一、我國目前精準(zhǔn)扶貧面臨的三大挑戰(zhàn)
2015年10月8日，審計(jì)署發(fā)布公告稱，廣西馬山縣違規(guī)認(rèn)定了3119名扶貧對象。其中，343名財(cái)政供養(yǎng)人員，包括村干部238人，教師78人，行政人員7人，其他業(yè)單位人員20人；有人名下有汽車或在縣城有房產(chǎn)；有人是個(gè)體工商戶或經(jīng)營公司。一些收入超標(biāo)準(zhǔn)的人員瞞報(bào)收入，一些地方并未嚴(yán)格按照收入標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定貧困戶，而是采用子女上學(xué)、生病等其他標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定，加上存在審核不到位，才有了這么多“假冒”的貧困戶。馬山縣委書記唐咸興表示，2014年縣里要在7至8月份完成14萬多貧困人口的建檔立卡工作，由于培訓(xùn)不夠、工作不仔細(xì)，沒有充分征求群眾意見，縣里對報(bào)上來的貧困戶也沒能做到全面有效審核。廣西扶貧辦成員表示，貧困戶的識別程序以村屯上報(bào)為主，加上核查不夠，就可能出現(xiàn)優(yōu)親厚友等違規(guī)問題。
冒充“貧困戶”的行為給國家敲響警鐘，然而，真正的貧困對象，尤其是貧困兒童，卻往往沒能被精準(zhǔn)識別。2015年8月4日，一篇“世界上最悲傷作文”——《淚》引起了人們的熱切關(guān)注。文中這樣寫道，“我把媽媽接回家，坐了一會(huì)兒，我就去給媽媽做飯。飯做好，去叫媽媽，媽媽已經(jīng)死了。課本上說，有個(gè)地方有個(gè)日月潭，那就是女兒想念母親流下的淚水。”此文作者是四川涼山彝族自治州一位12歲的彝族小女孩木苦依伍木（漢文名：柳彝），她生活的地方位于四川省西南部川滇交界處，被公認(rèn)為中國最貧困、最落后的地區(qū)之一。這篇作文描述了她母親離世前的場景，就在4年前，她的父親也已去世。成為孤兒的木苦依伍木，帶著兩個(gè)弟弟生活，除了種幾分地，放學(xué)后她還要做飯、喂豬。此文引發(fā)了人們對貧困地區(qū)兒童的關(guān)注。當(dāng)?shù)氐闹Ы汤蠋煆?qiáng)調(diào)，近年政府在扶貧、教育方面也做了很多工作，由于受到自然、觀念等諸多條件限制，改變大涼山的狀況恐怕還需要更多力量。
兒童期是生命周期中極容易陷入貧困的階段，這一階段經(jīng)歷的貧困往往會(huì)影響兒童的健康成長。貧困兒童因缺乏營養(yǎng)、教育、醫(yī)療等基本保障，會(huì)在生理和心理方面都受到嚴(yán)重不利影響。他們自我評價(jià)不高，難以融入良好的社會(huì)交往環(huán)境，從而漸漸喪失平等參與社會(huì)的權(quán)利。這些貧困兒童長大后很可能依然貧困，這會(huì)形成貧困的代際傳遞。
2011年2月，國務(wù)院發(fā)展研究中心中國發(fā)展研究基金會(huì)一項(xiàng)關(guān)于中國貧困地區(qū)學(xué)生營養(yǎng)狀況的調(diào)查報(bào)告揭示，中西部貧困地區(qū)兒童營養(yǎng)攝入嚴(yán)重不足，受調(diào)查的學(xué)生中12％發(fā)育遲緩，72%上課期間有饑餓感；學(xué)校男女寄宿生體重分別比全國農(nóng)村學(xué)生平均水平低10公斤和7公斤，身高低11厘米和9厘米。2011年4月，由鄧飛等數(shù)百位志愿者、國內(nèi)數(shù)十家主流媒體，聯(lián)合中國社會(huì)福利基金會(huì)發(fā)起的“免費(fèi)午餐基金公募計(jì)劃”，倡議每天捐贈(zèng)3元為貧困學(xué)童提供免費(fèi)午餐。“免費(fèi)午餐”的整個(gè)執(zhí)行過程是公開透明的，為了做好免費(fèi)午餐，志愿者為學(xué)校開通了微博，隨時(shí)公開收支信息，同時(shí)請當(dāng)?shù)卣⒚襟w、NGO、家長、無所不在的網(wǎng)友等一起參與一線監(jiān)管。正是借助這樣一股龐大的社會(huì)合力，自2011年4月至2013年4月，募款超過四千六百萬，已使兩百多所學(xué)校的學(xué)生免于饑餓，享有熱騰騰的免費(fèi)午餐。
