我國自農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)榧w所有之后，便開始了宅基地的無償、無期限使用。無償性體現(xiàn)和發(fā)揮了宅基地的居住保障功能，但同時(shí)也成為分配不均、“批少占多”、大量閑置等現(xiàn)實(shí)問題的制度原因。隨著社會經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城鄉(xiāng)人口流動(dòng)的加劇，農(nóng)民與土地的關(guān)系逐漸得到疏解，宅基地的保障屬性不斷下降，財(cái)產(chǎn)屬性迅速提升，“無償分配和占有宅基地的制度效能逐步下降，宅基地制度改革出現(xiàn)可能性”。
一、從無償分配到有償取得
目前各試點(diǎn)地區(qū)的實(shí)踐，關(guān)于宅基地有償使用的范圍，大多數(shù)地區(qū)限于宅基地的保有環(huán)節(jié)，在宅基地分配環(huán)節(jié)依舊實(shí)行無償原則，即對初次分配的宅基地，實(shí)行規(guī)定面積內(nèi)無償取得。少數(shù)地區(qū)則將有償?shù)姆秶鷶U(kuò)展至分配環(huán)節(jié)，即在宅基地初始分配和保有環(huán)節(jié)，符合條件的均應(yīng)有償使用。例如大理市和伊寧市對初始取得的農(nóng)村宅基地，根據(jù)集體土地成本實(shí)行有償使用。成本價(jià)主要包括土地取得成本、基礎(chǔ)設(shè)施成本，報(bào)批等相關(guān)費(fèi)用。湖北宜城“對中心村區(qū)位條件較好的宅基地，可以通過公開競爭的方式收取有償選位費(fèi)，對集鎮(zhèn)范圍內(nèi)的新增宅基地逐步推行有償使用”。
在尊重農(nóng)民意愿的前提下，可以探索在分配環(huán)節(jié)實(shí)行宅基地有償取得。
首先，在分配環(huán)節(jié)，存在市場化配置的客觀需要。在無償分配模式下，不同地域、區(qū)位、形狀的宅基地的價(jià)值及所帶來的生活利益狀態(tài)存在現(xiàn)實(shí)差異，但如果實(shí)行無差別的配置，可能引致農(nóng)民之間的分配不公，甚至誘發(fā)鄉(xiāng)村治理中的腐敗。如果僅探索宅基地保有環(huán)節(jié)的有償使用，忽略分配環(huán)節(jié)的有償使用，實(shí)質(zhì)上是放棄了宅基地有償使用制度可能產(chǎn)生的資源市場化配置作用與改革趨勢，“宅基地有償使用”的改革試點(diǎn)成效也將大打折扣。
其次，在分配階段實(shí)行宅基地有償取得能夠與宅基地內(nèi)部流轉(zhuǎn)等試點(diǎn)改革內(nèi)容相銜接。中央文件指出，探索宅基地集體內(nèi)部流轉(zhuǎn)機(jī)制，但是基于“一戶一宅”原則，內(nèi)部流轉(zhuǎn)的受讓主體客觀上被限縮為符合宅基地申請條件的無宅基地的農(nóng)戶。對于該類農(nóng)戶而言，既然其依理可以無償獲得宅基地分配，那么為什么要去有償受讓他人無償分配的宅基地使用權(quán)？故而，宅基地的無償分配與內(nèi)部流轉(zhuǎn)規(guī)則之間存在一定的矛盾。
再次，探索宅基地有償分配，應(yīng)審慎穩(wěn)妥、尊重農(nóng)民意愿，平衡宅基地的居住保障功能和財(cái)產(chǎn)功能，考慮東中西部地區(qū)、不同收入水平群體的差異。在法理上，宅基地使用權(quán)屬用益物權(quán)，是設(shè)定于集體土地所有權(quán)上的權(quán)利負(fù)擔(dān)。在集體土地所有權(quán)上是否設(shè)立、如何設(shè)立宅基地使用權(quán)，應(yīng)由土地所有權(quán)人即農(nóng)民集體決定。
最后，宅基地的產(chǎn)生存在經(jīng)濟(jì)成本，例如土地整理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等費(fèi)用，農(nóng)戶在初始取得宅基地時(shí)應(yīng)給付對價(jià)。在實(shí)踐中，可以探索選擇某一時(shí)點(diǎn)進(jìn)行劃斷，對時(shí)點(diǎn)前占有使用宅基地的繼續(xù)沿用無償分配方法，時(shí)點(diǎn)以后實(shí)行有償獲得宅基地使用權(quán)。當(dāng)然，具體如何落實(shí)尚需綜合考慮代際公平、有償退出等，由集體經(jīng)濟(jì)組織成員自治決定。
二、宅基地有償使用怎么收費(fèi)
宅基地制度改革試點(diǎn)的文件指出，對因歷史原因形成的超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非集體經(jīng)濟(jì)組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織主導(dǎo)，“探索實(shí)行有償使用”。其中，最主要的問題是，怎么收費(fèi)、收費(fèi)之后怎么用？
各試點(diǎn)地區(qū)關(guān)于宅基地有償使用的費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)存在較大差異，主要存在以下四種模式。第一，區(qū)分有償使用的不同情形，確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如薊縣劃分因內(nèi)部流轉(zhuǎn)形成的超標(biāo)面積，因繼承、分家析產(chǎn)等原因形成的一戶多宅的，非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有宅基地等三類情形確定三種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。第二，根據(jù)宅基地的不同區(qū)域、不同地段設(shè)置不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。