摘要:當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革受到錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系的困擾:產(chǎn)權(quán)界定中的三大核心矛盾關(guān)系亟待破解；改革的“過敏”性質(zhì)對(duì)基層領(lǐng)導(dǎo)干部改革積極性形成考驗(yàn)；村居“兩委”精英的利益與現(xiàn)代企業(yè)管理制度建設(shè)的沖突；基層政權(quán)的權(quán)威與農(nóng)民自治權(quán)的沖突，等等。面對(duì)這些復(fù)雜的利益關(guān)系與各種挑戰(zhàn)，必須強(qiáng)化農(nóng)村基層的改革底線意識(shí)與規(guī)則意識(shí)，完善基層干部績(jī)效考核制度與信訪制度，健全鄉(xiāng)村治理的民主制度，加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，增強(qiáng)基層政府的服務(wù)意識(shí)，規(guī)范集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理制度，深入挖掘農(nóng)村潛藏的社會(huì)資本對(duì)矛盾調(diào)和、經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的支撐作用，確保改革的順利進(jìn)行。
關(guān)鍵詞:農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度；土地經(jīng)濟(jì)利益；利益困局
工業(yè)化和城鎮(zhèn)化將農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革推到了農(nóng)村改革的歷史前臺(tái)。從全國各地的形勢(shì)來看，農(nóng)地確權(quán)與流轉(zhuǎn)工作等相繼推開，由于各地情況差異巨大，進(jìn)度也表現(xiàn)不一，大部分地區(qū)仍然面臨著較長(zhǎng)的路要走。主要是因?yàn)榕f有產(chǎn)權(quán)制度的路徑依賴特點(diǎn)，其遺留的錯(cuò)綜復(fù)雜的利益關(guān)系問題不可能在短時(shí)間內(nèi)完全解決，使改革面臨巨大的交易成本。這需要從社會(huì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)制度場(chǎng)域的變遷過程中尋找可能的問題解決路徑，確保農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)，促進(jìn)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理走向正軌。
一、土地經(jīng)濟(jì)利益困局的影響
(一)土地承包大戶與外出務(wù)工回鄉(xiāng)農(nóng)民的利益沖突
開展土地確權(quán)登記頒證就是把土地承包關(guān)系用法律憑證的形式固定下來，明晰土地承包權(quán)歸屬，確認(rèn)農(nóng)民對(duì)承包地的占有、使用、收益權(quán)利，讓農(nóng)民吃上定心丸。但是，確權(quán)頒證的前提是農(nóng)村土地二輪承包或延包工作扎實(shí)有效。二輪延包工作始于20世紀(jì)90年代末，當(dāng)時(shí)的土地承包法規(guī)還不健全，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)以合同管理為主，由于受歷史遺留因素的影響，許多地方的承包工作并沒有做到徹底，土地權(quán)屬關(guān)系因此也比較混亂。特別是在2002年農(nóng)村稅費(fèi)改革并取消農(nóng)業(yè)稅之前，土地投入與收益比相對(duì)較低；再加上城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，拉動(dòng)大量的農(nóng)業(yè)人口向城市集中，導(dǎo)致一些農(nóng)村地區(qū)土地摞荒現(xiàn)象比較嚴(yán)重。一是一些出來打工的農(nóng)民為了逃避繳納土地管理費(fèi)，把土地直接退回了村集體或直接摞荒。