原題：縣級治理能力研究:基于“縣長信箱”的考察
一、縣級治理能力的結構
任何治理能力的運作都需要資源作支撐，包括有形的物質資源和無形的非物質性資源。有形資源主要包涵基于財稅收入的財力、治理所需的信息、技術，以及官僚制組織本身組織結構及其人力資源；無形資源則主要包括政府的公信力、治理主體間的信任與共識，以及治理區域的社會資本。如果政府在治理過程中同時具備以上的有形資源和無形資源，那么其將會具備以下三方面治理能力，如圖1所示。
圖1：縣級治理能力的結構和運用
財政資源是構成縣級政府治理能力的一個重要基礎，從縣級財政入手來分析縣級政府的滿足公共服務需求的能力無疑是一個重要的面向，并且這一視角的主要依據財政收支數據，這使得對治理能力的分析顯得易于操作。但是，相對于財力等有形資源，類似于信任、共識等無形資源對于國家和政府治理能力的影響更為顯著。毋庸置疑，民眾對政府的信任度高，那么政府與民眾之間就容易達成共識，政府治理能力相對較強；相反，如果民眾對政府的信任度低，那么政府和民眾之間就難以合作，治理能力就弱。
二、“縣長信箱”：縣級治理的目標與現實
（一）治理目標：國家治理與基層治理的差異
十八大三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”后，研究者主要是依據國家治理的目標和治理職能，強調國家宏觀層面的發展和秩序問題，具有一定的普遍性。雖然基層治理能力內涵于國家治理能力之中，但由于基層政府位于中國行政體制的末梢是又處于國家與社會接點的一線政府，其所面對的是人們日常生活中細如毛牛、五花八門的各類“小事”。這種獨特性決定了基層治理目標與國家治理目標有所區別。
因為國家治理依賴于國家這一大型的科層體系，而大型科層體系是“辦大事的機構，辦不了小事”，基層治理則需要解決大型科層體系難以解決的“小事”。如果人們就日常生活中的“小事”解決不了，就會日趨積累起“怨氣”，“小事”，就會拖成“大事”。因為基層社會的日常秩序往往由那些種類繁多、又不引人關注的“雞毛蒜皮”的“小事”形成。“縣長信箱”中反應的內容均是一些不起眼的鎖事、小事，有些甚至雜亂無章，無從分類。
（二）縣長信箱：基層治理需求的表達
通過對2008年至2013年總共6862件來信中，我們將其中內容大致劃分為以下十大類，如圖所示
以舉報投訴主題的信件最多，占總數的16%。舉報投訴所針對的問題主是一些不合法規的事件，比如舉報某藥店買假藥、某商店食品有問題、網吧接受末成年人、電視虛假廣告、地下六合彩和賭博機泛濫、走私木頭現象嚴重等。位居第二的社會治安，占總數的13%，主要反映手機錢包、自行車、電動車被盜、入室偷盜，以及各類行騙、詐騙問題。位居第三的是表達不公平，占10％，即來信者對一些政策或自身所遭受的境遇表達不滿。
總體而言，信件內容幾乎都些零零碎碎的“小事”，但是這些“小事”對于每一位寫信的訴求者而言均是“大事”。民眾希望政府能積極地回應、解決這些 “小事”，從而使他們能在日常生活中感受到溫暖和公正。人們一旦對日常生活的秩序和公正有信心，就會對政府產生信任，就會理解和支持政府，進而增強政府治理能力。相反，如果政府只是在電視新聞中天天說百姓無“小事”，但對民眾現實的治理訴求不回應，這不僅會增加民眾對政府的不信任，而且會造成政府和民眾之間難以合作，從而削弱政府的治理能力。
（三）有“回”無“應”的縣級治理
從“縣長信箱”的處理情況可以看出，我們發現大多數信件會得到回復（源于上級政府的規定和考核要求），但信件所反映的問題卻很少可以得到處理和解決。70%信件的處理結果是“反映不屬實”或“建議走法律程序解決”，20%沒有任何處理意見或結果，10%得到了處決，且有較為詳細的處理和解決的情況說明。
也就是說，縣級政府并沒有將類似于“縣長信箱”的互動平臺作為回應和滿足民眾治理需求和實現社會秩序的民生通道，而是將其作為一種形式，流失于科層體制的拖沓、推諉、搪塞和善于各類措辭和修辭的文牘主義之中。 “縣長信箱”流于形式的一個主要原因基層政府要“集體一切力量”去做諸如“征地拆遷”；“招商引資”、“城區、園區建設”等“大事”，根本沒有時間和精力和“心思”去關注民眾的“小事”。基層政府辦“大事”的核心則是如何借助“項目平臺”和土地資源來獲取可自由支配的財力、進而打造各類華而不實卻顯而易見的政績工程。
四、提升縣級治理能力：回應“小事”
（一）信任：形成于“小事”之中
民眾對政府的信任不是抽象的，而是基于政府對其日常性治理需求的回應和滿足。一旦“小事”得不到解決，就會日漸積累起對政府的怨氣。日常性治理缺失一旦成為治理的常態，那些對政府感到絕望的民眾便通過鬧、喝農藥、自焚等非理性方式，將“小事”轉為“大事”，以引起政府和相關部門的關注、重視和解決。基層治理因此最終形成了“小鬧小解決、大鬧大解決、不鬧不解決”的怪圈。所以，政府不理會“小事”的治理邏輯，是造成基層日常性治理的缺失，導致“小事”變“大事”，以及當前社會不穩定的重要因素。其結果是，在縣級政府的各類“大事”中，官民之間的互動很難有理解、有寬容、有理性、有共識、有合作。
（二）實踐“群眾路線”：回應小事，贏得信任，提升治理能力
政府對“小事”的回應需要借助的不是充實的財力，而是實實在在的“從群眾中來，到群眾去”的“群眾路線”。黨在長期革命和建設中所創造出的“群眾路線”，實際上就是一種關心群眾“小事”的工作方法和工作機制，其治理的目標恰恰是民眾的“小事”。也正是這一針對民眾“小事”機制才使當時一窮二白的政府贏得群眾信任、獲得執政能力和執政地位。歷史環境雖然發現了前所未有的變化，但當前國家治理重新強調“群眾路線”的意義恰恰在于當前政府面臨公信力流失、治理能力缺失的現實困境。因此，實踐“群眾路線”才是基層政府重新獲取民心、贏得信任，增強政府治理能力的重要路徑。
作者簡介：歐陽靜，江西財經大學財稅與公共管理學院副教授，中國鄉村治理研究中心研究人員，博士，碩士生導師。
來源：第八屆縣鄉干部論壇
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