隨著我國經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，如何充分利用新常態(tài)帶來的機遇，轉(zhuǎn)變耕地后備資源開發(fā)利用模式，提高利用效率和生態(tài)價值，值得思考。
耕地后備資源開發(fā)利用的困境
耕地后備資源持續(xù)減少。2002年，我國可開墾的耕地后備資源共有701.66萬公頃，據(jù)歷年國土資源統(tǒng)計年鑒，2000年～2012年間全國共開發(fā)補充耕地187.09萬公頃，占全部數(shù)量的26.66%，部分地區(qū)耕地后備面積急劇下降，區(qū)位條件好、開發(fā)成本低、生態(tài)影響小的耕地后備資源大都已開發(fā)完畢。另外，相當一部分后備耕地資源已植樹造林，致使可開發(fā)部分更少。如浙江省舟山市，上輪耕地后備資源調(diào)查數(shù)據(jù)為5935.36公頃，本輪試點縣市數(shù)據(jù)顯示為1788.84公頃，減少了69.86%。
新開發(fā)的耕地質(zhì)量偏低。耕地后備資源開發(fā)作為補充建設占用耕地的主要手段，是確保耕地紅線的基礎。但是建設占用的耕地大部分為城鎮(zhèn)周圍地勢平坦、交通便利、水利條件較好、土質(zhì)較肥沃的高等別耕地，而新開發(fā)的耕地主要分布在經(jīng)濟不發(fā)達，自然條件較差的地區(qū)，且主要為旱地。這些土地的原有耕種條件較差，很難形成一定的生產(chǎn)能力，再加上后期管護不力和由經(jīng)濟效益引發(fā)的撂荒現(xiàn)象，造成補充耕地的質(zhì)量難以達到被占用耕地的質(zhì)量，“占優(yōu)補劣”問題較為突出。據(jù)有關(guān)專家對華中某省補充耕地等別的測算分析，僅有36%的補充耕地達到占用耕地等別（省等），50%低于占用耕地1個～4個等級，14%低于占用耕地5個～7個等級。根據(jù)對河北省耕地“占補平衡”項目的調(diào)查，建設占用的耕地主要分布在平原城鎮(zhèn)周圍質(zhì)量較高的耕地，補充耕地主要在壩上地區(qū)。部分項目實際施工未達到項目立項審批及規(guī)劃設計要求，新增耕地中缺乏田間道、生產(chǎn)路、溝渠、蓄水池等相關(guān)配套設施，同時存在著農(nóng)田水利設施損壞等后期管護不力和撂荒狀態(tài)。
耕地后備資源開發(fā)引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題令人堪憂。部分地區(qū)通過開墾濕地、毀林造田、侵占河床、開墾草原等方式增加耕地，不僅嚴重破壞了生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能，造成水土流失、土壤沙化、洪澇災害頻發(fā)，而且使新增耕地本身受自然災害威脅的可能性也大大增加。如果在補充耕地過程中不能充分考慮生態(tài)環(huán)境問題，這些開發(fā)的耕地在若干年后又將成為退耕對象，造成極大浪費。如河北壩上地區(qū)，生態(tài)脆弱、自然條件差，從上世紀50年代開始，大規(guī)模開墾、過度放牧，僅中度以上退化面積達到350萬畝。
新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用面臨的新特點
國土資源總需求仍然居高不下。新常態(tài)下，國土資源需求結(jié)構(gòu)已開始發(fā)生變化：生產(chǎn)性需求趨于減少，生活性、生態(tài)性需求顯著增加，總需求仍然居高不下。產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級階段，新型產(chǎn)業(yè)發(fā)展、傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)更新，都需要一定的騰挪空間，產(chǎn)業(yè)用地需求仍會十分強勁，但是隨著中央加強新增建設用地的管控和集約節(jié)約用地政策的實施，這部分建設用地占用耕地將會一定程度的減少，增量擴張為主轉(zhuǎn)向盤活存量與做優(yōu)增量并舉。同時，新型城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)用地需求仍會持續(xù)增加，配套基礎設施建設仍會持續(xù)一段時間。伴隨區(qū)域結(jié)構(gòu)繼續(xù)優(yōu)化，東部在結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級，中西部后發(fā)優(yōu)勢不斷發(fā)力，區(qū)域用地需求將會有所轉(zhuǎn)變。
生態(tài)系統(tǒng)的服務功能得到廣泛認可。新常態(tài)下，生態(tài)文明建設對耕地后備資源開發(fā)利用的驅(qū)動力將加大。我國具有規(guī)模開發(fā)價值的耕地后備資源有相當大的比例處在生態(tài)脆弱帶，在開發(fā)過程中，稍有不慎，就可能引起當?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的破壞，甚至形成災難性的后果。黨的十八大報告明確寫入了生態(tài)文明建設的基本要求，強調(diào)要守住“生態(tài)紅線”，將生態(tài)文明建設提升到一個新的高度。今后，隨著民眾追求更好品質(zhì)生活和文化享受愿望，社會對生態(tài)安全的關(guān)注度將會持續(xù)上升，因此，耕地后備資源開發(fā)中，生態(tài)系統(tǒng)服務功能將會得到進一步的認可和強化。