再加上有些農(nóng)村不嚴(yán)格執(zhí)行土地30年承包期的國家規(guī)定，而是隨著形勢(shì)、人口的變化，三五年就進(jìn)行一次土地分配調(diào)整，這些被退回或撂荒的土地通過各種各樣的途徑被轉(zhuǎn)包或承包出去。二是一些進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)民將自己土地轉(zhuǎn)讓給親戚、朋友耕種，有的給報(bào)酬，有的不給報(bào)酬，代繳了土地管理費(fèi)就行。通過以上兩種途徑，一些村莊有經(jīng)濟(jì)實(shí)力者或有權(quán)勢(shì)的村干部把大量的土地通過口頭協(xié)議方式和極低的成本承包下來，形成土地兼并和集中，進(jìn)行規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成為土地承包大戶。
取消農(nóng)業(yè)稅、三提五統(tǒng)和國家對(duì)土地種植進(jìn)行補(bǔ)貼大大提升了土地種植收益，農(nóng)民回鄉(xiāng)進(jìn)行土地種植與經(jīng)營(yíng)的積極性大為提高。但土地兼并已經(jīng)形成，回鄉(xiāng)農(nóng)民想通過二輪延包、土地確權(quán)的時(shí)機(jī)從承包大戶手中要回自己的土地。但由于十多年的歷史積累，土地承包大戶在土地種植、經(jīng)營(yíng)過程中前期投入巨大。重新對(duì)土地進(jìn)行確權(quán)，強(qiáng)行從土地承包大戶中將土地收回重新發(fā)包，土地承包大戶在土地上的前期投入將變成沉淀成本無法收回，其經(jīng)濟(jì)利益將會(huì)受到極大損害，必然引起他們的不滿。
(二)村居流動(dòng)人口與原居民之間的利益沖突
城市化進(jìn)程加快使越來越多的城市邊緣土地進(jìn)入工商業(yè)用途，土地價(jià)值迅速上漲，土地級(jí)差收益大幅增值。在一些因城鎮(zhèn)化而受益的城中村、城郊村中，“出嫁女”、“招郎女”、“回遷戶”、新居民與原居民在土地所有權(quán)與受益權(quán)分配上的矛盾也越來越突出。土地確權(quán)的一個(gè)重要前提是居民身份的界定，這關(guān)乎到誰有資格享受土地分配權(quán)與增值受益權(quán)的問題。這一問題解決到位了，其它后續(xù)工作就容易順利開展。但這些村級(jí)流動(dòng)人口是否有權(quán)利享有土地財(cái)產(chǎn)分配的權(quán)利，應(yīng)該分配的量是多少，按什么標(biāo)準(zhǔn)分配等這些相關(guān)問題相當(dāng)復(fù)雜，其分配規(guī)則的制定既需要利益相關(guān)個(gè)體、家庭的認(rèn)同，也需要全村原居民的集體認(rèn)同，既需要依照法律、政策來實(shí)施，也需要依照民俗民規(guī)來執(zhí)行。但如何協(xié)調(diào)政策法規(guī)與民俗民規(guī)之間的關(guān)系，確保各自在資產(chǎn)分配中資格的有效性，這就需要經(jīng)過大量細(xì)致而耐心的民主協(xié)商過程才能有效解決。
(三)政府與農(nóng)民的土地利益分配沖突
當(dāng)前，醫(yī)療、社會(huì)保障、教育支出占農(nóng)村家庭支出的比例過高，農(nóng)村消費(fèi)動(dòng)力并不足，主要原因之一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度安排難以對(duì)農(nóng)村家庭的財(cái)富增長(zhǎng)起到進(jìn)一步的拉動(dòng)作用。特別是集體土地權(quán)利變更的主動(dòng)權(quán)掌握在政府手里，農(nóng)民缺乏話語權(quán)，農(nóng)民的利益容易受到損害。而在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，政府仍然需要調(diào)用大量的農(nóng)地轉(zhuǎn)變其使用性質(zhì)。由于農(nóng)民土地被征用，政府必須同農(nóng)民進(jìn)行談判，給農(nóng)民一定的生活保障。但各級(jí)政府也有自已的苦衷。