糧食安全是“國之大者”，“谷賤傷農”則是關乎農民生計與農業可持續發展的長期難題。2025年湖南早稻收購季，衡陽市早稻市場價格跌至每百斤123元。這個價格明顯低于每百斤128元的國家最低保護價，但當地未依據中央政策啟動托市收購。與此同時，衡陽縣預估僅臨儲糧差價一項就需貼虧3000萬元，“種得越多、虧得越多”的困境持續凸顯。
一、中央政策善意與地方執行實效的落差顯現
中央為保障農民收益構建的糧食價格保護體系，在湖南部分地區未能有效落地。問題并非出在政策設計，而是執行機制出現“中梗阻”。這一梗阻具體通過三個層面凸顯，導致政策安全網難以發揮應有作用。
（一）托市政策執行缺位直接削弱政策保障效能
從政策文本看，中央明確要求，只要糧食市場價連續三天低于最低收購價，就需啟動托市收購并做到“應收盡收”。國家發改委在《關于公布2025年稻谷最低收購價格的通知》中，將早稻、中晚稻最低收購價分別確定為每百斤128元和129元。但在湖南衡陽市，早稻上市后市場價格持續低于國家最低收購價，衡陽縣遞交托市申請卻被駁回，其他縣因擔憂審批無果索性放棄申報。當中晚稻價格徘徊在每百斤124元時，衡陽縣在8月25日向衡陽市發改委匯報，請求啟動托市。耒陽市、衡南縣、常寧市也相繼遞交申請，但受層層審批流程影響，可能面臨響應滯后風險。更有甚者，要求縣級層面稻谷價格監測系統上報價格不得低于最低收購價，無疑是在掩蓋市場真實行情。
與湖南的申請遇阻和審批滯后形成鮮明對比，江西早在8月9日就率先啟動了早稻托市，河北江蘇山東則在7月至8月間先后啟動小麥托市。因此，湖南糧農的失落與焦慮情緒可想而知。這種執行缺位使得中央設定的價格保護底線形同虛設，政策的保障功能難以落地。
（二）糧農承受“政治責任”與“市場風險”雙重擠壓
托市政策執行不暢直接傳導至糧農層面，使其陷入雙重壓力疊加的困境。一方面，在“種糧講政治”的要求下，衡南縣作為農業大縣需穩定45.2萬畝早稻播種面積，承擔保障國家糧食安全的政治責任。糧食生產的外部性收益由國家享有，成本卻主要由產區農民承擔。另一方面，在“收糧靠市場”的導向下，糧農要直面市場價下跌、企業收購意愿低迷的現實。以衡陽縣為例，合格早稻外銷廣東時，剔除運費后農民實際到手價僅為每百斤122至123元，甚至低于部分地區的超標糧臨儲價，“優糧難優價”的悖論讓不少種糧大戶直言“種糧不如打工”。
糧農的這種雙重困境，反映了政策執行缺位導致的利益失衡，既削弱了農民種糧的積極性，也讓國家糧食安全的基層基礎面臨動搖，而這一問題的緩解還需依賴縣級政府的協調，可農業大縣自身也陷入了財政與民生的兩難。
（三）縣級政府陷入“臨儲負擔”與“財政平衡”兩難困境
基層政府的壓力是政策執行缺位的另一重后果。2018至2020年，湖南省政府對“臨儲糧”實行“三年退坡”政策。2021年起，政策調整為“市級統籌、縣抓落實”原則，將不合格糧收儲涉及的收購、儲備保管、利息補貼、差價虧損等責任，全部下放給縣級政府，形成了上級定政策、基層擔成本的權責格局。衡陽縣2025年早稻臨儲收購量創下2021年以來新高，僅鎘超標糧貼虧就達數千萬元，遠超農業大縣的財政承受能力，進一步加劇了產糧越多、財政越緊的困境。
為緩解財政壓力，常寧市、衡南縣不得不將早稻臨儲價每百斤下調3至5元。從2021年縣級政府對“超標糧”實行臨儲收購以來，價格均參照當年國家最低收購價，核心目的是保護糧農利益。2025年本應繼續執行這一標準。但8月以來，合格糧市場價持續走低到低于最低收購價，形成合格糧價格低于超標糧收購價的反常局面。
而省級層面僅通過口頭安排，要求市州通知縣市區下調超標臨儲糧收購價，名義上是通過超標糧低價、合格糧高價來體現優糧優價，但未同步出臺省級差價補貼配套政策。根據2021年以來的臨儲政策，超標糧差價本需省級統籌，此次僅口頭要求下調價格，卻未明確省級是否分擔調價后的虧損，導致縣級政府需自行承擔調價帶來的收儲價差損失，事實上將財政壓力從省級轉移至縣級政府。
