越精致的制度，越來越現(xiàn)代的技術(shù)，越來越嚴格的考核，本來是要推動基層工作更加規(guī)范、有效，推動基層治理現(xiàn)代化，現(xiàn)在卻似乎正在變成基層工作中的困擾?；鶎痈刹坷г诹四壳绑w制的系統(tǒng)中，越來越忙，大多數(shù)時候都忙于應(yīng)付。
——賀雪峰｜基層困在系統(tǒng)里
一、
村干部很忙，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部也很忙，其中最忙的事情是填表寫材料應(yīng)付上級檢查。村干部幾乎每天都要填報各種不知為何要填的表格，應(yīng)對各種各樣來自上級的檢查。取消農(nóng)業(yè)稅前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部同時做兩件“天下第一難的工作”，就是“收糧派款、刮宮引產(chǎn)”，當時都以為這兩件工作難，因為是“要錢要命”的事情，沒想到現(xiàn)在鄉(xiāng)村干部倒還懷念起那個時代來了，因為這兩件工作雖然難，卻也只是季節(jié)性的，且只要能完成任務(wù)就可以了，是結(jié)果導(dǎo)向的，如何完成任務(wù)上級一般不會過度介入監(jiān)管，也沒有大量表格要填，更不要求辦事留痕。就是說，取消農(nóng)業(yè)稅前，上級對基層是信任的，是無罪推定的，除非發(fā)現(xiàn)了明顯的問題，只要完成天下第一難的工作，上級就給鄉(xiāng)村干部工作的自由。
取消農(nóng)業(yè)稅后，農(nóng)民生育觀念也幾乎同時發(fā)生轉(zhuǎn)變，一度以為基層從此“無事可做”，甚至有不少取消鄉(xiāng)村干部的議論。也可能是為了讓基層有事可做，雖然農(nóng)民生育觀念變了，違反計劃生育越來越少，農(nóng)村計劃生育工作卻在取消農(nóng)業(yè)稅之后大幅度增加，主要是加強過程監(jiān)管，做臺賬，進行年度、半年甚至季度檢查評比。計劃生育臺賬第一次讓鄉(xiāng)村干部體會到了填表不僅是腦力活，也是體力活。計生臺賬勞神費力，費盡心機。
相對來講，計生臺賬主要還是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)計生辦和村計生委員（婦女主任）做，只有在迎檢時才全體鄉(xiāng)村干部上陣。計生臺賬仍然只是局部和局限性工作。真正讓鄉(xiāng)村干部體會到填表之煩和做臺賬之累的是2015年開始的精準扶貧。精準扶貧要求很嚴格，且明顯上級對基層不信任，采取了各種防止基層作弊應(yīng)付的辦法來要求基層。精準又往往被理解為精細，就是一點瑕疵都不能有。在農(nóng)民收入很難精確計算、扶貧要求與基層實際有很大出入、扶貧措施一變再變、全國一般性無法覆蓋基層特殊性的情況下面，基層就不得不一再填表做臺賬，填表做臺賬成了全國所有扶貧干部共同深刻而痛苦的記憶。上級頻繁的扶貧檢查更是讓鄉(xiāng)村兩級應(yīng)接不暇。幾乎所有有扶貧任務(wù)的鄉(xiāng)村，扶貧期間都要用一半以上人財物力應(yīng)付扶貧任務(wù)。對這些地區(qū)來講，精準扶貧是全員動員的，這與計劃生育主要只是部門動員有了本質(zhì)區(qū)別。
計劃生育和精準扶貧為上級向基層布置工作任務(wù)、提出工作要求、檢查督導(dǎo)，提供了范例。取消農(nóng)業(yè)稅后，原本指望農(nóng)民通過“一事一議”籌資籌勞內(nèi)生供給農(nóng)村基本公共品的，結(jié)果全國幾乎所有農(nóng)村都無法通過一事一議來解決基本生產(chǎn)生活公共品供給問題。國家開始向農(nóng)村大量轉(zhuǎn)移資源，資源通過部門下鄉(xiāng)，主要通過項目的形式為農(nóng)村提供公共品。為保證下鄉(xiāng)資源安全，資源下鄉(xiāng)就帶來規(guī)范下鄉(xiāng)，標準下鄉(xiāng)，程序下鄉(xiāng)，就要求基層嚴格按上級要求辦事留痕，就有了檢查下鄉(xiāng)，監(jiān)督下鄉(xiāng)。除各種實事實做的規(guī)范要求和監(jiān)督檢查以外，各種相對比較虛的事情也借力下鄉(xiāng)，比如學(xué)習(xí)下鄉(xiāng)，培訓(xùn)下鄉(xiāng)，活動下鄉(xiāng)。
二、
除了各種虛實事情以外，上級權(quán)力一旦下鄉(xiāng)，就容易自我膨脹，權(quán)力自我膨脹的一個典型就是通過向下布置任務(wù)提出要求以卸責(zé)，以防萬一。全國任何一個地方出現(xiàn)一起惡性事件，相關(guān)部委就立即安排所有基層干部進行排查，以防萬一。全國太大，每天都會發(fā)生事情，就每天都會有上級要求基層進行排查。這樣一來，相對于基層只有萬一的小概率事件，基層卻必須以一萬倍注意力去應(yīng)對，基層自然應(yīng)付不過來，也就自然會搞形式主義。上級當然也自知基層會以形式主義應(yīng)對，上級卻因為已經(jīng)布置排查工作任務(wù)而在萬一出現(xiàn)問題時推卸責(zé)任。