許多地方經(jīng)濟(jì)中二、三次產(chǎn)業(yè)財(cái)政貢獻(xiàn)率并不高，政府面臨著各種公共事業(yè)支出、教育支出、社會(huì)保障支出、公務(wù)支出壓力；在當(dāng)前中央汲取型財(cái)政體制的條件下，大部分支出只能靠土地買賣稅收解決。土地不僅要承載農(nóng)民的生存與發(fā)展，更要滿足城市居民的利益需求。所以，分配給農(nóng)民土地收益非常有限度的情況下，對(duì)于許多地方政府來講，不可能有更多支出為失地農(nóng)民提供相應(yīng)的保障。政府能否敢于從依賴土地財(cái)政的怪圈中走出來，在土地利益分配上重視農(nóng)民的利益對(duì)改革的推動(dòng)也至為關(guān)鍵。
二、基層政治利益困局的影響
(一)改革的“過敏”性質(zhì)對(duì)基層干部政治利益形成挑戰(zhàn)
土地承包大戶與回鄉(xiāng)農(nóng)民的利益沖突、村居流動(dòng)人口與原居民的合法主張、政府與農(nóng)民土地利益分配是否合理是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的三大矛盾易燃點(diǎn)。如果在改革過程中不能有效規(guī)避和處理這些矛盾，在宗族、家族式農(nóng)村社會(huì)關(guān)系的復(fù)雜背景下，這必將引起農(nóng)村族群之間的關(guān)系緊張、干群關(guān)系的緊張，違背產(chǎn)權(quán)改革理順農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的初衷，加劇農(nóng)村社會(huì)的分裂。
這首先對(duì)鎮(zhèn)(街)干部的治理能力提出艱巨挑戰(zhàn)。在組織機(jī)制上，當(dāng)前各地都大力推行基層干部包村包戶，實(shí)行“行政承包制”，即上級(jí)部門將產(chǎn)值、利潤(rùn)、成本、工資獎(jiǎng)金以及稅收、計(jì)劃生育、社會(huì)治安等等指標(biāo)確定后，與基層政府以“責(zé)任書”的形式進(jìn)行落實(shí)①。同樣，在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革上，各地在“行政承包制”的基礎(chǔ)上為基層鎮(zhèn)(街)干部設(shè)定了任務(wù)完成期限與工作量，劃定了“責(zé)任田”，要求包村干部如期保質(zhì)保量完成任務(wù)。但信訪考核制度又要求這些干部不僅注重目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，更為保證手段的正當(dāng)性，不能激發(fā)矛盾，因此導(dǎo)致產(chǎn)權(quán)改革陷入兩難困境。基層鎮(zhèn)(街)干部作為改革一個(gè)關(guān)鍵主體與橋頭堡，改革首先使他們自身的政治利益首當(dāng)其沖，推動(dòng)改革有激發(fā)矛盾的風(fēng)險(xiǎn)，不推動(dòng)改革也面臨著政治生涯中斷的風(fēng)險(xiǎn)。另外，他們中的許多人背后的家庭可能是既得利益者，是改革首當(dāng)其沖的對(duì)象，他們因此推動(dòng)土地承包和產(chǎn)權(quán)改革的積極性大為降低。基層領(lǐng)導(dǎo)干部自己的政治利益既與改革直接有涉，自身經(jīng)濟(jì)利益與產(chǎn)權(quán)改革也有千絲萬縷的關(guān)系；在復(fù)雜的利益關(guān)系的旋渦之中順利完成自己的行政承包任務(wù)，不引發(fā)上訪無疑是壓力重重。
(二)村居“兩委”精英的利益與現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)制度建設(shè)的沖突
村居“兩委”是否具備改革的威信與能力，對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革、土地流轉(zhuǎn)、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意義重大。特別是村支書、村主任等“兩委”成員是帶領(lǐng)農(nóng)村發(fā)展的精英人物，具有典型的“能人效應(yīng)”。