剛才聽了各位老師和各位專家的發(fā)言，我覺得挺受啟發(fā)的。這些年來，我主要致力于金融發(fā)展與創(chuàng)新方面的研究，特別是在農村金融方面。回顧21世紀的事關三農的14個“一號文件”是從2004年開始的。而新一輪的農村金融體制改革又是從2003年開始的。在農村金融改革與“一號文件”之間有一個契合度，“一號文件”在多大的程度上體現(xiàn)了農村金融改革的愿景與預期？
由于“一號文件”是問題導向和對策導向的。所以我就在想，農村金融體制改革，在這個文件里面是怎么得到體現(xiàn)的呢？我梳理了一下14個“一號文件”的內容。我發(fā)現(xiàn)我國農村金融體系的演變，其實遵循了政府主導的強制性制度變遷的路徑。這種強制性制度變遷體現(xiàn)在14年的農村金融體系中的農村信用社股份制改革、新型農村金融機構的誕生、金融服務以及金融產品的創(chuàng)新等方面。農村金融體系的發(fā)展與改革創(chuàng)新無不是深深的烙上了政府的痕跡。從制度變遷的角度來說，我國農村金融體系的變革存在政府的目標導向。例如2004年的中央“一號文件”提出：“要加快改革和創(chuàng)新農村金融體制的制度”，將提高農村金融體系對三農的服務效率作為其制度變遷的目標。到了2017年的時候，中央一號文件中提出來的依然將“加快農村金融創(chuàng)新，確保三農貸款投放持續(xù)增長”作為其改革創(chuàng)新的目標。那就是說，十四年來，農村金融體系改革一直將“農村金融剩余投放三農，預防農村資金外流”為改革創(chuàng)新的目標。
從這十四個中央一號文件中可以看出，我國農村金融體系的演變，它有一個什么內在的規(guī)律呢？從文件的文字表述中，我們可以發(fā)現(xiàn)，對于農村金融體系的發(fā)展方式，我們更多的是基于人們的主觀設計，而不是基于市場的內生演化。我們更多地是基于政府的目標追求，而忽視了制度的需求與供給之間的沖突。2003年我國農村金融體制改革始于農村信用社。而我國的農村信用社，從一開始，它在設計的時候，就不是基于真正意義上的合作制。在農民看來，農村信用合作社的信貸模式，與銀行里面的貸款方式沒有什么區(qū)別。它要看你的抵押，你能不能提供相應的抵押物品；它不是看你在社區(qū)里面所形成的信用聲譽，不是看你在生產經營過程中能夠產生多少收入，你能夠提供多少的未來現(xiàn)金流，它不是看這些東西的。這樣一來，農村信用合作社的信息優(yōu)勢在信貸時就難以發(fā)揮，農村金融體系的效率就難以提高。我們的信用社跟西方本來意義上的信用社，特別跟德國的信用社相比，事實上是不一樣的。跟我們理論上所講的信用社也是不一樣的。事實上，我們的信用社系統(tǒng)是政府獲取金融剩余的工具，在這一點上與國有銀行并沒有本質的區(qū)別。
在2003年進行農村金融體制改革，特別是信用社改革的時候，我們的兩難問題是：第一，把這個信用社改成真正意義上的信用社？還是把這個信用社改成商業(yè)銀行？。在這個事關農村信用社改革方向的問題上面，后來我們基本上選擇了對農村信用社進行銀行化改造的改革方案。就是說，先是提高它的自生能力，讓它能夠盈利賺錢。如何提高農村信用社的自生能力？當時農村信用社在經營方面面臨兩個問題：第一個是“內部人控制”；第二個是不良債務非常嚴重。解決內部人控制的關鍵是對信用社實施股份制改造，具體表現(xiàn)為增資擴股，引進戰(zhàn)略投資者，從而解決農村信用社的股權分散這個普遍的問題。連續(xù)三年，中央一號文件中對農村信用社的股份化改造提出了指導性建議。在化解農信社的債務方面，人民銀行發(fā)行了專項票據(jù)，用于置換農村信用社的不良貸款，票據(jù)期限兩年，按照適當利率分年付息。此外，還對農信社提供了保值補貼政策與稅收減免政策，從政策層面確保了農村信用社的風險得以大規(guī)模轉移，農村信用社的收益得以大幅度提高。通過股份制改造、負債對沖以后，農村信用社在一段時間內，成為涉農金融機構里面效益最好的金融組織。農村信用社的職工待遇比農業(yè)銀行和農業(yè)發(fā)展銀行要高。
農信社效率提高之后，中央一號文件中要求農信社服務三農的政策目標是否實現(xiàn)？通過調查研究，我們就發(fā)現(xiàn)，通過差不多13年的改革創(chuàng)新，我們把名義上的信用社改成了實質上的農村商業(yè)銀行以后，結果怎么樣呢？結果我們發(fā)現(xiàn)農村信用社給農民貸款的意愿下降了，而不是提高了。原因是什么？對這個問題的探索也體現(xiàn)在“一號文件”里面。認為農村資金外流的關鍵在于農民的融資能力不夠。我們農民的融資能力不夠，怎么才能提高農民的融資能力呢？按照銀行放貸的邏輯就是說，你要提高他的融資能力，那就是要讓農戶有可資抵押的東西。從而將金融改革的重點轉移到如何讓農民有更多的東西來抵押等制度創(chuàng)新方面。于是出現(xiàn)了農民的住房、農民的承包地等資產的抵押賦權方面的理論研討與實踐探索。
隨著規(guī)模農業(yè)的發(fā)展，農村承包地流轉規(guī)模的擴大，農業(yè)企業(yè)流轉過來的農地經營權是否可以抵押又成為了一個政策難題。總之，從一號文件的邏輯上來看，農村金融改革創(chuàng)新是沿著賦權農民資產抵押權的方式在演進。
通過將農民所擁有的這些資產權利制度化以后，讓他具有抵押功能，讓農戶，或者農業(yè)經營者融資能力提高，這個思路是基于銀行信貸技術的思路，而不是基于農村信息優(yōu)勢整合的改革思路。由于資本的逐利性，由于農信社戰(zhàn)略投資者的追求利益最大的目標訴求，面對著盈利能力低下而貸款成本高昂的農戶，農信社放貸脫農的趨勢會越演越烈。
此外當時以扶持三農為目標，建立起來的郵政儲蓄銀行，事實上后來也是越來越多地將錢投到了城市項目里面去了。村鎮(zhèn)銀行，更加沒有使農村資金實現(xiàn)當?shù)匮h(huán)，提高農村區(qū)域中經營主體的融資能力。由此可見，從服務三農的改革初心來看，農村金融體現(xiàn)改革沒有達到原來的預期，制度設計與操作結果出現(xiàn)了較大的差異。這個差異怎么解決？這可能是未來中央相關文件應該予以關注的問題。
（作者系長沙理工大學教授，本文系作者在湖南省社科院農村發(fā)展研究中心舉辦的“歷年中央一號文件回顧與展望”研討會上的發(fā)言，中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網錄音整理）
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