原題：非戶籍人口在城市落戶，提速 農(nóng)村推進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，增擋
當(dāng)前，我國(guó)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化正在加速推進(jìn)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)以其涉及到的人口規(guī)模之大、趨勢(shì)之迅猛、問(wèn)題之復(fù)雜，而倍受社會(huì)關(guān)注。“城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，也是我國(guó)最大的發(fā)展?jié)摿λ凇?span>”國(guó)家發(fā)展改革委負(fù)責(zé)人在近日舉辦的2016中國(guó)新型城鎮(zhèn)化理論·政策·實(shí)踐論壇暨清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院成立儀式上強(qiáng)調(diào)，現(xiàn)在，我國(guó)正處在城鎮(zhèn)化的中后期，既面臨歷史型發(fā)展機(jī)遇，也面臨不少挑戰(zhàn)和問(wèn)題。這就迫切需要立足基本國(guó)情，借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念為指導(dǎo)，將政策、實(shí)踐和理論研究相互貫通，推動(dòng)理論創(chuàng)新，破解發(fā)展難題，努力走出一條具有中國(guó)特色的新型城鎮(zhèn)化之路。
以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，從頂層設(shè)計(jì)到配套措施，相關(guān)政策在不斷探索推進(jìn)，這包括《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃2014-2020年》《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》等。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》，這使得新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的社會(huì)關(guān)注度進(jìn)一步升溫。
非戶籍人口落戶城市，就業(yè)為先
清華大學(xué)相關(guān)調(diào)研數(shù)據(jù)顯示，新生代農(nóng)民已成為主體，且有調(diào)查表明，70%的農(nóng)民工不打算回鄉(xiāng)就業(yè)。在全國(guó)的抽樣調(diào)查中，只有3.8%的90后表示愿意回鄉(xiāng)務(wù)農(nóng)。
對(duì)此，清華大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)院院長(zhǎng)李強(qiáng)表示，一方面，我們所指的市民化未來(lái)應(yīng)該是以青年人為主體的市民化。另一方面，占比很大且不愿回鄉(xiāng)就業(yè)或務(wù)農(nóng)的農(nóng)民工，若不能被城市所接納，問(wèn)題會(huì)很嚴(yán)重。
“我國(guó)在穩(wěn)增長(zhǎng)、保就業(yè)等方面進(jìn)行一系列的調(diào)控，實(shí)際上就是減少農(nóng)民工就業(yè)困難，并降低農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移難度。”中國(guó)社科院農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究所研究員李國(guó)祥在接受中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者采訪時(shí)表示。
目前，城鄉(xiāng)二元體制仍是我國(guó)新型城鎮(zhèn)化的最大制約。對(duì)此，李國(guó)祥認(rèn)為，我國(guó)城鎮(zhèn)化還是主要解決農(nóng)民如何市民化以及怎樣真正融入城市等問(wèn)題。“農(nóng)民進(jìn)城，對(duì)土地放棄與否要尊重自身意愿。”
那么，未來(lái)農(nóng)民愿意選擇到哪里呢？從全國(guó)數(shù)據(jù)看，農(nóng)村戶籍人口約有20%已在城市購(gòu)房。80%的農(nóng)民工愿意選擇縣級(jí)和縣級(jí)以上的城市定居。
“這是因?yàn)檫^(guò)去的政策主要是圍繞小城鎮(zhèn)的，以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)會(huì)成為農(nóng)民的聚集地。”李強(qiáng)分析說(shuō)，農(nóng)民想進(jìn)城主要有兩個(gè)原因：一是孩子上學(xué)——因?yàn)楹玫膶W(xué)校一定在縣級(jí)和縣級(jí)以上的城市里。二是老人就醫(yī)——集約性融合度比較高的城市是選擇定居較多的城市。
