一、我國農(nóng)地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循的基本原則
筆者通過對建國以來我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度的演變歷程的分析，借鑒國內(nèi)外農(nóng)地經(jīng)營制度改革的有益經(jīng)驗，認(rèn)為，我國農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新應(yīng)遵循以下一些基本原則：
1、土地所有權(quán)明晰化原則
農(nóng)村土地所有權(quán)虛置是現(xiàn)行農(nóng)村集體土地制度的主要缺陷，也是導(dǎo)致現(xiàn)行農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式一系列缺陷的根源。產(chǎn)權(quán)明晰是一切有效率的經(jīng)濟制度確立的基礎(chǔ)，而最終所有權(quán)的明晰又是有關(guān)產(chǎn)權(quán)的其他權(quán)益明晰的基礎(chǔ)。農(nóng)村土地最終所有權(quán)的相對明晰在于：一方面，集體土地最終所有權(quán)屬于其成員必須明確，并且不因其成員變化而改變集體所有權(quán)這一基本性質(zhì)，以維持土地所有權(quán)的相對穩(wěn)定性；另一方面，在一定時期和范圍內(nèi)，集體土地最終所有權(quán)在其成員間的歸屬是可以調(diào)節(jié)的，以滿足集體成員調(diào)整所有權(quán)結(jié)構(gòu)的要求。在現(xiàn)行農(nóng)村土地制度條件下，土地最終所有權(quán)的相對明晰是可以實現(xiàn)的。
2、土地使用權(quán)市場化原則
公有制實現(xiàn)形式的選擇實質(zhì)上是要使公有制適應(yīng)市場經(jīng)濟的要求。農(nóng)村土地集體所有制在建立有效的實現(xiàn)形式時，必須使其成為自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧、自我約束、自我發(fā)展的經(jīng)濟主體，這就首先必須實現(xiàn)現(xiàn)行農(nóng)村集體組織經(jīng)濟和行政職能的分離，改變現(xiàn)行農(nóng)村集體組織村社合一的狀況。另外，強化集體組織的經(jīng)濟職能，克服現(xiàn)行集體組織“偽經(jīng)濟實體”化問題，也是農(nóng)村集體組織成為經(jīng)濟主體的一項重要內(nèi)容。
3、土地收益權(quán)公平化原則
“均貧富，等貴賤”、“不患寡而患不均”的小農(nóng)思想，深深地積淀在中華民族的血液里。建國后我國農(nóng)村土地使用制度變遷的過程就是一個不斷追求公平與效率兼顧的博弈過程。改革開放以后實行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制（家庭承包經(jīng)營制度），主要特點是把土地的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，公平與效率并重，既考慮了土地作為生產(chǎn)資料的經(jīng)濟功能，又考慮了土地作為農(nóng)民生存資料的社會保障功能。但隨著當(dāng)前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的不斷發(fā)展和提高，這種土地使用制度安排的弊端也逐漸顯現(xiàn)出來，效率和公平再一次失衡。農(nóng)民在選擇土地調(diào)整和不調(diào)整政策時遇到一個兩難選擇：農(nóng)民既需要長期穩(wěn)定的土地使用權(quán)，又需要平均占有土地。因此，中國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新必須平衡農(nóng)民長期使用權(quán)和平均占有之間的關(guān)系。如何找出土地使用制度安排中公平與效率的最佳結(jié)合點，已成為研究和探索下一步農(nóng)村土地使用制度創(chuàng)新必須思考的重大課題
4、制度創(chuàng)新的配套化原則