應(yīng)對小概率事件以外，上級還要求基層創(chuàng)新，創(chuàng)新是加分項。真正有先進創(chuàng)新經(jīng)驗，創(chuàng)新加分就只是報個材料的事情。很多創(chuàng)新卻只是為了加分而創(chuàng)新，創(chuàng)新是個形式，卻耗費了很多人財物力。
幾乎上級所有部門都對基層工作提出要求，進行考核，鄉(xiāng)村兩級就必須要應(yīng)對這些考核。上級部門多，百分制已經(jīng)不夠了，就搞千分制考核。上級各個部門都會想方設(shè)法在千分制考核中占到一席之地，然后對基層進行工作安排，提出工作要求，進行工作考評。為防止基層應(yīng)付，上級各個部門就會改進考核方式，新技術(shù)既是布置工作的辦法，又是監(jiān)督約束的手段，比如鄉(xiāng)村干部也都是河長，上級水利部門要求河長每周三次巡河，辦法就是通過手機軌跡定位來監(jiān)督鄉(xiāng)村干部；村干部一般也兼任網(wǎng)格員，就不僅要通過手機軌跡來顯示每天到應(yīng)該巡邏地段巡邏過了，而且要每天打卡，上傳圖片和文字資料；上級團校布置農(nóng)村團員學(xué)習(xí)任務(wù)，為防止作弊，就有很嚴格的程序，在農(nóng)村團組織渙散情況下面，村干部為完成上級團校學(xué)習(xí)任務(wù)，就不得不更加勞神費力應(yīng)付；環(huán)保部門為保衛(wèi)藍天，防止秸稈焚燒，不僅有衛(wèi)星監(jiān)控，而且在鄉(xiāng)村電信搭上安裝高度敏感的監(jiān)控設(shè)施（藍天衛(wèi)士），清明時節(jié)農(nóng)民上墳的火點也會被監(jiān)控到，然后報警，鄉(xiāng)村干部必須在30分鐘內(nèi)趕到火點進行情況說明才能銷號，一天之內(nèi)一個村就可以有幾十次報警，鄉(xiāng)村干部就疲于應(yīng)付。
三、
隨著國家資源下鄉(xiāng)的是國家權(quán)力的下鄉(xiāng)，國家權(quán)力又是通過各個部門下鄉(xiāng)的，各個部門權(quán)力通過制定規(guī)范、提出要求、布置任務(wù)、進行監(jiān)督檢查，再考核評比打分來下鄉(xiāng)。部門權(quán)力下鄉(xiāng)就要對基層工作進行評比，評比的前提又是可比性，可比性的前提又是標準化，標準化就可能與各地基層實際情況不匹配不適應(yīng)。且可比的、標準化的往往也是相對表面的、一般性的、外在的形式。結(jié)果是基層工作中真正重要的內(nèi)容難以考核，基層為應(yīng)對上級考核，將幾乎所有人財物力資源都用于做形式，以應(yīng)付上級考核。
上級各部門為了深入推進部門工作，想方設(shè)法擠入考核千分制中，并且想方設(shè)法防止基層應(yīng)付，比如軌跡監(jiān)督、打卡、填表留痕、程序管理等等。上級要求越多越嚴格，基層就不得不用越多人財物力應(yīng)對應(yīng)付上級要求，形式主義也就越多。而基層真正重要的實際工作卻無力去做。
更糟糕的是，本來基層工作的重點是為了動員群眾解決問題，上級部門本來也應(yīng)當是依據(jù)基層工作情況好壞來對基層工作進行評價考核的，現(xiàn)在上級有了千分制，這些千分制中的很多項考核卻與基層實際工作沒有關(guān)系（不是與每個基層都沒有關(guān)系，而是與很多基層工作沒有關(guān)系），這些考核要求，基層卻不得不去應(yīng)付，上級為防止基層應(yīng)付，又將程序搞得很復(fù)雜，以要求基層實做，基層本來沒有這方面的工作需要，在上級考核壓力下面，卻不得不虛事實做，浪費了基層本來就稀缺的人財物力資源。這也是造成基層群眾真正需要做的工作，基層干部卻沒有時間去做的原因。
越來越精致的制度，越來越現(xiàn)代的技術(shù)，越來越嚴格的考核，本來是要推動基層工作更加規(guī)范、有效，推動基層治理現(xiàn)代化，現(xiàn)在卻似乎正在變成基層工作中的困擾?；鶎痈刹坷г诹四壳绑w制的系統(tǒng)中，越來越忙，大多數(shù)時候都忙于應(yīng)付。
陳義媛提出的一個概念來描述當前農(nóng)村基層治理的現(xiàn)狀，叫做“內(nèi)卷的基層政權(quán)懸浮”，即是說，雖然當前國家在農(nóng)村基層投入了越來越多的資源，這些國家資源大多數(shù)卻并沒有真正轉(zhuǎn)化為國家動員農(nóng)民的能力，而變成了體制的空轉(zhuǎn)?！皟?nèi)卷的基層政權(quán)懸浮”確實揭示出了當前農(nóng)村基層治理中存在的弊病。
2021年4月14日上午
（作者系《中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)》學(xué)術(shù)委員、湖南師范大學(xué)中國鄉(xiāng)村振興研究院專家委員、武漢大學(xué)社會學(xué)院院長，武漢大學(xué)中國鄉(xiāng)村治理研究中心主任，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：新鄉(xiāng)土 微信公眾號）
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