摘要:精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧政策實施以來，鄉(xiāng)村社會呈現(xiàn)出與以往不同的特點。作為精準(zhǔn)扶貧受體的鄉(xiāng)村在社會轉(zhuǎn)型中的異質(zhì)化程度不斷增強，國家政權(quán)力量深入到鄉(xiāng)村社會造成當(dāng)代“鄉(xiāng)政村治”模式的畸形變異，這些都對現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長時期的鄉(xiāng)村治理提出了更高要求。當(dāng)前的鄉(xiāng)村治理中一定程度上存在基層公務(wù)人員“私利化”、鄉(xiāng)村自治組織“行政化”、鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)“復(fù)雜化”的現(xiàn)象和問題。基于此，本文在分析時將國家整合視角引入到鄉(xiāng)村治理的研究中，對精準(zhǔn)扶貧所代表的“一體整合”的國家整合理念促進鄉(xiāng)村治理邏輯轉(zhuǎn)變的過程進行了較為系統(tǒng)的研究。研究認(rèn)為，多元主體、一元單元的國家整合模式是優(yōu)化鄉(xiāng)村治理的外部環(huán)境、剔除影響鄉(xiāng)村發(fā)展的體制與制度性阻礙的根本，在此指導(dǎo)下實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理有效、經(jīng)濟發(fā)展、文化建設(shè)全方位的融合性發(fā)展，才能為善治鄉(xiāng)村建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)，最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。
關(guān)鍵詞:精準(zhǔn)扶貧；國家整合；鄉(xiāng)村治理
一、問題的提出
精準(zhǔn)扶貧和精準(zhǔn)脫貧政策實施以來，已經(jīng)有學(xué)者注意到其給鄉(xiāng)村治理帶來的變化，以及鄉(xiāng)村治理對減貧政策的反作用，并對鄉(xiāng)村治理與精準(zhǔn)扶貧二者之間的關(guān)系進行了研究（1）。但學(xué)者大多從社會現(xiàn)實需要出發(fā)，對二者關(guān)系的思考落腳于如何更好地落實精準(zhǔn)扶貧政策，把對鄉(xiāng)村治理的研究當(dāng)作更好完成精準(zhǔn)扶貧的工具（2）。而且既有研究大都忽視了精準(zhǔn)扶貧只是特定時代背景下的一項重要任務(wù)，促進鄉(xiāng)村治理能力與水平的持續(xù)提高，實現(xiàn)鄉(xiāng)村高質(zhì)量發(fā)展才是根本目的。雖然對精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理關(guān)系的既有研究大多并非落腳于鄉(xiāng)村治理，但對本文以及其他相關(guān)研究具有重要啟發(fā)價值。本文試圖在學(xué)界既有研究的基礎(chǔ)上另辟蹊徑，將國家整合視角帶入對鄉(xiāng)村治理的研究中；通過對精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，國家政權(quán)力量深入鄉(xiāng)村地區(qū)造成了“鄉(xiāng)政村治”模式某種程度的失效性進行較為系統(tǒng)的研究，展開對當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實踐的深刻反思，并試圖對鄉(xiāng)村治理未來走向進行科學(xué)分析和展望。這不僅有助于豐富對精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理的理論研究，也有助于對當(dāng)代中國鄉(xiāng)村治理的困境與現(xiàn)實轉(zhuǎn)向進行更清晰的剖析，為今后的深入研究打下基礎(chǔ)。
改革開放以來，中國的鄉(xiāng)村治理經(jīng)歷了從單向的“政治”到雙向的“鄉(xiāng)政村治” 轉(zhuǎn)變。以分散經(jīng)營為基本特征的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的興起，從根本上沖擊和動搖了農(nóng)村政社合一的人民公社體制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)得以重建，政社逐漸分開。