制度創(chuàng)新的成功不僅取決于有效降低新制度和舊制度沖突引起的內(nèi)部成本，還取決于有效降低新制度引起的社會成本。因此，在進(jìn)行農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新設(shè)計時，必須充分考慮滿足新制度執(zhí)行的社會約束條件的可能性，實現(xiàn)新制度與社會保障系統(tǒng)的協(xié)調(diào)。另一方面，社會保障系統(tǒng)應(yīng)有意識地實現(xiàn)支持新制度的自我變革，為新制度的執(zhí)行創(chuàng)造條件。就現(xiàn)有的社會保障條件來講，第一，農(nóng)村土地集體所有制是社會主義公有制經(jīng)濟的重要組成部分，農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式的變革必須限定在社會主義經(jīng)濟制度的基本框架內(nèi)；第二，農(nóng)村土地對農(nóng)民的社會保障功能在短期內(nèi)不可替代，新制度設(shè)計中必須考慮農(nóng)民的社會保障問題；第三，國家的土地管理政策在短期內(nèi)難以改變，新制度的設(shè)計及運行應(yīng)該考慮規(guī)避政策風(fēng)險；第四，目前工業(yè)化與城市化進(jìn)程還不具備對農(nóng)村剩余勞動力的完全吸納能力，新制度設(shè)計必須考慮由其引起的非農(nóng)勞動力轉(zhuǎn)移的社會接受能力。
5、制度創(chuàng)新的漸進(jìn)化原則
農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新的快慢，取決于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的市場化程度和當(dāng)?shù)厣鐣Ｕ现С窒到y(tǒng)的成熟程度，而我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)嚴(yán)重的不平衡格局，這就意味著在農(nóng)村土地集體所有制實現(xiàn)形式改革上不可能采取全國統(tǒng)一的“一刀切”式的舉措。衡量農(nóng)村集體土地制度創(chuàng)新優(yōu)劣的標(biāo)準(zhǔn)不在于其形式上的先進(jìn)程度，而在于其對當(dāng)時當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展要求的適應(yīng)程度，應(yīng)鼓勵因時因地制宜，努力探索農(nóng)村土地集體所有制的多種實現(xiàn)形式，實行漸進(jìn)化的制度創(chuàng)新。
6、制度創(chuàng)新的法定化原則
農(nóng)村土地所有權(quán)的明晰必須實現(xiàn)土地最終所有權(quán)向農(nóng)民的回歸，但這種回歸不是以私有制這種極端的形式出現(xiàn)，而是在法律上明確農(nóng)民對土地的最終所有權(quán)。理順農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系并不困難，其問題的節(jié)點不在農(nóng)村集體，也不在農(nóng)民，而在國家土地立法的完善上。一是要明確集體土地產(chǎn)權(quán)的法律界定。進(jìn)一步理清三級主體的產(chǎn)權(quán)界區(qū)，規(guī)范農(nóng)民集體的組織形式，避免產(chǎn)權(quán)主體虛置與權(quán)利職能重疊，土地所有權(quán)要盡力下沉，能夠明晰到村民小組的盡量明晰到村民小組。二是要消除對集體土地產(chǎn)權(quán)的法律歧視，尤其要對國家征地范圍進(jìn)行更細(xì)致的界定，盡力避免因盲目無序征地造成的農(nóng)民利益損失；三是要放寬對農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的法律限制，應(yīng)在有償使用基礎(chǔ)上，允許集體建設(shè)用地自由合法流轉(zhuǎn)；四是要完善流轉(zhuǎn)的法律內(nèi)容，在地方試點基礎(chǔ)上，盡快頒布全國性的法律文本，為合理界定流轉(zhuǎn)范圍、確定流轉(zhuǎn)形式、明確收益分配和強化規(guī)劃管理提供法律指導(dǎo)。
二、我國農(nóng)地制度創(chuàng)新的目標(biāo)模式及路徑選擇
盡管我國農(nóng)村幅員遼闊，東西部差異巨大，但就現(xiàn)階段我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新問題，本人在上述綜合分析的基礎(chǔ)上，認(rèn)為其目標(biāo)模式應(yīng)是：堅持集體所有，實行租賃經(jīng)營。具體路徑如下：
1、變“國家政策決定”為“集體依法自定”
建國以來，我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度歷經(jīng)多階段的變革,但每次變革,都帶有很強的政策色彩,主要是依靠強有力的行政手段推動的一種強制性制度變遷。而本人認(rèn)為現(xiàn)階段,我國農(nóng)村土地經(jīng)營制度創(chuàng)新,應(yīng)是在國家法律基本規(guī)范的前提下,尊重集體所有的完整土地產(chǎn)權(quán),重構(gòu)“三級所有”的集體土地產(chǎn)權(quán)人格,由集體成員根據(jù)各地生產(chǎn)力狀況和經(jīng)濟發(fā)展水平依法民主自定,以追求整體利益最大化為目標(biāo)的一種誘致性制度變遷。