實(shí)現(xiàn)7017萬農(nóng)村貧困人口到2020年如期脫貧，是黨和政府向全國人民作出的鄭重承諾。這其中最艱巨的任務(wù)是貧困地區(qū)的孩子們，其總體規(guī)模大體710萬①，我們必須補(bǔ)上這個(gè)短板。對貧困兒童實(shí)施救助，首先有利于保障兒童的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，這也是現(xiàn)代國家文明與進(jìn)步的重要標(biāo)志；其次有助于使貧困兒童擺脫貧困、生活無保障以及被剝奪和排斥的境地，減少并割斷貧困的代際傳遞；最后，它有利于促進(jìn)整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)文明與進(jìn)步。扶貧必扶智，兒童是社會(huì)未來的人力資源，是國家和民族的希望，貧困兒童作為特殊的弱勢群體，國家和社會(huì)有責(zé)任為其提供相應(yīng)的救助。
在當(dāng)前農(nóng)村多元化扶貧開發(fā)格局中，扶貧工作還面臨三個(gè)方面的挑戰(zhàn)：
1.貧目標(biāo)未能精確瞄準(zhǔn)
部分地方扶貧官員試圖通過少量的扶貧資金來塑造缺乏區(qū)域經(jīng)濟(jì)帶動(dòng)作用的扶貧形象工程而非扶貧惠民工程。這并未實(shí)質(zhì)上解決貧困農(nóng)戶的可持續(xù)發(fā)展問題。此外，“撒胡椒面”式的扶貧項(xiàng)目使得扶貧資金過去分散，難以精準(zhǔn)落實(shí)到貧困農(nóng)戶手中，從而難以形成產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)和規(guī)模效益，抑制了扶貧資金的效果。
2.如何防止貧困的代際傳遞，對特困兒童還有死角
我國對于兒童貧困問題的關(guān)注仍處于起步階段，還沒有真正意義上針對兒童的福利政策。貧困兒童的問題主要體現(xiàn)著營養(yǎng)和教育方面。一方面由于貧困家庭所處地理環(huán)境、氣候等外部因素，另一方面由于貧困家庭收入低，導(dǎo)致貧困兒童營養(yǎng)不良現(xiàn)象突出。此外，扶貧部門偏重于將扶貧資金用于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目而忽視教育扶貧的作用。當(dāng)前我國農(nóng)村貧困地區(qū)的農(nóng)戶及其子女的受教育水平保持低水平狀態(tài)，農(nóng)村難以通過知識更新、素質(zhì)教育的渠道來貫徹科教興農(nóng)的戰(zhàn)略。農(nóng)村貧困地區(qū)缺乏高素質(zhì)人力資源來支持高效農(nóng)業(yè)和現(xiàn)代工業(yè)及服務(wù)業(yè)。
3、扶貧工作主體單一化
農(nóng)村扶貧的資金籌措主要由各級政府負(fù)責(zé)，這雖然有利于利用政府的強(qiáng)大動(dòng)員能力來提升扶貧效果，但卻導(dǎo)致扶貧工作主體的單一化。部分地方政府希望借助市場機(jī)制引入外部社會(huì)力量，但他們?nèi)狈芾砩鐣?huì)組織的能力，缺乏引導(dǎo)社會(huì)組織參與的配套政策準(zhǔn)備，使得社會(huì)力量難以為農(nóng)村扶貧事業(yè)貢獻(xiàn)力量。
二、來自拉美精準(zhǔn)扶貧的經(jīng)驗(yàn)：有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目（CCT）