當(dāng)前許多地方在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定清楚后，進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)，在集體資產(chǎn)的依托下實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)，成立集體股份制企業(yè)。這些企業(yè)是社區(qū)能人、社區(qū)集體、社區(qū)成員合作的產(chǎn)物，社區(qū)能人則提供他們的企業(yè)家能力，并付出遠(yuǎn)高于社區(qū)成員的辛勞與壓力。在公司利益分配上，體現(xiàn)出一種“誰投資誰受益”的“社會(huì)性合約”原則②，所以在公司管理層上，往往由村支書或村長(zhǎng)直接擔(dān)任公司或合作社的董事長(zhǎng)、經(jīng)理職位，這也是對(duì)其經(jīng)濟(jì)利益和巨大付出的一種集體認(rèn)同。這種認(rèn)同反映在村級(jí)治理層面，就表現(xiàn)出這些精英人物在村級(jí)各項(xiàng)事務(wù)上具有極大的話語權(quán)，他們往往是“說一不二”。政治話語權(quán)的優(yōu)越感使這些精英人物本能的抵觸在村級(jí)治理中各種規(guī)范的建設(shè)，不期望自己的權(quán)力受到極大的約束。而村居股份制企業(yè)建立的首要命題是公司制度與管理規(guī)范的建設(shè)。股份制公司是一種委托代理制度，需要優(yōu)秀的代理人進(jìn)行科學(xué)的管理，需要完善的現(xiàn)代企業(yè)制度約束代理人③，確保在代理人實(shí)現(xiàn)自己的正當(dāng)經(jīng)濟(jì)利益，而不是無限制的經(jīng)濟(jì)利益。從現(xiàn)實(shí)中也發(fā)現(xiàn)，在改革的初期階段，這些鄉(xiāng)村能人或社區(qū)能人雖然在有一定的號(hào)召力與領(lǐng)導(dǎo)力，但在經(jīng)營(yíng)管理能力上并不一定全面，農(nóng)村缺乏高素質(zhì)的企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理人才已是不爭(zhēng)事實(shí)。但更為重要的是，由于沒有建立起規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)制度，沒有建立起對(duì)這些能人權(quán)力的有效監(jiān)督機(jī)制，這些代理人的腐敗問題也呈現(xiàn)高發(fā)性特點(diǎn)，造成集體資產(chǎn)流失、公司經(jīng)營(yíng)陷入惡化。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看，如果不能有效處理代理人的經(jīng)濟(jì)收益與現(xiàn)代企業(yè)制度建設(shè)這兩者之間的關(guān)系，由產(chǎn)權(quán)改革形成的股份合作組織就必將面臨著較高經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，可能會(huì)出現(xiàn)“人走政息”、資產(chǎn)流失的結(jié)果。要建立現(xiàn)代企業(yè)制度，村居集體股份制企業(yè)首先面臨的任務(wù)是增強(qiáng)居民的民主參與權(quán)，進(jìn)行村務(wù)監(jiān)督制度設(shè)計(jì)。雖然許多村居在進(jìn)行集體資產(chǎn)管理制度設(shè)計(jì)時(shí)，從村民代表當(dāng)中選出監(jiān)督委員會(huì)負(fù)責(zé)招標(biāo)事務(wù)、監(jiān)督財(cái)務(wù)支出、監(jiān)督支部書記、村主任和其他“兩委”成員。但這并不意味在農(nóng)村社會(huì)改革和治理層面，村民就完全獲得了自治民主權(quán)利，能完全實(shí)現(xiàn)對(duì)這些能人的監(jiān)督和促進(jìn)村居集體股份制企業(yè)的科學(xué)化規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。在有些地方，村民的民主參與權(quán)與“兩委”的政治經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)權(quán)形成一定程度上的對(duì)立，村民的監(jiān)督權(quán)利無法得到有效執(zhí)行。如何保證村民的參與權(quán)對(duì)村居“兩委”監(jiān)督權(quán)的有效性，又能將能人的價(jià)值充分發(fā)揮出來，形成良性規(guī)范的現(xiàn)代村居股份制資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理制度，將會(huì)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革和農(nóng)村的長(zhǎng)治久安產(chǎn)生潛在而長(zhǎng)期的影響。