例如義烏市參照宅基地基準(zhǔn)地價(jià)，分區(qū)域分類分檔累進(jìn)計(jì)收。瀏陽市參照國有土地市場價(jià)格，將全市范圍內(nèi)的各街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分為六個(gè)等別，每個(gè)等別區(qū)分集鎮(zhèn)（城市）規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)、村莊規(guī)劃建設(shè)用地范圍內(nèi)、集鎮(zhèn)（城市）和村莊規(guī)劃建設(shè)用地范圍外三個(gè)檔次，分類確定有償使用費(fèi)繳納標(biāo)準(zhǔn)。第三，按照超標(biāo)面積大小，按階梯累進(jìn)收取有償使用費(fèi)。例如金寨縣在區(qū)分不同收費(fèi)情形的基礎(chǔ)上，對超標(biāo)面積按照20平方米、70平方米、120平方米等階梯標(biāo)準(zhǔn)累進(jìn)計(jì)算收取費(fèi)用。第四，根據(jù)占有、使用宅基地的主體的不同身份，確定不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。以伊寧市為例，區(qū)分本集體經(jīng)濟(jì)組織成員、歷史遺留鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部或鄉(xiāng)村教師等城鎮(zhèn)居民、本市非本集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民、本市外的農(nóng)民、城鎮(zhèn)居民等不同身份的主體，對占有、使用宅基地的，確定了農(nóng)村宅基地基準(zhǔn)地價(jià)的10%~60%的不等標(biāo)準(zhǔn)，對非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員尤其是城鎮(zhèn)居民收取更高的費(fèi)用。
宅基地有償使用的政策試圖通過利用經(jīng)濟(jì)手段，倒逼相關(guān)主體退出多占、閑置宅基地，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地集約、有效的利用。實(shí)踐中的四種收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)均能實(shí)現(xiàn)一定的調(diào)節(jié)目標(biāo)，以超標(biāo)面積實(shí)行階梯累進(jìn)計(jì)收使用費(fèi)的方式，有利于激勵(lì)農(nóng)戶退出多余宅基地；區(qū)分不同身份確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，有利于激勵(lì)非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員利用宅基地的市場化或者退出宅基地；按照區(qū)位地段等因素劃分收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，則有利于實(shí)現(xiàn)使用費(fèi)的市場化定價(jià)。
在未來對宅基地有償使用制度進(jìn)行設(shè)計(jì)時(shí)應(yīng)注意以下三點(diǎn)。其一，農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有，對于宅基地使用權(quán)，是否收費(fèi)、收多少費(fèi)，應(yīng)尊重農(nóng)民意愿，由農(nóng)民集體決定。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的確定，可以在綜合考量宅基地成本、當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)收入水平、不同區(qū)位地段和集體建設(shè)用地使用權(quán)價(jià)格等多種因素，由集體成員民主決定。其二，堅(jiān)持在區(qū)分不同情形下針對不同主體設(shè)置不同收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的措施。本集體經(jīng)濟(jì)組織成員超占多占宅基地的，應(yīng)收取懲罰性的使用費(fèi)，以對該行為進(jìn)行否定性評價(jià)。對非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員占有、使用宅基地的，應(yīng)按照市場價(jià)格支付使用費(fèi)，標(biāo)準(zhǔn)可以參照當(dāng)?shù)丶w建設(shè)用地使用權(quán)出讓或轉(zhuǎn)讓價(jià)格。其三，宅基地使用費(fèi)歸屬本集體經(jīng)濟(jì)組織所有，由本集體經(jīng)濟(jì)組織依法使用，具體使用用途可由成員民主決定，而不是由少數(shù)人或村干部任意使用。
三、強(qiáng)制退出和自愿退出相結(jié)合的宅基地退出機(jī)制
基于宅基地?zé)o償取得和流轉(zhuǎn)機(jī)制不暢，我國農(nóng)村存在大量閑置和低效利用的宅基地，造成極大的土地資源浪費(fèi)。如何構(gòu)建宅基地退出機(jī)制，盤活存量集體建設(shè)用地，是宅基地制度試點(diǎn)改革的重要目標(biāo)。
以退出宅基地是否具有強(qiáng)制性為標(biāo)準(zhǔn)，目前試點(diǎn)地區(qū)的探索有兩種實(shí)踐模式。一種是僅規(guī)定宅基地自愿退出，第二種模式是規(guī)定應(yīng)當(dāng)收回（即強(qiáng)制退出）和自愿退出兩種類型。