從20世紀(jì)末的農(nóng)村稅費改革起，期間經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)稅廢除、社會主義新農(nóng)村建設(shè)，再到當(dāng)前鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，中國實現(xiàn)了從對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的汲取向?qū)r(nóng)業(yè)農(nóng)村反哺的深刻轉(zhuǎn)變。在此進程中農(nóng)村自治實踐的長期積累也豐富了鄉(xiāng)村治理模式，形式上的“鄉(xiāng)政村治”也走向了實質(zhì)上的“鄉(xiāng)政村治”，其內(nèi)涵也不斷豐富和完善，成為當(dāng)前農(nóng)村的基本治理模式。在推進國家治理現(xiàn)代化的大背景下，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略作為國家重塑鄉(xiāng)村社會的重要體現(xiàn)，獲得了國家行政力量的有力推動。“國家”與“鄉(xiāng)村”原本是兩種不同治理邏輯結(jié)構(gòu)下的節(jié)點被順勢對接起來，并入政府治理邏輯之中，一定程度上造成鄉(xiāng)村社會政治結(jié)構(gòu)的失衡與重新調(diào)整，“鄉(xiāng)政村治”模式的適用性也受到了較大沖擊與限制。同時，作為精準(zhǔn)扶貧受體的鄉(xiāng)村在社會轉(zhuǎn)型中異質(zhì)化程度不斷增強，也對現(xiàn)階段乃至今后相當(dāng)長時期的鄉(xiāng)村治理提出了更高要求，需要學(xué)界和社會給予足夠多的關(guān)注。
二、精準(zhǔn)扶貧、國家整合與鄉(xiāng)村治理的互動邏輯
自從2013年習(xí)近平總書記提出精準(zhǔn)扶貧以來，以各級政府為主體，通過行政力量推動脫貧工作使行政權(quán)力再次深入到農(nóng)村地區(qū)。作為國家治理者的各級政府整合資源，通過對接農(nóng)村兩委組織，將其作用在農(nóng)村的扶貧工作之中，也造成了鄉(xiāng)村治理模式或多或少的變化。觀察這個過程，不難發(fā)現(xiàn)不論是精準(zhǔn)扶貧，還是國家整合，亦或是鄉(xiāng)村治理都與“國家治理”有著千絲萬縷的關(guān)聯(lián)。廣義的國家治理是一個國家治理形式的總稱，該治理模式的主體是多元的，政黨、政府、社會組織、個人等都可以視為治理的主體。從這個意義上說，國家整合的主體是控制國家資源的國家治理者，國家整合是國家治理者開展國家治理的視角和理念；精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧基本方略的重要前提是國家與社會的利益一致性，其性質(zhì)是共贏的正和治理，是現(xiàn)階段國家治理的主要工作方面（3），也是一種貫徹國家整合理念的手段；鄉(xiāng)村治理是關(guān)乎鄉(xiāng)村的治理方式，是廣義的國家治理的一個子集。精準(zhǔn)扶貧、國家整合、鄉(xiāng)村治理都屬于廣義的國家治理范疇。狹義的國家治理又稱為政府治理，該治理模式的主體只有一個，就是政府。從這個意義上來說，政府治理是國家治理模式的頂層設(shè)計，鄉(xiāng)村治理則是底層設(shè)計；國家整合也就成為了政府治理和鄉(xiāng)村治理都要堅持的治理理念；精準(zhǔn)扶貧作為一種貫徹國家整合理念的手段，體現(xiàn)了政府治理和鄉(xiāng)村治理的交集。由此可見，不論是從廣義上，還是從狹義上理解國家治理，精準(zhǔn)扶貧、國家整合、鄉(xiāng)村治理的關(guān)系是確定的，即國家整合是一個理念或是視角，精準(zhǔn)扶貧是國家協(xié)調(diào)城鄉(xiāng)發(fā)展的一種整合手段，鄉(xiāng)村治理是一種適合鄉(xiāng)村地區(qū)的治理模式，鄉(xiāng)村治理要堅持國家整合的理念配合國家的精準(zhǔn)扶貧工作，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
要讓作為國家治理一個子集的鄉(xiāng)村治理真正能夠堅持國家整合的理念，其基礎(chǔ)就在于要讓鄉(xiāng)村治理得到有效實現(xiàn)，特別是處理好政府治理與鄉(xiāng)村自治之間的關(guān)系。為了實現(xiàn)有效的鄉(xiāng)村治理，我國在社會轉(zhuǎn)型期不斷地進行探索實踐，并借鑒了世界上其他發(fā)達國家的治理經(jīng)驗。但由于歷史因素的影響，特別是受人民公社時期歷史遺留的影響，強有力的中央與地方國家政權(quán)權(quán)力滲透到社會的各個角落，國家政權(quán)機構(gòu)在基層長期占據(jù)主導(dǎo)地位。事實上，政府治理和鄉(xiāng)村自治本就遵循著兩種不同的邏輯。在政府治理邏輯中，國家在頂端，鄉(xiāng)鎮(zhèn)在底端，在這種結(jié)構(gòu)中遵循的是命令的運行邏輯，作為下級機構(gòu)要無條件地執(zhí)行上級命令。而在鄉(xiāng)村自治邏輯中，村民與鄉(xiāng)村自治組織并無上下級之分，遵循的是民主的運行邏輯，村民通過鄉(xiāng)村自治組織進行自我管理與服務(wù)。在這兩種邏輯之間尚缺乏一個有效銜接的邏輯和機制，這造成政治與自治之間缺乏一個明確的界限，由此也往往導(dǎo)致政治可以憑借其強大的國家強制力將弱勢的自治納入到自己的邏輯之中。