新常態(tài)下耕地后備資源開發(fā)利用的建議
加強頂層設計，設定耕地后備資源開發(fā)與保護差別化目標。當前，應按照十八大精神，加強頂層設計，逐步建立和完善與之相配套的法律法規(guī)和政策、規(guī)劃，切實推進耕地后備資源開發(fā)與保護。耕地后備資源開發(fā)與利用面臨的地域遼闊、區(qū)域差異顯著的基本特征，需要在研究區(qū)域差異化的開發(fā)與利用方向的基礎上，明確清晰的目標界定和功能定位，防止“一刀切”。根據(jù)資源承載力優(yōu)化開發(fā)利用的空間布局，劃定耕地后備資源重點開發(fā)區(qū)、適度開發(fā)區(qū)、生態(tài)建設區(qū)、生態(tài)保護區(qū)，設定差別化開發(fā)利用目標，明確開發(fā)重點區(qū)域和重大工程，從而采取更有針對性的政策，發(fā)揮資金投入的最佳效益，實現(xiàn)全國耕地后備資源開發(fā)區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。
加強生態(tài)保護，建立科學的耕地后備資源開發(fā)管理機制。開發(fā)耕地后備資源的前提是從全局生態(tài)環(huán)境保護出發(fā)，依據(jù)“在開發(fā)中保護、在保護中開發(fā)”的基本原則，建立耕地后備資源開發(fā)管理機制。耕地后備資源開發(fā)前應進行翔實的調(diào)研和生態(tài)環(huán)境影響評價，充分論證新增耕地可能對環(huán)境產(chǎn)生的影響，制定生態(tài)保護方案和應對措施，盡可能地避免或減輕因耕地開發(fā)造成的生態(tài)環(huán)境問題。開發(fā)過程中各項工程應充分利用生態(tài)化工程規(guī)劃和設計，進行生態(tài)化施工，達到開發(fā)利用全鏈條生態(tài)保護，實行開發(fā)項目的生態(tài)全程跟蹤管理。工程施工完畢后，要強化后期管護，加強地力培護。通過上述開發(fā)項目生態(tài)化管理制度，可有效保證開發(fā)項目的科學性和生態(tài)保護，同時也是對土地開發(fā)進行科學化管理的關(guān)鍵。
加大科技投入，提升補充耕地質(zhì)量，實現(xiàn)耕地“占補平衡”戰(zhàn)略目標。針對當前存在“占優(yōu)補劣”現(xiàn)象和生態(tài)化整治理論和技術(shù)的缺乏，應加大土地整治科技投入，創(chuàng)新理論基礎，加強共性技術(shù)研究，加強土地整治實用技術(shù)的開發(fā)和推廣，堅持“數(shù)、質(zhì)、生”并重的原則，增加耕地后備資源開發(fā)的科技含量，提高補充耕地的質(zhì)量等級，探索更加合理的跨區(qū)域補充耕地機制和占補平衡指標市場化交易機制，努力實現(xiàn)國家耕地“占補平衡”的戰(zhàn)略目標。
吸引社會資本，完善耕地后備資源開發(fā)利益分配機制。耕地后備資源開發(fā)是一項耗資巨大的工程，需要有大量資金保障，政府投資是一項重要的資金來源。但財政資金畢竟有限，所以應針對具體的開發(fā)項目，按照市場規(guī)律，在開發(fā)利用建設及經(jīng)營過程中，吸引社會資本投入，采用市場機制充分調(diào)動社會各界參與的積極性。按照“誰投入、誰受益”的原則，完善適應市場經(jīng)濟要求的耕地后備資源開發(fā)利益分配機制，明晰各方職責義務，解決土地開發(fā)的資金投入、過程監(jiān)管、后續(xù)實施和收入分配等切實問題，推進耕地后備資源開發(fā)的產(chǎn)業(yè)化，可有效地推進土地整治進程和當?shù)厣鐣?jīng)濟的繁榮，同時可以減輕國家財政壓力。強化耕地后備資源開發(fā)監(jiān)督約束機制。要加強耕地后備資源開發(fā)利用的宣傳，充分利用各種媒體，對土地整治規(guī)劃、土地開發(fā)年度計劃與土地開發(fā)項目的規(guī)劃設計與實施效果進行廣泛宣傳，提高全社會對耕地后備資源開發(fā)利用的認識，樹立保護和建設生態(tài)環(huán)境中重要作用的認知。在耕地后備資源開發(fā)利用項目規(guī)劃與實施過程中，建立、健全農(nóng)戶參與機制，合理定位政府、專家的職能，提高農(nóng)戶在生產(chǎn)方式選擇、用地布局、市場開發(fā)等方面的參與性，強化在耕地后備資源開發(fā)利用中的監(jiān)督約束機制，增強公眾參與和監(jiān)督意識，從而促進耕地后備資源開發(fā)利用項目規(guī)劃的可行性和效率的提高。
〔作者分別就讀和供職于中國地質(zhì)大學（北京）〕
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：中國國土資源報
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