這一調整引發連鎖反應，糧農出售合格糧時，加工企業因擔心糧價下跌不敢收、不愿收，市場化收購基本失靈，最低收購價又遲遲不啟動，導致合格糧有價無市，部分糧農甚至通過物理摻混將合格糧變為超標糧以進入臨儲收購范疇。縣臨儲糧收購后需閉環管理作飼料或工業用糧處置，價差損失每噸達500元以上，優質糧源被錯配不僅沖擊糧食安全基礎，更讓糧農利益與縣級財政雙重受損。而種糧大戶與合作社的烘干糧食因未啟動托市而積壓，在9月、10月高溫天氣下易返潮壞糧，有數個烘干中心反映壞糧量達100至200噸。縣級政府陷入“壓價保財政”與“保價穩農民”的兩難境地，進一步加劇了“產糧大縣、財政窮縣”的普遍困境，而這一系列問題，根源在于更深層的結構性矛盾。
二、政策執行存在三重結構性矛盾的交織疊加
從政策執行理論視角來看，“谷賤傷農”現象在湖南的再次出現并非單一環節的失誤，而是科層制執行偏差、責任與市場張力失衡、臨儲糧制度責任下沉這三重結構性矛盾相互疊加的結果，折射出農業治理體系轉型中的深層挑戰。
（一）科層制執行偏差導致政策響應滯后
中央托市政策的核心要求是及時響應市場變化，但地方執行中卻因“縣、市、省”三級審批流程直接導致政策響應滯后。衡陽縣早稻價格跌破保護價后，需先向市發改委匯報，再由市級部門呈報省政府，待審批流程全部完成時，市場價格已進一步下跌，中、晚稻托市申請至今仍處于等待審批狀態。更關鍵的是，政策執行存在標準模糊漏洞，中央明確市場價連續三天低于最低收購價即啟動托市，湖南卻將監測點限定為省發改委指定點位，烘干企業等實際收購點的價格數據不被認可。如衡陽縣4個實際收購點的低價數據無法作為啟動依據，政策淪為“紙上規定”。
基層政府的多重目標博弈進一步加劇了執行偏差。一方面，縣級政府需完成“保糧安”的政治任務，必須鼓勵農民多種糧。另一方面，縣級政府要應對財政壓力，又不愿承擔托市收購帶來的成本。湖南省糧食局提出“以市場化收購、通過儲備輪換來消化農民余糧”的指導思想，從實質看，這是省級部門的統籌考量，既要保障糧食安全這一政治任務，又要減輕省級財政壓力這一經濟現實。而這種考量，直接將執行成本與風險轉嫁給了縣級政府，導致基層在落實上級要求與保障農民利益之間陷入妥協，最終讓農民成為利益受損的主體，反映了“向上負責”與“向下服務”的目標沖突。科層制執行的這種偏差，導致政策無法及時響應市場變化，成為“谷賤傷農”問題再次出現的重要誘因之一。
（二）責任與市場張力失衡造成利益分配錯位
“種糧保安全”是國家層面的政治責任，“收糧靠市場”是地方層面的經濟選擇，二者本應相互支撐，卻因缺乏有效補償機制形成對立，導致利益分配錯位。衡南縣作為糧食主產區，常年糧食產量占衡陽市的20%。為完成播種面積任務，基層干部需反復動員農民種糧。但到了收購季，卻以“市場化”為由不啟動托市，將價格波動的風險完全轉嫁給農民。
這種責任下放與權力上收的結構矛盾尤為突出。縣級政府要落實糧食安全責任制，卻沒有調整最低收購價、統籌臨儲糧補貼的自主權。農民要配合“保面積”的政治要求，卻無法享受政策承諾的價格保護，最終形成種糧越多風險越高的負向預期。按照公共產品理論，糧食安全作為國家級公共產品，理應對主產區通過轉移支付、專項補貼等方式進行合理補償，以實現責任與利益的對等。而當前補償機制的缺失，直接導致利益分配向重責任輕補償傾斜，進一步削弱了糧農與基層政府的積極性。
（三）“臨儲糧”制度責任下沉加重基層財政壓力
“臨儲糧”制度本是處置鎘超標糧等不合格糧食的保障機制，如今檢驗指標除鎘含量外，還新增黃米率、水分、雜質、出糙率、整精米率等，不達標糧食無法納入最低收購價收購，而制度責任的下沉更成為縣級財政的沉重負擔。“臨儲糧”差價以往由省級財政承擔，現在則全部轉移至縣級財政，以衡陽縣為例，2025年僅早稻臨儲貼虧預估就達3000萬元。問題更在于，一旦啟動托市收購，質量等級不達標的糧食也將納入縣級臨儲收購范圍，“種得越多虧得越多”的現實直接削弱地方政府啟動托市的意愿。這是因為“臨儲糧”收購不僅意味著收儲更多超標糧，還可能收儲更多“等外糧”，使縣級財政壓力進一步加大。
特別是近年來各級政府和農業部門主推的“臻兩優8612”等低鎘品種，經市場檢驗，其出糙率、堊白度、整精米率等指標不符合糧食加工企業市場化收購標準。即便啟動托市收購，稻谷在收獲過程中經機械收割、批量烘干，也極易導致出糙率偏高。湖南省糧儲局卻明確要求，將質量等級不達標的“臻兩優8612”等低鎘品種納入縣臨儲收購。這一政策導向不僅將財政負擔和工作壓力轉移給了縣級政府，更對推廣低鎘品種種植、壓減超標糧產量的政策目標產生了負面影響，嚴重挫傷了農民的種糧積極性。