其實(shí)，城市對(duì)農(nóng)民的這種吸引源于城鄉(xiāng)不平衡，這是由來(lái)已久的問(wèn)題，也體現(xiàn)在社保以及其他公共服務(wù)上。李強(qiáng)認(rèn)為，當(dāng)我們強(qiáng)調(diào)市民化時(shí)，也意味著促進(jìn)這些問(wèn)題平衡。“從這個(gè)意義上講，市民化是中國(guó)歷史上的一個(gè)巨大進(jìn)步。”
綜合地看，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化，城市要解決就業(yè)、戶籍、保障、子女教育和住房等問(wèn)題。
李強(qiáng)表示，城鎮(zhèn)化意味著城市和農(nóng)村之間人口的遷移，農(nóng)民工市民化的“頭號(hào)問(wèn)題”并非社會(huì)保障，而是就業(yè)。如果我們沒(méi)有為農(nóng)民創(chuàng)造一個(gè)就業(yè)體系，沒(méi)有培訓(xùn)出他們能夠適應(yīng)就業(yè)任務(wù)的機(jī)能，城鎮(zhèn)化就是空話。我們?cè)诔鞘谢臉颖菊{(diào)研中也證明了，那些做得好的地方均創(chuàng)造了新的產(chǎn)業(yè)鏈條，對(duì)農(nóng)民工進(jìn)行比較好的培訓(xùn)，提供新的就業(yè)機(jī)會(huì)。
戶籍人口城鎮(zhèn)化率是“牛鼻子”
在談及如何科學(xué)統(tǒng)籌就業(yè)、戶籍、保障、子女教育和住房等問(wèn)題時(shí)，安邦咨詢合伙人唐黎明認(rèn)為，戶籍是一個(gè)很好抓手。
《推動(dòng)1億非戶籍人口在城市落戶方案》主要從住房保障、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險(xiǎn)、低保和子女入學(xué)五個(gè)方面進(jìn)行了明確要求。
唐黎明對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，《方案》從戶籍入手，是抓住了城鎮(zhèn)化的“牛鼻子”，這將對(duì)城市化起到重要促進(jìn)作用：
一方面，《方案》在推動(dòng)農(nóng)民工市民化，這種針對(duì)“非戶籍人口”的方案，實(shí)旨在盡快縮小常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率之間的差距。
在我國(guó)，雖有50%以上的城鎮(zhèn)化率，但大部分的常住人口是被排除在此統(tǒng)計(jì)外的，但農(nóng)民工等非戶籍人口恰又包含在常住人口中。唐黎明表示，這部分非戶籍人口大部分無(wú)法享受到社保、醫(yī)療、子女教育等關(guān)鍵方面。“因此，從戶籍入手的這個(gè)政策，將提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量。”
另一方面，《方案》還“堵上了一個(gè)漏洞”——購(gòu)房入戶。購(gòu)房入戶在不少城市階段性的出現(xiàn)過(guò)，對(duì)這種政策，《方案》明確要求大中城市不得以購(gòu)房限制落戶。
唐黎明認(rèn)為，購(gòu)房入戶是不平衡的重要原因之一：同樣身為“入城者”，卻因購(gòu)房與租房的差別，造成了有戶籍與沒(méi)戶籍，進(jìn)而在城市中遭遇嚴(yán)重不平衡待遇。
“《方案》的落地生效，還需各方面配合。”唐黎明表示，城鎮(zhèn)化是一個(gè)系統(tǒng)工程，需要各地方、各部門密切銜接配合，“好比木桶，各方面就是一條木板，一旦某個(gè)方面短腿，就會(huì)出現(xiàn)‘短板效應(yīng)’。如教育，不僅僅是讓非戶籍人口子女有學(xué)上，還需城市解決好師資力量，這又涉及到教師編制問(wèn)題。”
值得注意的是，由于我國(guó)現(xiàn)行戶籍制度在人口遷移方面的嚴(yán)格管控，使得城鄉(xiāng)之間、城市之間的戶口出現(xiàn)了一定程度的“等級(jí)化”趨勢(shì)，這在一定程度上影響了城鎮(zhèn)化進(jìn)程。
在李強(qiáng)看來(lái)，應(yīng)該分層次、分階段推進(jìn)戶籍制度改革。戶籍制度改革的難點(diǎn)是超大城市，“現(xiàn)在，我們對(duì)超大城市依舊進(jìn)行嚴(yán)格控制，針對(duì)大城市中央的政策在進(jìn)一步放開，小城鎮(zhèn)已全面放開。還必須要考慮到，未來(lái)中等城市的人口會(huì)比較多。”
大量農(nóng)民進(jìn)城了，農(nóng)村怎么辦？
“新型城鎮(zhèn)化對(duì)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化具有輻射帶動(dòng)作用，突出表現(xiàn)在吸收農(nóng)業(yè)富余勞動(dòng)力，這有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)。”國(guó)家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與技術(shù)經(jīng)濟(jì)研究所所長(zhǎng)黃漢權(quán)對(duì)中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者表示，城市的消費(fèi)能力比農(nóng)村強(qiáng)，能消費(fèi)大量農(nóng)產(chǎn)品。另外，城鎮(zhèn)化還可以把現(xiàn)代知識(shí)和技術(shù)應(yīng)用推廣到農(nóng)村和農(nóng)業(yè)領(lǐng)域。