我國目前扶貧中出現(xiàn)的問題，大多是因?yàn)闆]能精確瞄準(zhǔn)貧困群體，導(dǎo)致扶貧救助的資金得不到有效的配置和使用。數(shù)據(jù)真實(shí)是精準(zhǔn)扶貧順利實(shí)施的重要基礎(chǔ)，針對一些地方扶貧數(shù)據(jù)失真、弄虛作假等行為，國家及各級地方政府應(yīng)完善現(xiàn)有貧困戶識別標(biāo)準(zhǔn)和方法，同時(shí)強(qiáng)化審計(jì)與監(jiān)督問責(zé)。在扶貧對象識別過程中，國際層面上，拉美國家的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付（Conditional CashTransfer,CCT）”項(xiàng)目對于我國有極大的借鑒意義。
1.有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付CCT簡介
“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目最早起源于拉美地區(qū)。該項(xiàng)目通過為貧困家庭提供收入激勵(lì)，保障弱勢群體——兒童，獲得必要的教育和健康服務(wù)。②
該制度的核心是“以金錢換行動(dòng)”，即政府和貧困家庭訂立“社會(huì)契約”，政府放棄傳統(tǒng)的食品補(bǔ)貼等形式，轉(zhuǎn)而直接發(fā)放現(xiàn)金，但前提條件是受益家庭必須送適齡子女入學(xué)，定期到診所體檢，或者改善子女的飲食結(jié)構(gòu)。③它的基本假設(shè)是一個(gè)家庭是否愿意投資于健康、教育和營養(yǎng)等服務(wù)不僅取決于這些服務(wù)供給狀況，同時(shí)也取決于這個(gè)家庭對這些服務(wù)需求程度的判斷，取決于這個(gè)家庭的收入水平。④
該項(xiàng)目主要有兩個(gè)目標(biāo)，一是減少現(xiàn)有貧困，二是尋求提高人力資本結(jié)構(gòu)的途徑，從而阻止貧困的代際轉(zhuǎn)移。⑤該項(xiàng)目的最大創(chuàng)新之處在于，它將扶貧工作的單一化主體——政府，轉(zhuǎn)變?yōu)檎褪芤婕彝煞剑瑢⒎鲐毰c培養(yǎng)貧困家庭自我發(fā)展能力聯(lián)系在一起，并潛在地培養(yǎng)貧困家庭的社會(huì)資本和人力資本。⑥
2.有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的運(yùn)行機(jī)制
首先，“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目”最值得借鑒的是瞄準(zhǔn)扶貧目標(biāo)的方法。主要有兩種，一種是區(qū)域定位，一種是群體定位。區(qū)域定位是設(shè)定特定的地理位置，如將兒童營養(yǎng)不良發(fā)生比率較高的地區(qū)的家庭都作為受益對象；群體定位是指先確定受益對象的性別、年齡或者家庭收入水平，然后根據(jù)這些定量標(biāo)準(zhǔn)來選擇受益對象。通常這兩種瞄準(zhǔn)方法同時(shí)使用，例如將居住在營養(yǎng)不良率較高的地區(qū)、需要撫養(yǎng)年幼子女的貧困家庭作為受益對象。
第二，該項(xiàng)目救助金的發(fā)放對象主要以母親和兒童為主，體現(xiàn)了以兒童為中心的政策思路。且救助金是直接發(fā)放給資助對象，減少中間的流通環(huán)節(jié)，既降低了項(xiàng)目的管理成本，也能有效防止項(xiàng)目資金的流失。
第三，該項(xiàng)目救助金的發(fā)放是有條件的，受助者必須采取一定的行動(dòng)，來爭取救助金。因?yàn)橛袟l件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的最終目標(biāo)不僅是給予貧困家庭現(xiàn)金補(bǔ)助，更是為了促進(jìn)家庭中兒童的發(fā)展與人力資本的提高，從而能在長期內(nèi)消除貧困。這些條件設(shè)置（見表1）一方面與兒童貧困的多維度測量趨勢對應(yīng)，另一方面使得救助金的使用有了針對性和目標(biāo)性，而不會(huì)被其他家庭支出所替代和擠占。