改變目前國家政策規(guī)定，農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營長期不變的全國“一刀切”的狀況。尊重各地農(nóng)民自愿，在依法保護農(nóng)村土地集體所有權(quán)的前提下，鼓勵各創(chuàng)特色，根據(jù)各地的發(fā)展水平，自主選擇適宜的經(jīng)營模式。如：在東部發(fā)達(dá)地區(qū)，土地的保障功能相對弱化，可以采取集體統(tǒng)一租賃經(jīng)營，以利土地實現(xiàn)規(guī)模效益，增加農(nóng)民的土地收益。在西部貧困地區(qū)，土地仍是農(nóng)民的命根子，則可以繼續(xù)實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營，以穩(wěn)定農(nóng)村社會，盡最大可能發(fā)揮土地的保障功能。至于何時何地選擇何種經(jīng)營模式，應(yīng)由農(nóng)村集體成員因時因地民主自定，國家只在法律層面，依法保障農(nóng)村土地的集體所有權(quán)和廣大農(nóng)民的民主決策權(quán)。
2、變“無期無償承包”為“有償有期承租”
我國目前的農(nóng)村集體土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營體制,從改革初期“十五年期限”，到第二輪的“延長三十年”，再到現(xiàn)在的“長期不變”，政策的初衷是想給予農(nóng)民穩(wěn)定的土地使用權(quán)，增加農(nóng)民的預(yù)期收入，以激勵農(nóng)民的長期投入，增強農(nóng)業(yè)的發(fā)展后勁。但“長期不變”的政策，顯然在一定程度上否定了農(nóng)村土地的集體所有權(quán)，而賦予農(nóng)民一定的土地私有權(quán)。而且隨著農(nóng)村稅費改革的推進(jìn)和惠農(nóng)政策的出臺，原有農(nóng)民不但無償取得集體農(nóng)地經(jīng)營權(quán)，而且額外獲得因承包地產(chǎn)生的政策補貼，這對新增農(nóng)民顯然是制度歧視，不利于社會公平，長期執(zhí)行必然引發(fā)社會矛盾。
另一方面，由于農(nóng)村集體土地長期無償承包，還助長了農(nóng)村土地大量閑置浪費，不利于節(jié)約用地和土地由低效益利用向高效益利用流轉(zhuǎn)。必竟土地這種珍貴資源“不要白不要”。目前，許多農(nóng)村出現(xiàn)“有地?zé)o人耕”和“有人無地耕”的矛盾狀況，就是這種制度弊端的有力證據(jù)。
要改變上述狀況，筆者認(rèn)為，應(yīng)該實行農(nóng)村集體土地“有期有償承租”。農(nóng)村集體通過收取土地租金，既體現(xiàn)其土地所有者的權(quán)益，又使其更有能力維護其土地所有權(quán)，還可解決農(nóng)村集體土地公共投入普遍缺失問題，可謂一舉三得。當(dāng)然農(nóng)地租金的額度及用途都應(yīng)在國家法律規(guī)定范圍內(nèi)，由集體成員根據(jù)土地市場供求情況民主決定。
3、變“分戶分散承包”為“大戶大片承租”
當(dāng)前我國農(nóng)村以戶為單位按人口承包集體土地，并為體現(xiàn)公平，肥瘦田遠(yuǎn)近地都要搭配均勻，造成土地零碎，規(guī)模不經(jīng)濟問題十分突出。改變這一現(xiàn)狀的出路在于，在推行有償承租的基礎(chǔ)上，可以通過招投標(biāo)等市場手段，實行“大戶大片承租”，既可大大提高農(nóng)村土地的經(jīng)營效益，又可減少農(nóng)村土地浪費和撂荒現(xiàn)象。
當(dāng)然，“大戶大片承租”的方式可能會造成剝奪少數(shù)貧困農(nóng)戶的耕種權(quán)問題。本人認(rèn)為解決這一問題，可從以下三個方面著手：一方面，國家應(yīng)該在農(nóng)村建立更廣泛的社會保障體系，確保貧困農(nóng)戶的最低生活保障；另一方面，積極發(fā)展二、三產(chǎn)業(yè)，廣泛吸納農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，增加農(nóng)民非農(nóng)收，第三，農(nóng)村集體土地租金，應(yīng)大部分以分紅形式返還集體成員，彌補農(nóng)民的基本生活。
最后，還可設(shè)定集體成員優(yōu)先承租權(quán)。即在人均土地限額內(nèi)，本集體成員享有優(yōu)先承租權(quán)，以最大限度地保障農(nóng)村貧困人口的耕種權(quán)不受土地租賃制度的影響。
4、變“按戶固定均田”為“按人變動均利”