宅基地退出應(yīng)包括強(qiáng)制退出和自愿退出兩種類型。前者是指宅基地使用權(quán)在法定情形下被強(qiáng)制收回，后者則是指宅基地使用人根據(jù)其意愿，將其宅基地使用權(quán)交回集體或依法將其宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給他人。《土地管理法》第66條為強(qiáng)制收回宅基地的法律依據(jù)。該條雖然未出現(xiàn)“宅基地使用權(quán)”的表述，而是使用“土地使用權(quán)”的措辭，但通過體系解釋可以得出該條適用宅基地使用權(quán)的結(jié)論。該條位于第五章“建設(shè)用地”之中，第五章調(diào)整的對象涉及國有建設(shè)用地使用權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)等，第66條中的“土地使用權(quán)”包含宅基地使用權(quán)自無疑問。很多地方規(guī)范中對宅基地使用權(quán)的收回進(jìn)行了規(guī)定，例如《濱州市農(nóng)村宅基地管理暫行辦法》《昆明市農(nóng)村宅基地管理辦法》等。
集體經(jīng)濟(jì)組織對宅基地實(shí)行強(qiáng)制退出或收回，是集體土地所有權(quán)對其上負(fù)載的權(quán)利負(fù)擔(dān)的應(yīng)然權(quán)能，《土地管理法》可以在第66條基礎(chǔ)上進(jìn)行補(bǔ)充和完善，就宅基地使用權(quán)強(qiáng)制退出的程序和條件予以明確規(guī)定。根據(jù)第66條規(guī)定的幾種情形，宅基地使用權(quán)收回主要包括“為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)，需要使用土地的；不按照批準(zhǔn)的用途使用土地的”兩種情形。除此之外，其他情形如閑置宅基地、“一戶多宅”中多余的宅基地等，可否導(dǎo)致宅基地強(qiáng)制退出，尚存疑問。
長期閑置宅基地應(yīng)屬于收回宅基地或宅基地強(qiáng)制退出的范圍。《土地管理法》雖然未將閑置宅基地列入收回的情形，但是很多地方的土地管理法實(shí)施辦法或者宅基地管理辦法等地方規(guī)范，均將宅基地長期閑置列為強(qiáng)制收回的事由，例如北京市、寧夏回族自治區(qū)、安徽省、河南省、昆明市等。依據(jù)《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》第52條的規(guī)定，“空閑或者房屋坍塌、拆除兩年以上未恢復(fù)使用的宅基地，不確定土地使用權(quán)。已經(jīng)確定使用權(quán)的，由集體報(bào)經(jīng)縣級人民政府批準(zhǔn)，注銷其土地登記，土地由集體收回。”可見，地方立法和部門規(guī)章普遍認(rèn)可，為了有效利用有限的集體土地資源，宅基地長期閑置不用的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)無償收回宅基地使用權(quán)。宅基地具有無償性和保障性，同時(shí)具有資源屬性和財(cái)產(chǎn)屬性，而宅基地的長期閑置直接背離了這些價(jià)值屬性，既無法發(fā)揮生活保障功能，也無法實(shí)現(xiàn)宅基地的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，導(dǎo)致土地資源的浪費(fèi)，不符合《土地管理法》節(jié)約集約利用土地的基本原則。收回長期閑置的宅基地，不會剝奪農(nóng)民的宅基地資格權(quán)。收回進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民長期閑置的宅基地，一方面可以實(shí)現(xiàn)土地的有效利用，另一方面，進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民依然保留有宅基地資格權(quán)，如果重新回到農(nóng)村居住，可以依照宅基地申請規(guī)則重新獲得住房保障。
“一戶多宅”占有宅基地的情形現(xiàn)階段尚不適合一概強(qiáng)制退出，應(yīng)區(qū)分不同情形、不同原因分別處理。我國農(nóng)村“一戶多宅”“少批多占”等“超標(biāo)”占有宅基地狀況的形成原因較為復(fù)雜，部分是因?yàn)榧w成員內(nèi)部農(nóng)房或宅基地使用權(quán)的事實(shí)轉(zhuǎn)讓，部分是因?yàn)槔^承農(nóng)房，部分是因?yàn)闅v史原因，如在1982年《村鎮(zhèn)建房用地管理?xiàng)l例》或1987年《土地管理法》實(shí)施前已經(jīng)占有使用“超標(biāo)”土地，部分是因?yàn)檩^長時(shí)期中農(nóng)村土地管理不規(guī)范而導(dǎo)致，例如審批、測量等制度不健全，執(zhí)行不到位。很多地方“超標(biāo)”占有使用宅基地并已建房多年，若一概強(qiáng)制退出“超標(biāo)”部分，既不合情理，也難以實(shí)現(xiàn)。基于“一戶多宅”“超標(biāo)”宅基地形成原因的復(fù)雜性，以及“超標(biāo)”土地上的房屋等財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)，目前實(shí)踐多將其納入宅基地有償使用和自愿有償退出范圍進(jìn)行經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，立法尚不宜以違反“一戶一宅”作為宅基地強(qiáng)制退出的事由。
（作者高圣平系中國人民大學(xué)法學(xué)院教授，吳昭軍系中國農(nóng)業(yè)大學(xué)土地科學(xué)與技術(shù)學(xué)院講師；中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《山東社會科學(xué)》2019年第8期）
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