表1拉美部分有效減現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目救助金的領(lǐng)取條件⑦
第四，該項(xiàng)目借助了一種調(diào)查方法——準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查模型。準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查（proxy means tests，PMT）主要通過代理變量預(yù)測住戶的收支情況，同時(shí)又輔之以直接向住戶詢問其收支情況。相關(guān)代理變量包括：家庭結(jié)構(gòu)、人口特征；人口規(guī)模；家庭成員的受教育程度；家庭成員的健康狀況；住房條件；基本生活條件；資產(chǎn)擁有情況；職業(yè)；產(chǎn)權(quán)狀況等。直接詢問的變量包括：收入狀況；食品、醫(yī)療、子女教育等方面的支出情況等。
準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查模型是一個(gè)節(jié)約成本的瞄準(zhǔn)工具，能有效預(yù)測福利水平，并且能在相對較短的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行實(shí)施。它包含了多維度的貧困概念，并采取標(biāo)準(zhǔn)化方式進(jìn)行處理。這項(xiàng)瞄準(zhǔn)工具的瞄準(zhǔn)效果良好，且能提高透明度。通過準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查方式，我們能夠?qū)⒏＠Y源的使用定位于最需要的人群身上，并對其受益資格做出詳細(xì)的規(guī)定，體現(xiàn)出目標(biāo)定位的選擇性，其本質(zhì)即只向符合既定條件的申請人提供救濟(jì)金或援助服務(wù)，并確定救濟(jì)金額。
3.有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的效果和局限性
截止到2010年，拉美地區(qū)已經(jīng)有19個(gè)國家實(shí)行了“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目，是最早推行也是實(shí)施該項(xiàng)目最多的地區(qū)，約占全世界推行該項(xiàng)目國家總數(shù)的近60%。⑧
例如墨西哥的“機(jī)遇”（Oportunidases）計(jì)劃，主要針對農(nóng)村家庭，旨在通過向他們提供現(xiàn)金補(bǔ)貼，以減少其當(dāng)前貧困，并幫助其家庭中的適齡兒童上學(xué)和定期參加體檢等，該計(jì)劃將六、七年級的輟學(xué)率降低了9個(gè)百分點(diǎn)；巴西的“學(xué)校津貼”計(jì)劃（BolsaEscola），該計(jì)劃旨在以現(xiàn)金補(bǔ)貼的方式為貧困家庭的孩子提供入學(xué)接受教育的機(jī)會(huì)；智利的“互助”項(xiàng)目（Solidario），該計(jì)劃強(qiáng)調(diào)針對貧困人群“因戶制宜”地設(shè)計(jì)轉(zhuǎn)移支付的條件；厄瓜多爾的“人力發(fā)展債券”計(jì)劃（BonodeDesarrolloHumano）、哥倫比亞的“家庭行動(dòng)”計(jì)劃（FamiliasenAccion）等。在巴基斯坦，該項(xiàng)目10~14歲女童的入學(xué)率提高了11個(gè)百分點(diǎn)。在哥倫比亞、洪都拉斯、墨西哥、尼加拉瓜等國，該項(xiàng)目將預(yù)防醫(yī)療服務(wù)使用率提高了8~33個(gè)百分點(diǎn)。