我國目前實行的農(nóng)村土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營,是“按戶固定均田”的方式來平衡承包初期公平與效益矛盾，“均田”以示公平，“按戶固定”以期激勵效益。然而，隨著農(nóng)村經(jīng)濟社會的發(fā)展，這種“按戶固定均田”的方式越來越既不公平，又無效益。首先是按原有人口“均田”，對新增人口不公平，并隨著時間的推移，這種不公平繼續(xù)擴大必然引發(fā)社會矛盾。其次“按戶固定”雖然有利調(diào)動農(nóng)民的積極性，但不利于土地集中集約經(jīng)營，影響土地的規(guī)模效益，也無法實現(xiàn)與大市場的對接，小農(nóng)經(jīng)濟始終處于市場經(jīng)濟的弱勢地位，毫無效益可言。
5、變“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”為“集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)”
為了解決當(dāng)前我國農(nóng)村土地經(jīng)營存在的種種弊端，不論是政策界，還是理論界，大都認(rèn)為只要在依法自愿、有償?shù)脑瓌t下，加速農(nóng)村土地的“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”即可。而實際情況是，并非事如人愿。在自發(fā)狀況下，農(nóng)村土地流動異常困難，存在“激而不活”現(xiàn)象。直到20世紀(jì)90年代的中期以前，土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)的發(fā)生率一直是偏低的。農(nóng)業(yè)部1993年進(jìn)行的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，1992年全國共有473.3萬承包農(nóng)戶轉(zhuǎn)包,轉(zhuǎn)讓農(nóng)地1161萬畝。分別占承包土地農(nóng)戶總數(shù)的2.3%和承包地總面積的2.9%。農(nóng)業(yè)部農(nóng)研中心同年對全國近3萬農(nóng)戶進(jìn)行了抽樣調(diào)查，在全部樣本戶中，有4.09%的農(nóng)戶將自己承包的一部分土地轉(zhuǎn)包給他人經(jīng)營，只有1.99%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)出了全部承包地,相應(yīng)只有10.68%的農(nóng)戶轉(zhuǎn)包他人耕地.就是近二十年后的今天,這種狀況，也未有多大的改觀。據(jù)本人2009年在江西省遂川縣衙前鎮(zhèn)的普查表明，該鎮(zhèn)2782戶農(nóng)戶共有耕地面積8756畝，發(fā)生流轉(zhuǎn)耕地589畝，占耕地面積的6.73%，流轉(zhuǎn)耕地農(nóng)戶219戶，占農(nóng)戶總數(shù)的7.87%。
造成農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)“激而不活”現(xiàn)象的主要原因，筆者認(rèn)為有以下幾個方面：一是農(nóng)業(yè)比較效益偏低，農(nóng)民種地多以滿足糧食自給為主，種商品糧的積極性不高，自然愿意接受流轉(zhuǎn)地的人就少。二是需要流出土地的大多是單個農(nóng)戶，土地零散，難以集中連片，流轉(zhuǎn)地本身也無效益可言，自然無人問津。三是需要流入土地的大多是專業(yè)戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)。按照生產(chǎn)管理的要求，一般都要集中連片承租，因土地位置的固定性，而集中連片承租必須涉及多數(shù)農(nóng)戶，多數(shù)農(nóng)戶對土地流轉(zhuǎn)的決策，存在“一票否決權(quán)”現(xiàn)象。即集中連片土地所涉及的若干農(nóng)戶，因為都是單獨決策，人人都有“一票否決權(quán)”，只要其中一戶農(nóng)戶不愿意，那么整塊土地就不能實現(xiàn)流轉(zhuǎn)。如：江西省遂川縣衙前鎮(zhèn)，2005年，由廣東客商投資在衙前村建有一供港澳蔬菜種植基地，計劃要流轉(zhuǎn)800畝耕地，但因農(nóng)戶意見不統(tǒng)一，最終費盡千辛萬苦只流轉(zhuǎn)了305畝。
要解決上述土地流轉(zhuǎn)難題，筆者認(rèn)為必須變“農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)”為“集體統(tǒng)一流轉(zhuǎn)”。既在明確農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，由集體按少數(shù)服從多數(shù)原則決策，是否流轉(zhuǎn)土地。這樣，既可實現(xiàn)集體土地組織化流轉(zhuǎn)，還可提高土地流轉(zhuǎn)價格，增加農(nóng)民的整體利益。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：微信號 新三農(nóng)
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