(zhuǎn)向自然村干部。在這一結(jié)構(gòu)中，行政村（建制村）的村干部更多地扮演了國家代理人的角色，而自然村的村干部更多地代表了村民的利益訴求（當(dāng)家人的角色）。換言之，在政府組織和自然村之間有行政村作為中介，當(dāng)年行政村村干部的雙重角色困境或許可轉(zhuǎn)化為不同主體之間的角色分工。在這一意義上，村干部行政化與村民自治的關(guān)系并非必然不可兼容。當(dāng)然，到目前為止，這只是一種邏輯上的可能性。
三、未來村莊治理結(jié)構(gòu)的想象
當(dāng)今中國鄉(xiāng)村正在發(fā)生的歷史性變革意味著我們離實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村現(xiàn)代化的目標(biāo)從未如此之近。但可以肯定的是：不管城市化進(jìn)程如何快速和深入，中國依然有相當(dāng)多的人口生活在鄉(xiāng)村。從發(fā)展的眼光來看，目前的有些村莊注定會(huì)從中國的地理版圖上消失，有些將發(fā)展成新型城鎮(zhèn)或既有城鎮(zhèn)的組成部分，有些將維持下來，轉(zhuǎn)化為從事現(xiàn)代農(nóng)業(yè)兼觀光旅游的生態(tài)村莊等。
在這些保存下來的村莊中，其治理結(jié)構(gòu)將會(huì)呈現(xiàn)何種形態(tài)？雖然我們無法進(jìn)行具體描述，但對這一問題的思考已不再是烏托邦的想象，因?yàn)猷l(xiāng)村治理的基本原則和結(jié)構(gòu)性要素在實(shí)行村民自治的三十年實(shí)踐中已經(jīng)大體顯現(xiàn)，它們可以通過以下四組變量關(guān)系來加以表達(dá)：
1.村莊層面政治與經(jīng)濟(jì)關(guān)系的變量。
對此存在著兩種不同的建構(gòu)性想象：一種采取一系列的分離策略，諸如將村“兩委”組織與村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織分開，將農(nóng)村居民的社會(huì)成員身份和經(jīng)濟(jì)成員身份分開等。在分離的基礎(chǔ)上，鼓勵(lì)鄉(xiāng)村各種資源自由流動(dòng)，將村莊轉(zhuǎn)化為一個(gè)城鄉(xiāng)人口對流的開放社區(qū)，將村民自治轉(zhuǎn)化為更具包容性的社區(qū)居民自治。另一種則是維持村莊政治組織與經(jīng)濟(jì)組織的結(jié)合，保持村莊的相對穩(wěn)定性和封閉性，維持鄉(xiāng)村社區(qū)與城市社區(qū)之間的既有差異。
2.村莊內(nèi)部個(gè)人權(quán)利與傳統(tǒng)文化的變量。
一種想象是按照現(xiàn)代公民的形象來改造傳統(tǒng)小農(nóng)，將現(xiàn)代性建構(gòu)在個(gè)人權(quán)利基礎(chǔ)之上；與此形成對照的是，尊重和利用傳統(tǒng)文化資源，肯定宗族、家族和傳統(tǒng)組織的治理功能。
3.村莊內(nèi)部行政村與自然村關(guān)系的變量。
目前至少存在著三種不同類型的設(shè)想：一種是重組村民委員會(huì)，對較大的行政村進(jìn)行拆解，在一個(gè)或幾個(gè)自然村的基礎(chǔ)上，選舉村委會(huì)和黨支部，實(shí)行村民自治。一種是在自然村層面探索多種形式的自治實(shí)踐（成立各種理事會(huì)和協(xié)會(huì)），與此同時(shí)，將原先的行政村轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的派出機(jī)構(gòu)。一種是維持既有的行政村格局不變，在自然村層面探索新的自治形式。
4.行政村與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府關(guān)系的變量。
在維持村委會(huì)既有法律地位的同時(shí)，存在著兩種不同的做法：一是鼓勵(lì)兩者之間的合作與融合，基于公共服務(wù)的提供而形成一種共治結(jié)構(gòu)；二是保持兩者之間的相對獨(dú)立性，在此基礎(chǔ)上形成一種良性互動(dòng)的關(guān)系。
上述四個(gè)維度及其內(nèi)部變量的交叉匹配，可以得到鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)的不同組合形態(tài)。其中有些只是邏輯樣式，無法在現(xiàn)實(shí)生活中找到它的經(jīng)驗(yàn)匹配；有些則具有不同程度的現(xiàn)實(shí)可能性。這種想象實(shí)驗(yàn)雖然與政策制定的實(shí)際過程相距甚遠(yuǎn)，但它揭示了一個(gè)基本事實(shí)：未來中國農(nóng)村/村莊的治理結(jié)構(gòu)將是豐富多彩的，國家與鄉(xiāng)村社會(huì)的關(guān)系類型亦是如此。面對這樣的復(fù)雜性，我們應(yīng)當(dāng)力戒簡單化的齊一思維，避免用一把尺子去衡量村莊治理結(jié)構(gòu)的現(xiàn)代化程度。應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和允許各地根據(jù)自身?xiàng)l件，采取適合本地情況的不同治理結(jié)構(gòu)。從央地關(guān)系/府間關(guān)系角度來看，也應(yīng)當(dāng)適度下放鄉(xiāng)鎮(zhèn)和行政村設(shè)置和管理權(quán)限，盡量減少體制層面的一刀切。村莊治理結(jié)構(gòu)的多樣性應(yīng)當(dāng)成為留住“鄉(xiāng)愁”的一種內(nèi)在關(guān)切。
作者系清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院政治系教授
來源：《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》2018年2期（此為原稿，與書刊有出入）
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