(三)基層政權(quán)的權(quán)威與農(nóng)民自治權(quán)的沖突
在土地確權(quán)頒證后，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)地位的變化對(duì)使農(nóng)民自治權(quán)矢量呈現(xiàn)出集中與分散兩個(gè)相反的發(fā)展方向。從權(quán)力集中來看，股份公司擁有獨(dú)立的法人資格和財(cái)產(chǎn)，對(duì)全體股東負(fù)責(zé)，自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧，農(nóng)民獲得集體資產(chǎn)分配權(quán)，有了一致的經(jīng)濟(jì)利益。這種利益捆綁在經(jīng)濟(jì)上增強(qiáng)了農(nóng)民集體談判能力，也在政治上增強(qiáng)了自主性，具有了與基層政權(quán)相制約的能力。從分散的角度來看，聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制使中國農(nóng)民由集體作業(yè)狀態(tài)進(jìn)入分散化經(jīng)營(yíng)狀態(tài)。而農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革在一定程度上又使分散的農(nóng)民獲得更大的個(gè)體談判力或自主權(quán)利，增強(qiáng)了分散性。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革最終的目標(biāo)是在產(chǎn)權(quán)確立的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)的規(guī)模化、效率化與科學(xué)化。但由于分散化經(jīng)營(yíng)和“搭便車”思想的存在，農(nóng)村發(fā)展水利、合作社、規(guī)模化經(jīng)營(yíng)以及其它公用事業(yè)等的談判成本或交易費(fèi)用上升。因此，產(chǎn)權(quán)改革對(duì)基層政權(quán)的引導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展全局能力提出艱巨的考驗(yàn)，也對(duì)基層政權(quán)的社會(huì)治理能力提出挑戰(zhàn)。“三農(nóng)”格局發(fā)生重大變革后，我國以道德力量為核心的傳統(tǒng)鄉(xiāng)紳治村模式正在解體，而新形勢(shì)下適應(yīng)農(nóng)村現(xiàn)狀的新的治理模式尚未形成，一些行政指令型管理、維穩(wěn)短期行為等傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)管理思維和方式依然大量存在并運(yùn)用④，更易引起獲得廣泛自治權(quán)的農(nóng)民的抵觸情緒。因此，基層政權(quán)如何轉(zhuǎn)變社會(huì)治理模式，如何更好地應(yīng)對(duì)農(nóng)民自治權(quán)的集中性與分散性，如何因勢(shì)利導(dǎo)或更好地包容農(nóng)民的自治權(quán)，在產(chǎn)權(quán)改革中如何將黨的領(lǐng)導(dǎo)、中央政策的實(shí)現(xiàn)與農(nóng)民的自治民主結(jié)合起來，更好地為農(nóng)村發(fā)展服務(wù)將決定基層社會(huì)治理的穩(wěn)定性。