新型城鎮(zhèn)化并不代表所有農(nóng)民都進(jìn)城，而不再有人務(wù)農(nóng)。“新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，特別是要發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，特別是家庭農(nóng)場(chǎng)，農(nóng)業(yè)大戶的培訓(xùn)，這樣，新型職業(yè)農(nóng)民的收入有望保持一個(gè)相對(duì)較快的增長(zhǎng)速度，潛力會(huì)比較大。”李國(guó)祥告訴中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)記者，盡管城鄉(xiāng)居民收入差距縮小任務(wù)艱巨，但如果把新型主體培育等工作做好，再加上惠農(nóng)政策，城鄉(xiāng)居民收入差距縮小的勢(shì)頭會(huì)進(jìn)一步延續(xù)。
隨著信息技術(shù)向農(nóng)業(yè)農(nóng)村的傳導(dǎo)和應(yīng)用，加上政策的鼓勵(lì)和支持，一部分農(nóng)民工選擇返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)。“現(xiàn)在，農(nóng)業(yè)和電商的結(jié)合等農(nóng)村新業(yè)態(tài)在不斷涌現(xiàn)，這樣，既方便創(chuàng)業(yè)從而形成創(chuàng)業(yè)收入，也帶動(dòng)了農(nóng)村的就業(yè)。這是以創(chuàng)業(yè)促就業(yè)。”黃漢權(quán)說(shuō)。
土地問(wèn)題方面，李強(qiáng)認(rèn)為，土地是最大的資源和財(cái)產(chǎn)，如果把土地的事情處理好，未來(lái)中國(guó)經(jīng)濟(jì)有很大發(fā)展?jié)摿Α?span>“因?yàn)椋r(nóng)民最大的資源是土地，例如宅基地、耕地。未來(lái)，城鄉(xiāng)土地要素交換是全面深化改革的重要內(nèi)容。”
“土地和農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度的改革，可以把農(nóng)村特別是土地的資源盤活。農(nóng)村的財(cái)產(chǎn)性收入一般比較低，因?yàn)橐貨](méi)有得到流動(dòng)和使用，其實(shí)，可以通過(guò)改革把傳統(tǒng)的‘三塊地’進(jìn)行流轉(zhuǎn)、抵押等來(lái)做一些農(nóng)業(yè)的開發(fā)經(jīng)營(yíng)。”黃漢權(quán)表示，集體建設(shè)用地現(xiàn)在可以入市交易，如果擴(kuò)大范圍，推動(dòng)力度再深入一些，將來(lái)農(nóng)村集體建設(shè)用地可以參與到整個(gè)大的土地的交易市場(chǎng)中來(lái)，有利于農(nóng)村的土地增值。
農(nóng)民外出務(wù)工，在農(nóng)村一定會(huì)造成部分宅基地和住房的閑置。因此，黃漢權(quán)建議，可通過(guò)改革將這些地充分利用起來(lái)，農(nóng)民通過(guò)資產(chǎn)轉(zhuǎn)換成租金等收入，這方面的潛力很大。
專家學(xué)者普遍表示，《方案》讓農(nóng)民吃下了一顆“定心丸”，其配套的《關(guān)于建立城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模同吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機(jī)制的實(shí)施意見》的一項(xiàng)重點(diǎn)，就是“要切實(shí)保障農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口及其他常住人口合法權(quán)益，現(xiàn)階段，不得以退出土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件。”
對(duì)此，唐黎明認(rèn)為，這保障了農(nóng)民工的選擇權(quán)，“不僅農(nóng)民在農(nóng)村的權(quán)益可以得到保障，還避免了政策走形變樣，導(dǎo)致‘強(qiáng)制上樓’。”
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國(guó)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)報(bào)2016-10-28
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