三、鄉(xiāng)村治理：銜接鄉(xiāng)村振興與精準(zhǔn)脫貧的實踐悖論
為了更好促進鄉(xiāng)村治理，最近30年來鄉(xiāng)村自治作為基層治理實踐被大力推行。但是治理體制上的“重政治，輕自治”，治理形式與實質(zhì)的不一致性，使治理方式上的“行政性”與自治之間形成了治理的現(xiàn)實矛盾。同時，精準(zhǔn)扶貧政策的實施對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理造成了較大影響。這極大降低了鄉(xiāng)村自治組織對鄉(xiāng)村資源的掌控與調(diào)動能力。與此同時，扶貧引入市場機制導(dǎo)致很多村莊不得不對接市場。市場理念與鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化觀念在很大程度上是沖突的，但為了響應(yīng)政府號召和出于改善自身經(jīng)濟狀況的需要，不少鄉(xiāng)村居民不得不接受更多市場理念，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)文化日漸衰微，由此造成了鄉(xiāng)村居民思想的“異質(zhì)化”，加劇了鄉(xiāng)村治理的整體難度。在此基礎(chǔ)上，市場經(jīng)濟對鄉(xiāng)村沖擊造成了村民階層分化，進一步瓦解了鄉(xiāng)村社會治理的基礎(chǔ)（4）。主要體現(xiàn)在以下方面。
1.基層政權(quán)“服務(wù)型”轉(zhuǎn)向與公務(wù)人員“私利化”的矛盾凸顯
鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國家行政體制中最基層的組織，承擔(dān)著直接面對鄉(xiāng)村自治組織和鄉(xiāng)村居民的任務(wù)。從其職能上來看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府各部門都是為了維護鄉(xiāng)村社會秩序，服務(wù)鄉(xiāng)村居民，促進鄉(xiāng)村發(fā)展，自然承擔(dān)著主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理的任務(wù)。隨著扶貧資源從上到下輸入到鄉(xiāng)村，受到資源輸送路徑節(jié)點“摩檫力”的影響，有相當(dāng)一部分資源“損失”了。它們被吸附到各級政權(quán)機構(gòu)人員的手中。在強調(diào)政府“服務(wù)型”轉(zhuǎn)向的今天，這種對資源的“正常性”截留卻使得“私利化”的政府人員呈現(xiàn)規(guī)模化、隱性的增加，矛盾由此產(chǎn)生。之所以沒有爆發(fā)出來，是因為壓力性制度和集權(quán)型統(tǒng)治之間保持著的平衡，這里的壓力性制度包括但并不僅限于榮敬本所提的“壓力型體制”（5），也包括來自政權(quán)之外的大社會的壓力。內(nèi)部的“壓力型體制”通過政權(quán)建設(shè)與社會發(fā)展目標(biāo)的達成維系著整個政權(quán)與底層群眾之間的聯(lián)系；外部的社會性壓力則是一種“安全閥制度”，通過小規(guī)模沖突的發(fā)生以及及時地解決調(diào)節(jié)社會與政權(quán)之間的矛盾。內(nèi)部的“壓力型體制”與外部的“社會性壓力”共同作用使這種矛盾得以隱藏，但一旦政權(quán)與最底層之間的關(guān)系越來越遠(yuǎn)，矛盾就會集中爆發(fā)出來。
實行精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧以來，貧困戶由一種定位變成了一個龐大的資源集合。與非貧困戶相比，貧困戶在教育上享受比前者更多的獎勵與資助，在醫(yī)療上享受更高的報銷比例，在易地扶貧搬遷方面享有更多優(yōu)惠，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展上享有優(yōu)先和優(yōu)惠的政策扶植等。這些大力度的幫扶背后則是更大規(guī)模資金的扶持。扶貧專項資金源源不斷從中央輸送到地方，經(jīng)手的各級政府官員作為接觸扶貧專項資金的第一線工作人員有意或者無意地對這些資源進行或多或少的“截留”。扶貧資源下鄉(xiāng)只是一個“前奏”，隨著全面深化改革進程加快以及鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的實施，將會有越來越多資源輸送到鄉(xiāng)村地區(qū)，而資源輸送鄉(xiāng)村路徑的節(jié)點對資源的吸附將愈發(fā)增多。當(dāng)有日益增多的資源被吸附走，基層政權(quán)的“服務(wù)型”轉(zhuǎn)向與政府人員“私利化”傾向的隱性矛盾就會凸顯出來。