綜上所述，從農(nóng)民群體角度看，產(chǎn)權(quán)制度改革必將使農(nóng)村圍繞土地分配形成一些矛盾對(duì)立面，如果處理不好，會(huì)加劇農(nóng)村的利益分化與階層分化；從基層干部的角度看，改革也必將對(duì)其政治利益形成挑戰(zhàn)，倒逼中央對(duì)基層干部政績(jī)考核制度進(jìn)行變革，形成地方與中央的權(quán)力博弈；從村居組織的角度看，改革促發(fā)農(nóng)民鄉(xiāng)村民主治理經(jīng)驗(yàn)的快速習(xí)得，民主能力與組織能力的提升對(duì)村居“兩委”權(quán)力與經(jīng)營(yíng)管理的規(guī)范化提出挑戰(zhàn)，形成鄉(xiāng)村社會(huì)精英與群眾力量之間的組織化博弈；從基層政權(quán)的角度看，黨委政府主導(dǎo)農(nóng)村社會(huì)治理的傳統(tǒng)模式受到農(nóng)民自治權(quán)擴(kuò)張的空前壓力，黨委政府如何轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)農(nóng)村社會(huì)治理模式，變主導(dǎo)為引導(dǎo)、服務(wù)成為基層政權(quán)的一大考驗(yàn)。而以上四大主體正是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中不可缺少的關(guān)鍵主體，也因農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革使相互的利益關(guān)系和利益格局發(fā)生變化，各自的角色地位、訴求表達(dá)、行為模式、制度規(guī)范等因此也發(fā)生轉(zhuǎn)變。農(nóng)村社會(huì)治理中多元共治的局面已經(jīng)形成，但囿于產(chǎn)權(quán)改革中利益關(guān)系牽絆，還沒有完全實(shí)現(xiàn)善治新格局。要在產(chǎn)權(quán)改革中走向鄉(xiāng)村善治，需要抓住改革中的矛盾關(guān)鍵點(diǎn)，在考慮多元群體利益與特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，在社會(huì)各個(gè)層面尋找可能突破口。
三、當(dāng)前農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革利益困局的突破口
(一)培育農(nóng)村規(guī)則意識(shí)與底線意識(shí)，形成穩(wěn)定的改革預(yù)期
人們?cè)跒橄∪蔽锲返墨@得與分配進(jìn)行博弈時(shí)，其策略選擇依賴于具體場(chǎng)景中的某些暗示，這些暗示存在于博弈本身之外，卻能協(xié)調(diào)博弈參與者的行動(dòng)，使博弈達(dá)成某個(gè)特定均衡，這些暗示因此稱作“聚焦點(diǎn)”(Focal Point)，即博弈參與者在預(yù)期對(duì)方行為時(shí)最容易想到的、最自然的、最顯著的東西⑤。在產(chǎn)權(quán)博弈中，博弈參與者能夠利用具體場(chǎng)景中的信號(hào)和他們的共享觀念——“聚焦點(diǎn)”，自發(fā)形成行為慣例(即產(chǎn)權(quán)界定規(guī)則)用來協(xié)調(diào)他們的策略選擇⑥。在所有潛在的慣例中，那些看上去最“自然”、最“顯著”的慣例，也是最有可能快速確立和傳播的慣例。這樣的慣例往往通過類比的方式，從一個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)散到另一個(gè)領(lǐng)域⑦。
農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革中，土地大戶、回鄉(xiāng)農(nóng)民、村干部、基層政府干部等都是這場(chǎng)改革中的博弈主體，在錯(cuò)綜復(fù)雜的利益格局之下，各方基于自己利益的考量都陷入對(duì)改革成效不確定性的恐懼之中。如果將農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革看作一場(chǎng)“鷹鴿博弈”的話，無疑“鷹”策略是行動(dòng)的各方的最佳選擇，即為了自己的利益硬扛到底。因此必須在改革中加快形成博弈的“聚焦點(diǎn)”，使行動(dòng)者在穩(wěn)定而規(guī)范的“聚焦點(diǎn)”上對(duì)他者的行為形成穩(wěn)定的預(yù)期，這些預(yù)期包括對(duì)政策剛性的預(yù)期、對(duì)法律制度執(zhí)行的預(yù)期、對(duì)村俗民約效度的預(yù)期、對(duì)政府執(zhí)行力的預(yù)期等等。