“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目主要有四個(gè)方面的效果。首先，項(xiàng)目在減少收入貧困方面效果有限，由于在墨西哥和巴西兩國的大投入和廣覆蓋，效果較好；其次，使兒童營養(yǎng)和健康狀況得到了明顯改善；再次，提高了兒童的入學(xué)率和出勤率，大大降低了輟學(xué)率和復(fù)讀率；最后，有效地減少了童工。
該項(xiàng)目雖然在很大程度上緩解了發(fā)展中國家的貧困問題，但并不是所有的發(fā)展中國家都使用，存在一定的局限性。適用國需要具備以下四個(gè)條件：1、人力資本水平仍然存在很大的提升空間；2、人力資源水平未達(dá)到理想狀態(tài)的原因是家庭收入不足而非公共服務(wù)條件有限；3、政府各部門的協(xié)調(diào)合作能力要比較高，尤其是社會(huì)保障部門、教育部門和衛(wèi)生部門之間的合作程度要非常高；4、有完善的支持系統(tǒng)，如統(tǒng)計(jì)系統(tǒng)、監(jiān)測評估系統(tǒng)以及資金快速撥付發(fā)放系統(tǒng)等管理體系和服務(wù)體系。⑨只有同時(shí)具備這四個(gè)條件的發(fā)展中國家，有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付方案才能可持續(xù)地運(yùn)作并發(fā)揮積極的作用。
雖然“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”項(xiàng)目無法一勞永逸地解決所有貧困問題，甚至可以說它本身還存在諸多缺陷，但不容否認(rèn)的一個(gè)事實(shí)是，該項(xiàng)目是目前國際上最受好評、傳播最廣，也是最有效地減少貧困的社會(huì)干預(yù)措施。
三、我國下一步精準(zhǔn)扶貧如何做到更精準(zhǔn)？
1.提高扶貧目標(biāo)的精準(zhǔn)度
目前層層上報(bào)的扶貧對象有諸多問題，尤其是村莊層面，很容易被熟人社會(huì)所包裏，信息傳播不開而讓真正的貧困人口得不到應(yīng)有的幫助。在貧困戶識別時(shí)，要充分發(fā)動(dòng)村民參與，貧困戶的調(diào)入、調(diào)出可以由村民參與表決，賦予每個(gè)村民充分的知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)。同時(shí)，還應(yīng)建立健全貧困戶動(dòng)態(tài)管理制度。各級政府每年應(yīng)當(dāng)對扶貧對象指標(biāo)進(jìn)行核查，實(shí)行動(dòng)態(tài)管理，并召開村民代表大會(huì)對貧困戶進(jìn)行民主評議，形成良性的脫貧退出、返貧納入的調(diào)整機(jī)制。
我國可以利用區(qū)域定位和群體定位，并借助準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查模型來鎖定扶貧目標(biāo)，從而減少在識別受益人群時(shí)出現(xiàn)的“尋租”情況。區(qū)域定位的甄別方式成本較低，有可能遺漏生活在條件較好區(qū)域的貧困家庭，此時(shí)要輔以群體定位的甄別方式，這種方式比較細(xì)致，國家可以交由第三方機(jī)構(gòu)或者專門的社會(huì)工作者來承擔(dān)準(zhǔn)家計(jì)調(diào)查的工作。貴州省威寧縣迤那鎮(zhèn)的做法值得借鑒。該鎮(zhèn)在實(shí)踐中總結(jié)出了“四看法”：一看房、二看糧、三看勞動(dòng)力強(qiáng)不強(qiáng)、四看家中有沒有讀書郎。即通過觀察農(nóng)戶的居住條件和生活環(huán)境、土地情況和生產(chǎn)條件、勞動(dòng)力狀況和有無病殘人口，以及受教育程度和家中在校生現(xiàn)狀等，來估算其發(fā)展?jié)摿徒逃С觥?