2.鄉(xiāng)村自治組織“行政化”傾向加劇
鄉(xiāng)村治理作為在鄉(xiāng)村社會這一特定的場域內(nèi)開展的治理活動，不僅受限于鄉(xiāng)村的自然地理與人文社會界限，也深深地受到國家政權(quán)體制的影響。從國家政權(quán)體制層面來說，鎮(zhèn)以上的政府治理與鎮(zhèn)以下的鄉(xiāng)村自治有著不同的治理邏輯。作為主導(dǎo)型的政府治理體制對鄉(xiāng)村自治有著很大影響，造成鄉(xiāng)村自治的政治依附性。它一方面體現(xiàn)在基層政權(quán)對鄉(xiāng)村自治組織部分職能的領(lǐng)導(dǎo)性，另一方面體現(xiàn)在鄉(xiāng)村自治組織的“行政化”趨向。總體上來看，這種政治依附性在鄉(xiāng)村自治組織的“行政化”趨向上表現(xiàn)得尤為明顯，實際中也有越來越多的鄉(xiāng)村自治組織執(zhí)行落實行政性任務(wù)。
隨著鄉(xiāng)村社會的發(fā)展，需要處理的事務(wù)日益增加，鄉(xiāng)村居民之間，鄉(xiāng)村居民與村級組織、政府之間的矛盾日益增多，這些都給村民自治組織提出了更高要求。作為政權(quán)機構(gòu)之下直接面對鄉(xiāng)村居民的自治組織，需要在此過程中發(fā)揮連接政府與鄉(xiāng)村居民的紐帶功能，一方面防止“政權(quán)斷層”造成的鄉(xiāng)村社會與政權(quán)的脫節(jié)，另一方面結(jié)合集權(quán)的政權(quán)與松散的鄉(xiāng)村社會的優(yōu)點，并對這兩者進行功能優(yōu)化。扶貧資源大規(guī)模輸入鄉(xiāng)村以前，鄉(xiāng)村自治組織通過組織有效整合鄉(xiāng)村的一些自然資源、社會資源和文化資源。稅費改革和農(nóng)業(yè)稅取消之后，鄉(xiāng)村自治組織經(jīng)濟職能基本消失，鄉(xiāng)村自治組織的發(fā)展趨勢是“去行政化”。然而，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧工作的大規(guī)模展開，政治、經(jīng)濟、文化、教育等都要為扶貧服務(wù)，精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略直接將本屬于行政系統(tǒng)內(nèi)部的計劃指令與行政命令直接下達鄉(xiāng)村自治組織。這種把鄉(xiāng)村自治組織當(dāng)作底層政府組織的工作方式，造成鄉(xiāng)村自治組織的“再行政化”傾向。
3.鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的“復(fù)雜化”轉(zhuǎn)向顯現(xiàn)
鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化表現(xiàn)在兩個方面：一是鄉(xiāng)村社會組織多樣化，二是鄉(xiāng)村人際結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。當(dāng)然，鄉(xiāng)村社會的組織化程度是衡量鄉(xiāng)村社會治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，是鄉(xiāng)村社會的社會整合程度的體現(xiàn)。一般來說，社會整合程度越高，社會治理就越容易。目前，鄉(xiāng)村站在了社會轉(zhuǎn)型期的風(fēng)口浪尖。“機械團結(jié)”的傳統(tǒng)文化與“有機團結(jié)”現(xiàn)代特征同時出現(xiàn)，“傳統(tǒng)”與“現(xiàn)代”、“新”與“舊”同時存在鄉(xiāng)村共同體之中。在這種情況下，鄉(xiāng)村共同體內(nèi)部出現(xiàn)異化、階層分化，進而固化，群體“分裂”，進而重新整合。原有的鄉(xiāng)村共同體集體意識分化為不同階層、不同群體的集體意識，不同階層、群體的群體意識使得組織團體的類型呈現(xiàn)多樣化傾向，且多種社會組織團體的出現(xiàn)使得鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)日益趨向于復(fù)雜。
鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化并不是在實行精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧以來才顯現(xiàn)的，而是在改革開放以來就逐漸發(fā)生，精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧只是加劇了鄉(xiāng)村地區(qū)的這種復(fù)雜化轉(zhuǎn)向。主要體現(xiàn)在：一是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧加劇了鄉(xiāng)村社會組織的多樣化。扶貧開發(fā)的重心在于促進鄉(xiāng)村居民的增收，為了實現(xiàn)這一目標(biāo)，適時成立各種專業(yè)合作社，讓絕大部分貧困戶加入其中，以規(guī)模集中經(jīng)營促進鄉(xiāng)村居民的增收。此外，為了鄉(xiāng)村居民思想觀念的更新，要成立各種紅白理事會、道德評議委員會等各類組織團體，以凈化鄉(xiāng)村文化環(huán)境，建設(shè)新民風(fēng)。二是精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧加劇了人際結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化。貧困戶指標(biāo)背后隱性的諸多資源源源不斷輸入到農(nóng)村，這種情況下基層政權(quán)從汲取型轉(zhuǎn)變?yōu)檩斎胄停瑖遗c農(nóng)民之間“取”與“予”關(guān)系發(fā)生了根本改變，變?yōu)樽陨隙碌馁Y源輸入。然而，國家與農(nóng)民關(guān)系并沒有好轉(zhuǎn)，反而出現(xiàn)了從上到下各級網(wǎng)絡(luò)節(jié)點分享精準(zhǔn)扶貧資源的結(jié)構(gòu)秩序。這種隱形分享資源的結(jié)構(gòu)秩序下，出現(xiàn)了各種新型的關(guān)系以及復(fù)雜化的人際結(jié)構(gòu)。
四、國家整合基礎(chǔ)上的鄉(xiāng)村融合：鄉(xiāng)村治理的未來走向
毋庸贅言，隨著現(xiàn)代性理念對鄉(xiāng)村治理的影響，迫切要求實行“國家-社會”的二元融合治理。在國家整合的指導(dǎo)下，鄉(xiāng)村社會通過將自己融入到國家整合發(fā)展框架之中，建立城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，并充分發(fā)揮國家、市場、社會多元主體作用，形成多元主體共同參與推動的一體化治理體制機制（6），就成為了鄉(xiāng)村治理的未來走向。
（一）國家整合：鄉(xiāng)村治理的基礎(chǔ)
徐勇在分析21世紀(jì)初社會主義新農(nóng)村建設(shè)中出現(xiàn)的若干問題時提出了“國家整合”的理論分析視角，并對國家整合的概念作了詳細(xì)闡述。他指出，國家整合作為一個過程，是在社會分化的過程中對業(yè)已分化的部分加以調(diào)整、統(tǒng)籌并形成整體的產(chǎn)物。在以往的歷史進程中，中國的國家整合表現(xiàn)為國家與社會的二元整合特點，結(jié)果是城鄉(xiāng)的分化或?qū)αⅰＳ沙青l(xiāng)分割到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌是歷史轉(zhuǎn)折的標(biāo)志。它意味著從國家與社會的二元性整合走向一體性整合，達致城市與鄉(xiāng)村的相對均衡發(fā)展（7）。依據(jù)上述徐勇教授對國家整合的定義與分析將國家整合劃分為“二元整合”與“一體整合”兩種不同的整合方式，考察鄉(xiāng)村治理三十年的變遷，不難發(fā)現(xiàn)，不同國家整合方式下的鄉(xiāng)村治理有著巨大的差異。
1.二元整合與鄉(xiāng)村治理
根據(jù)整合方式的不同，二元整合也可分為兩種：二元主體整合和二元單元整合。封建時代實行的是二元主體整合，中華人民共和國成立后到21世紀(jì)初實行的是二元單元整合。
我國傳統(tǒng)封建社會的治理模式是“雙軌制”，“皇（ 國）權(quán)不下縣，縣下行自治”（8）是最典型的特征。這一時期，鄉(xiāng)村與縣及其以上皇權(quán)控制的地區(qū)分隔開來，成為某種意義上“半獨立化”的社會，整個國家被劃分為縣及其以上的“皇權(quán)社會”與縣以下的“鄉(xiāng)紳社會”兩個相對獨立的社會，縣成為兩個不同社會的邊界所在。與之配套的治理主體則是國家與鄉(xiāng)紳二元主體。“皇權(quán)社會”實行的是強有力的國家政權(quán)整合，“鄉(xiāng)紳社會”實行宗族、士紳整合，二元整合由此顯現(xiàn)。在二元整合思維下，鄉(xiāng)村治理以宗族士紳精英為大，他們除了承擔(dān)征發(fā)徭役與收繳賦稅的責(zé)任之外，其他的治理行為都是以樹立自己宗族地位或者是士紳地位的權(quán)威為鄉(xiāng)村治理的出發(fā)點，治理的主要內(nèi)容也是與之有關(guān)。