如果沒有穩(wěn)定而規(guī)范的“聚集點(diǎn)”的支撐，各自為了自身的利益，沒有任何規(guī)則意識(shí)與底線意識(shí)，動(dòng)輒以極端方式來表達(dá)自身訴求，就會(huì)使矛盾更加激化，不利于產(chǎn)權(quán)改革的推動(dòng)。當(dāng)然，這些預(yù)期建構(gòu)過程也是博弈各方的一個(gè)習(xí)得過程。鑒于農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革利益矛盾關(guān)系的復(fù)雜性，對(duì)農(nóng)村各相關(guān)群體的規(guī)則意識(shí)與底線意識(shí)的塑造迫在眉睫，相應(yīng)的手段必須從單一的行政手段轉(zhuǎn)向政策引導(dǎo)、法律服務(wù)、民主協(xié)商、道德教化等多種手段的統(tǒng)籌治理。
在政府層面，要政策宣傳大力塑造農(nóng)民的改革共識(shí)，為矛盾解決打好心理上的提前量。各級(jí)地方政府將中央與省政策宣傳到位，讓老百姓知道改革的決心與底線，形成改革剛性的政策心理預(yù)期，形成改革的政治氣候，增強(qiáng)改革底線意識(shí)。在法律層面，面對(duì)改革中出現(xiàn)的利益糾紛，必須將調(diào)解工作做到細(xì)處、深處，做到位。要調(diào)動(dòng)司法領(lǐng)域中的法律服務(wù)資源，發(fā)揮律師、基層法律工作者、公證機(jī)構(gòu)等相關(guān)法律主體的作用，參與相關(guān)矛盾糾紛的調(diào)解，彰顯法律的有效性，讓農(nóng)民增強(qiáng)對(duì)法律的認(rèn)知、敬仰和守法意識(shí)。從協(xié)商角度看，無論是回鄉(xiāng)農(nóng)民還是土地承包大戶、原住居民還是流動(dòng)人口都有可以讓渡的利益空間，要建立和完善基層自治組織內(nèi)部治理機(jī)制，完善協(xié)商的規(guī)則和程序，以規(guī)則正義和程序正義彰顯民主協(xié)商的莊嚴(yán)與厚重。通過民主協(xié)商，開展政府與農(nóng)民、利益既得者與利益受損者之間的對(duì)話，尋找利益共享的可能性。最后，借助鄉(xiāng)規(guī)民約支撐，發(fā)揮社會(huì)精英地緣關(guān)系、人脈關(guān)系等方面的優(yōu)勢(shì)，增強(qiáng)農(nóng)民遵守社會(huì)規(guī)則、履行法定義務(wù)、增強(qiáng)集體責(zé)任的自覺性。
(二)改革政績(jī)和信訪考核制度，增強(qiáng)基層領(lǐng)導(dǎo)干部改革積極性
基層領(lǐng)導(dǎo)干部是領(lǐng)導(dǎo)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的主力軍，其工作的扎實(shí)程度決定著改革的成效。為調(diào)動(dòng)其改革的積極性，必須從當(dāng)前的政績(jī)考核制度與信訪制度改革中找到相應(yīng)的突破口。在政績(jī)考核方面，在基層推行“行政承包制”的大背景下，要將推動(dòng)產(chǎn)權(quán)制度改革的指標(biāo)進(jìn)行細(xì)化，做出質(zhì)與量的區(qū)分，并納入日常考核與年終考核。同時(shí)，要根據(jù)各地的實(shí)際，穩(wěn)妥地推進(jìn)改革，不能強(qiáng)改強(qiáng)推提出最后改革期限。要為基層干部推動(dòng)改革留下相應(yīng)的制度與時(shí)間彈性，使他們能與農(nóng)民進(jìn)行充分互動(dòng)，使政策宣傳到位，理解到位，改革到位。