“臨儲糧”價格混亂還引發新的風險。常寧市、衡南縣將早稻臨儲價下調至每百斤123至125元，而祁東、株洲等地價格標準不一，糧食經紀人受利益驅動跨區域倒賣“超標糧”，既增加糧食質量監管難度，也讓“優糧優價”的導向落空，形成劣幣驅逐良幣的惡性循環。不僅加重了基層財政負擔，更擾亂了糧食市場秩序，成為“谷賤傷農”問題的重要推手。
三、從被動應對到主動治理的破局路徑
解決湖南“谷賤傷農”問題，需緊扣矛盾根源，在政策執行、責任分擔、制度完善三個維度精準發力，構建政策托底、市場賦能、科技增效的三維體系，既守住糧食安全底線，也護住農民種糧積極性。
（一）優化政策執行流程提升托市響應效率
針對科層制審批滯后與監測標準脫離實際的問題，首要任務是優化政策執行流程，讓托市政策能及時對接市場變化。應簡化托市啟動程序，賦予市級政府初審權，對符合條件的縣級申請，由市級部門聯合中儲糧直屬庫開展現場核查后直接上報省級，將審批時間壓縮至3個工作日內，避免審批完成市場已變的被動局面。
同時要擴大價格監測范圍，將烘干企業、種糧合作社等實際收購主體納入監測系統，取消縣級監測的上報價格不得低于最低收購價的不合理限制，讓農業大縣的實際低價數據能作為啟動托市的依據，確保監測數據貼近真實市場場景。建立預警響應聯動機制同樣關鍵，省發改委可每月發布糧食價格預警，對價格接近最低保護價的地區提前開展指導，一旦觸發“連續三天低價”條件，自動啟動市級核查程序，變縣級申請為主動對接，讓政策響應速度跟上市場變化節奏，減少基層在多重目標間的博弈成本。
（二）健全責任補償機制緩解基層財政與民生壓力
破解“種糧講政治”與“收糧講市場”的矛盾，核心是建立責任與補償對等的機制，平衡各方利益。一方面，中央、省級財政應加大對糧食主產縣的轉移支付力度，將“臨儲糧”差價補貼重新納入省級財政統籌范圍，或給予專項補助，避免產糧大縣“越種越虧”的局面。
另一方面，可設立糧食安全獎勵基金，對完成播種面積、保障農民收益的縣鄉給予獎勵，讓“保糧安”不僅是政治責任，也能獲得經濟激勵。同時需明確“市場化收購”的邊界，地方政府不得以“市場化”為由規避托市責任，對市場價格持續低于保護價的地區，必須嚴格按照中央要求啟動托市，確保農民種糧賣得出、賣得好，實現政策承諾與農民獲得感的統一。
（三）完善臨儲糧管理制度規范市場運行與風險防控
“臨儲糧”領域的亂象是“谷賤傷農”的重要誘因，需從價格、糧源、防控三個層面完善管理制度，讓“臨儲糧”制度從財政負擔轉變為風險防控工具。
應在全省范圍內制定統一的“臨儲糧”收購指導價與質量標準，避免因價格不一引發跨區套利。與此同時，需加強糧源溯源與跨區流動監管，確保價格標準落地見效。由省發改委根據市場行情制定“臨儲糧”指導價，明確超標糧臨儲價低于合格糧托市價的差異化標準，避免各地出現價格混戰，從根源上杜絕合格糧不如超標糧值錢的反常現象，引導糧農主動種植優質糧。
強化糧源溯源與監管，減輕基層財政負擔。推廣衡南縣“售糧明細卡”制度，通過鄉鎮審核、全程溯源阻斷外地超標糧流入，避免縣級政府替外縣“兜虧”，同時強化糧食類資金的績效管理，確保財政資金用在實處。
推動“臨儲糧”管理從被動收儲轉向主動防控。在推廣低鎘品種的同時，必須同步推動品種改良與收購標準優化，確保其既能滿足低鎘要求，也符合市場收購與政策收儲的基本品質標準。
省級層面應優化“臻兩優8612”等低鎘品種特性，并給予專項補貼，避免將品種推廣的成本轉嫁給縣級政府。同時，建立“超標糧”多元化處置渠道，對接飼料、工業加工企業，降低收儲差價虧損，實現生態效益與經濟效益的統一。
糧食價格一頭連著田間地頭的糧農，一頭連著百姓餐桌的消費者。解決湖南“谷賤傷農”問題，不能僅停留在修補政策執行環節的漏洞，更需要推動農業治理體系從傳統的“任務導向”向“農民權益導向”轉型。唯有通過政策執行精準化、責任分擔合理化、制度設計系統化的綜合改革，才能真正守住中央政策底線、激活地方治理活力、保障農民種糧收益，實現增產又增收、糧安又民安的良性循環，讓農業成為有奔頭的產業。
（作者系湖南師范大學中國鄉村振興研究院院長）
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