新中國成立后，城市實行單位制，鄉(xiāng)村實行公社制，國家將每一個居民都納入到單位或者公社中，實行城市與農(nóng)村雙單元的整合方式。為保證城市的發(fā)展和基礎(chǔ)性工業(yè)的建設(shè)，國家需要向農(nóng)村汲取資源，也就制定了一系列行政措施阻隔了城鄉(xiāng)一體化。這一時期，國家整合的主體是國家。鄉(xiāng)村治理完全并入政府治理的體制之內(nèi)，國家政權(quán)“一統(tǒng)到底”，汲取農(nóng)村資源、維護農(nóng)村穩(wěn)定成為鄉(xiāng)村治理的主體內(nèi)容。單位制和公社制的長期實行在城市和鄉(xiāng)村之間形成了城鄉(xiāng)二元的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。20世紀(jì)80年代中期以后，二元的城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)并沒有隨著公社的終結(jié)而消失，反而在此基礎(chǔ)上走向了二元社會結(jié)構(gòu)。不論是鄉(xiāng)村發(fā)展還是城市發(fā)展，國家整合的視角仍然是二元的。雖然放開了對鄉(xiāng)村人口流動的管制，但是城鄉(xiāng)戶籍的存在使得流動到城市的鄉(xiāng)村人口并沒有獲取更多歸屬于個人的政治與經(jīng)濟利益，其對城市的認(rèn)同也并沒有加深，反而因人口的流動造成鄉(xiāng)村人口的歸屬問題、權(quán)利保障問題接踵而至，成為鄉(xiāng)村治理需要關(guān)注的內(nèi)容之一。
2.一體整合與新時代的鄉(xiāng)村治理
國家與社會的一體整合，是相對于二元主體整合而言的，它是將國家內(nèi)部業(yè)已分化的各部分作為一個統(tǒng)一的平等主體對待，將居于國家且業(yè)已分化的居民（城市居民和鄉(xiāng)村居民）當(dāng)作平等的國民對待，在政治、經(jīng)濟、文化、社會等各方面消除城鄉(xiāng)的不平等性，由此強化全體城鄉(xiāng)居民的國家認(rèn)同理念，而不是城鄉(xiāng)不同理念。進入21世紀(jì)以來，從新農(nóng)村建設(shè)開始，一體化整合思想初見端倪。不論是在發(fā)展的不平衡基礎(chǔ)上提出來的實現(xiàn)城鄉(xiāng)同步發(fā)展的城鄉(xiāng)一體化理念，還是為了避免因城鄉(xiāng)現(xiàn)實性差距導(dǎo)致在一體化發(fā)展過程中出現(xiàn)城市俘獲鄉(xiāng)村的畸形發(fā)展陷阱而提出的城鄉(xiāng)融合理念，都體現(xiàn)了一體整合的思維。
精準(zhǔn)扶貧工作開展以來，一體整合被擺在了更加重要的位置。隨著精準(zhǔn)扶貧政策的實施，資本大量進入農(nóng)村地區(qū)，鄉(xiāng)村市場成為更大市場的組成部分。人為的二元整合城市與鄉(xiāng)村既限制了市場的投入，又阻礙了市場的產(chǎn)出，導(dǎo)致市場發(fā)揮不出它增加經(jīng)濟效益的作用。而且，人口的流動使得鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)與外界有了龐大的交集，這種交集大部分體現(xiàn)在城市與農(nóng)村之間。若仍對一體整合保持著若即若離的關(guān)系，則會形成鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)與城市社會結(jié)構(gòu)之間的斷層，造成更嚴(yán)重的問題。在一體整合理念的指導(dǎo)下，黨和政府致力于積極消除阻礙一體整合的因素。比如對貧困戶實行針對性的建檔立卡，大力發(fā)展扶貧車間、社區(qū)工廠等產(chǎn)業(yè)模式；提供包括“產(chǎn)前產(chǎn)中產(chǎn)后”在內(nèi)的三產(chǎn)服務(wù)；創(chuàng)建專項扶貧銷售平臺，助力產(chǎn)業(yè)脫貧；實行鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，為鄉(xiāng)村的未來發(fā)展做出整體規(guī)劃等。精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧可以看作是國家一體整合的“發(fā)力點”，后續(xù)將會有更多的發(fā)力點出現(xiàn)，鄉(xiāng)村社會只需在國家整合理念的指導(dǎo)下，將自身發(fā)展與之結(jié)合起來，就可實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的發(fā)展。