2.加強(qiáng)對貧困兒童的救助
轉(zhuǎn)變對兒童貧困問題的認(rèn)識，要從多維角度理解和測量兒童貧困。拉美國家的經(jīng)驗(yàn)表明，兒童貧困不僅是收入短缺，還包括健康、營養(yǎng)、教育等多方面的剝奪。我國應(yīng)從收入、教育、營養(yǎng)、健康等多維角度去理解和測量我國的兒童貧困，要提高教育、醫(yī)療等公共服務(wù)的質(zhì)量和可行性，進(jìn)而進(jìn)行新的適應(yīng)性制度設(shè)計(jì)，在緩解兒童貧困的同時(shí)幫助貧困兒童積累人力資本，打破貧困的代際傳遞。
細(xì)化分類施保。我國目前沒有專門的貧困兒童救助政策，雖然各地在“低保”的基礎(chǔ)上實(shí)施了分類施保，但實(shí)際操作中分類粗疏、人群界定膠南。因此，可以對分類加以細(xì)化并規(guī)范特定人群，參考拉美國家的條件設(shè)置，實(shí)施有條件的現(xiàn)金轉(zhuǎn)移。
3.加強(qiáng)社會(huì)合力
由于條塊分割的行政管理體制使得共同參與扶貧行動(dòng)中的各個(gè)部門的合作明顯不足，這導(dǎo)致扶貧工作效率低下，成效甚微，同時(shí)還造成了不可避免的資源浪費(fèi)。我們應(yīng)當(dāng)借鑒有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目的多部門合作機(jī)制，重點(diǎn)整合民營企業(yè)、社會(huì)組織和公民個(gè)人的力量，以多種形式參與扶貧開發(fā)。
積極引導(dǎo)社會(huì)組織扶貧。如“免費(fèi)午餐”等公益活動(dòng)的開展、NGO組織的加入就證明了這一道路的可行性與其優(yōu)勢所在。民間公益較之于統(tǒng)一性的社會(huì)保障，更具靈活性，且能夠發(fā)揮自身的社會(huì)號召力吸引更多的公益組織與公益人士參與，實(shí)現(xiàn)公益效應(yīng)的擴(kuò)大。它們通常以特定的項(xiàng)目為載體，以特定的群體為目標(biāo)，指向清晰、互動(dòng)性強(qiáng)。引導(dǎo)社會(huì)組織參與扶貧，將對精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧能起到很好的補(bǔ)充。
【注釋】
①張時(shí)飛、唐鈞:《中國的貧困兒童:概念與規(guī)模》，《河海大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第4期。
②朱玲：《全球社會(huì)保障改革潮流概覽》，《讀書》2010年第6期，第4頁。
③郭存海：《巴西和墨西哥的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”計(jì)劃評析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第37頁
④Hoddinott,John,Lucy Bassett,Conditional Cash Transfer Programs and Nutrition in
Latin America:Assessmentof Impacts and Strategies for Improvement[R].FAO report,2009:6.
⑤Adato,Michelle,John Hoddinott,“ConditionalCashi Transfer Programs:A magic Bullet
for Reducing Poverty?”[R].2020 Focus Brief,Washington,DC:IFPRI,2007.
⑥Laura B．Rawlings，A New Approach to SocialAssistance:Latin America’s Experience withConditional Cash
Transfer Programs．International SocialSecurity Review，Vol．58，No．2－3，July 2005，pp．133－161．
⑦郭存海：《拉美扶貧新思維值得借鑒》，《人民論壇》2008年第1期，第40頁。
⑧郭存海：《巴西和墨西哥的“有條件現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付”計(jì)劃評析》，《拉丁美研究》2010年第4期，第38頁
⑨Adato,Michelle,John Hoddinott,“ConditionalCashi Transfer Programs:A magic Bullet
for Reducing Poverty?”[R].2020 Focus Brief,Washington,DC:IFPRI,2007.
作者簡介：鄭風(fēng)田，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院教授；程婧，中國人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理碩士研究生。
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：人民論壇網(wǎng)
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