（二）鄉(xiāng)村融合：鄉(xiāng)村治理的內(nèi)容
國家整合主要著眼于整個國家的宏大視角，構(gòu)建了國家整體的治理框架，想充分發(fā)揮國家整合的效果，鄉(xiāng)村社會需要把自身融入國家整合的大框架之內(nèi)，并在國家整合的基礎(chǔ)上，以鄉(xiāng)村自身融合的方式，推進實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會內(nèi)生性的發(fā)展。
1.政治融合：實現(xiàn)治理主體的一體多翼
在以往的“鄉(xiāng)政村治”的秩序中，“鄉(xiāng)政”以鄉(xiāng)政府為國家政權(quán)的最基層單位來執(zhí)行政府制定的一系列政策，“村治”則以村規(guī)民約、村民輿論等底層的一系列共同認(rèn)知為后盾，以高度的自治性和民主性從農(nóng)村居民中選舉治村人員來傳達和“上行”信息。政策的執(zhí)行者是村干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員。精準(zhǔn)扶貧開展以來，不僅村級干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府人員參與其中，還有縣級部門下派人員，這就導(dǎo)致原本的“鄉(xiāng)—村”二級結(jié)構(gòu)中插入了“縣派干部”（9），形成了“鄉(xiāng)—縣派干部—村”的三級實際結(jié)構(gòu)，但這個結(jié)構(gòu)仍不完善，鄉(xiāng)村社會的運作不僅僅需要“兩委”治理層，還需要其他管理者與服務(wù)提供者的支持，比如社會組織、民間團體、合作社等等，他們同樣提供鄉(xiāng)村居民所需的各種服務(wù)，理應(yīng)成為鄉(xiāng)村社會的治理主體。
多主體出現(xiàn)以后就產(chǎn)生要以誰為中心的問題，各自為政既無法統(tǒng)一于精準(zhǔn)扶貧這一大局，又會造成鄉(xiāng)村社會的混亂狀態(tài)。實現(xiàn)鄉(xiāng)村政治的一體多翼結(jié)構(gòu)是解決此問題的有效途徑；要以鄉(xiāng)村自治組織為主體，利用基層政權(quán)調(diào)節(jié)鄉(xiāng)村社會組織、經(jīng)濟組織、民間團體、合作社等與自治組織的關(guān)系，形成多翼結(jié)構(gòu)，共同促進鄉(xiāng)村的發(fā)展。
2.經(jīng)濟融合：注重治理理念的生態(tài)善治
在可持續(xù)發(fā)展理念的指導(dǎo)下，鄉(xiāng)村發(fā)展是多元的，包括農(nóng)民增產(chǎn)增收，基礎(chǔ)設(shè)施完善，生態(tài)環(huán)境改善與保護，公共基礎(chǔ)服務(wù)健全等，以此促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展，提高廣大農(nóng)村居民的物質(zhì)文化生活水平。所以在經(jīng)濟發(fā)展過程中鄉(xiāng)村需要側(cè)重發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)和引進綠色產(chǎn)業(yè)。精準(zhǔn)扶貧工作則是通過精準(zhǔn)識別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理、精準(zhǔn)考核等四方面的精準(zhǔn)來落實政府給予貧困戶優(yōu)惠政策，促進貧困戶生產(chǎn)與生活的改善。由于面臨脫貧壓力，貧困農(nóng)村往往側(cè)重引入能讓貧困戶增收的產(chǎn)業(yè)。這就使得有些地方為凸顯精準(zhǔn)扶貧成效，不惜一切代價引進工業(yè)企業(yè)和加工企業(yè)，讓貧困戶就地就近就業(yè)。其固然可以增加貧困戶經(jīng)濟收入，促進其早日脫貧，但忽視了這些企業(yè)對環(huán)境的破壞性。它們短期可促進增產(chǎn)增收，長期則會影響生態(tài)環(huán)境，精準(zhǔn)扶貧結(jié)束后能否留在當(dāng)?shù)匕l(fā)展也是個未知數(shù)。所以就要將可持續(xù)發(fā)展理念引入脫貧工作中，統(tǒng)一“產(chǎn)業(yè)發(fā)展”與“生態(tài)建設(shè)”，對于還沒有引進的企業(yè)要看得準(zhǔn)、看得好；對已經(jīng)引進的企業(yè)與產(chǎn)業(yè)，配套設(shè)施要健全，污染處理能力應(yīng)提高；污染處理方式要科學(xué)，以此促進鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展。
3.文化融合：凸顯治理過程的人文關(guān)懷
鄉(xiāng)村治理發(fā)展到如今，更多的還是注重管理和治理。但治理的對象是鄉(xiāng)村居民，若不把對與鄉(xiāng)村居民的關(guān)懷放入治理體系之內(nèi)，僅僅是為了便于管理而開展治理，則會造成治理效果的南轅北轍。對于脫貧工作來說，一方面，政策執(zhí)行要把當(dāng)?shù)貎?yōu)良傳統(tǒng)考慮在內(nèi)。少數(shù)扶貧政策在落實時會和農(nóng)村一些傳統(tǒng)文化、習(xí)慣等相碰撞，這在一定程度上會觸及鄉(xiāng)村社會賴以生存和發(fā)展的文化基礎(chǔ)。因此，不論是鄉(xiāng)村自治組織和社會組織在確定貧困戶的時候，還是基層政府在復(fù)核審查的時候，把更多的社會文化因素納入指標(biāo)之中，而不僅僅以經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)劃定貧困線，能更好實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理與國家治理的良好結(jié)合，從而促進相關(guān)問題的解決，推動鄉(xiāng)村社會發(fā)展。另一方面，在農(nóng)村地區(qū)營造一個良好的環(huán)境，需要全體鄉(xiāng)村居民共同參與。對于基層政府和管理組織來說，要加強法治、德治宣傳鼓勵；至于鄉(xiāng)村居民，則要鼓勵農(nóng)村先富起來的“能人”，有能力有愛心的善人，盡心竭力地服務(wù)村民造福桑梓，憑借其熱愛農(nóng)村關(guān)心村民的滿腔熱忱和實際行動，凝聚鄉(xiāng)村治理強勁的向心力和凝聚力（10）。基層政府的法治、鄉(xiāng)村自治組織的自治、鄉(xiāng)村社會崇尚的德治，只有實現(xiàn)這三者有機結(jié)合才能實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治目標(biāo)。注重治理過程中對人之為人本身的關(guān)懷，能使更多的矛盾與問題消失于無形中，最大限度地避免鄉(xiāng)村社會的“震蕩”，給鄉(xiāng)村社會發(fā)展提供一個穩(wěn)定良好的社會環(huán)境。
精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧政策實施以來，鄉(xiāng)村治理體現(xiàn)出了與以往不同的特點。作為精準(zhǔn)扶貧受體的鄉(xiāng)村在社會轉(zhuǎn)型中異質(zhì)化程度不斷增強，對現(xiàn)階段鄉(xiāng)村治理模式提出了更高要求。在國家整合的基礎(chǔ)上，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與鄉(xiāng)村治理的融合，對最終實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會平衡且充分的發(fā)展具有十分重要的意義。精準(zhǔn)扶貧所代表的“一體整合”的國家整合理念促進了鄉(xiāng)村治理方式與內(nèi)容的轉(zhuǎn)型及優(yōu)化。當(dāng)代鄉(xiāng)村社會結(jié)構(gòu)隨著社會轉(zhuǎn)型而日趨復(fù)雜。在貧困識別的時候，僅用經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)線認(rèn)定貧困；在幫扶工作中，有意或無意地將鄉(xiāng)村自治組織納入行政體制內(nèi)。這些做法都已經(jīng)被證明了是不合適的。在治理過程中，應(yīng)利用考核、監(jiān)督等手段最大限度降低作為“潛規(guī)則”的資源分配秩序的影響，將扶貧資源真正給予貧困戶。同時，實現(xiàn)治理主體的一體多翼結(jié)構(gòu)，注重治理理念的生態(tài)善治，凸顯治理過程的人文關(guān)懷，必將實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會平衡而且充分的發(fā)展。在此基礎(chǔ)上，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會的全面振興指日可待。
作者簡介：何得桂，管理學(xué)博士，西北農(nóng)林科技大學(xué)人文社會發(fā)展學(xué)院公共管理系副教授，主要從事涉農(nóng)公共政策研究；張碩，西北農(nóng)林科技大學(xué)碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《河南師范大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2019年第4期
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