信訪制度對(duì)黨政干部規(guī)范行為起到了監(jiān)督作用，上了一道“緊箍咒”。但在信訪機(jī)制不健全的情況下，也會(huì)為基層干部開展產(chǎn)權(quán)改革工作造成被動(dòng)，因此信訪成為基層干部開展產(chǎn)權(quán)改革一個(gè)顧慮。群眾一旦不分青紅皂白或故意制造上訪事件，基層領(lǐng)導(dǎo)干部的政治利益就受到極大的影響。因此，省市一級(jí)在嚴(yán)格規(guī)定各級(jí)政府部門按法定程序辦事基礎(chǔ)上，盡快出臺(tái)相應(yīng)的制度措施，調(diào)動(dòng)基層干部改革的積極性。一是要弱化信訪的矛盾化解作用，重新定位信訪制度的功能，加大法律救濟(jì)在化解矛盾糾紛方面發(fā)揮的作用，提升司法公信力，使改革中發(fā)生的群眾訴求能有效地通過司法路徑得到徹底解決。二是弱化信訪的考核作用。要轉(zhuǎn)變基層社會(huì)治理的理念，不能單純地將基層社會(huì)矛盾的多發(fā)性看作基層干部治理不力的結(jié)果。特別是在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革上，改革必然要引發(fā)一起上訪事件，據(jù)此來判定基層干部的工作成績(jī)，難免以偏概全。改革矛盾是必然存在，這與基層干部的工作能力沒有必然關(guān)系，以信訪量作為考核基層干部的指標(biāo)存在一定的不合理性。所以，信訪部門對(duì)于因土地改革引起的信訪案件不能一推一記了之，要嚴(yán)格調(diào)查程序，做好甄別區(qū)分“有理訪”和“無理訪”、“個(gè)人訪”與“集體訪”的基礎(chǔ)性工作；從平衡基層干部利益訴求的角度，只要基層干部的工作方式和程序符合規(guī)定，在涉及到土地改革的“個(gè)人訪”或“無理訪”不記賬，可大大減輕基層干部改革的壓力，有利于調(diào)動(dòng)他們工作的積極性。
(三)堅(jiān)持黨的政策與群眾利益相結(jié)合，體現(xiàn)鄉(xiāng)村治理的包容性
在近年的土地征用過程中，基層政府與農(nóng)民之間的利益沖突造成政民之間關(guān)系的緊張。在農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革中，急需消除這種緊張，在政民有效互動(dòng)中重新建立起互信。而有效的互動(dòng)體現(xiàn)在政府層面上就是要充分體現(xiàn)政策的權(quán)威，提升政府的執(zhí)行力；尊重農(nóng)民的自治訴求，提升政府的親和力。因此，在改革過程中，對(duì)有政策依據(jù)的，特別是資產(chǎn)量化、股權(quán)設(shè)置、股份分紅等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，嚴(yán)格以相關(guān)政策法規(guī)為準(zhǔn)繩。對(duì)一些法律、法規(guī)不明確或無政策依據(jù)的問題，如與群眾切身利益的居民身份界定、人員類型劃分、土地均衡占有、福利生活保障等核心問題，全部交給群眾決策，讓群眾自己算賬，自己做主。
探索村民自主治理的具體形式，成立由村民信任的、擔(dān)任過公共管理事務(wù)的新老村組干部組成的“村莊議事會(huì)”，對(duì)產(chǎn)權(quán)改革存在的爭(zhēng)議事項(xiàng)進(jìn)行甄別、評(píng)議、監(jiān)督，在此基礎(chǔ)上形成資產(chǎn)量化、股本分配和使用細(xì)則等一系列股改配套文件，再經(jīng)全體居民會(huì)議表決通過正式實(shí)施。比如，在切實(shí)關(guān)乎群眾直接利益居民身份認(rèn)定上，蓬萊市司家莊社區(qū)的做法值得推廣，他們通過村民議事協(xié)商將居民分為三類:原居民、遷入居民和社區(qū)外遷居民。在股權(quán)設(shè)置方面，司家莊將評(píng)估形成的2億元股本分為人口股(按人頭分配，占40%)、義務(wù)股(按勞動(dòng)工齡，占30%)和機(jī)動(dòng)股(占30%)。原社區(qū)居民按人頭持有人口股和義務(wù)股；后遷入社區(qū)的居民，按規(guī)定不足年限的只持義務(wù)股；機(jī)動(dòng)股由村集體持有，用在新增居民股本分配及特困家庭救助、醫(yī)療、養(yǎng)老等各類補(bǔ)貼發(fā)放及其公益性事業(yè)投入方面。三種股份充分考慮了各種人群的權(quán)利與義務(wù)，并經(jīng)議事協(xié)商而形成，保證了改革的平穩(wěn)進(jìn)行。
另外，要在堅(jiān)持黨的政策、法律和民主的前提下，按照村民自治的要求大膽進(jìn)行改革創(chuàng)新。如《公司法》規(guī)定公司股東不能超過50人，但在村集體資產(chǎn)股份化以后，持股的村民要超過這個(gè)數(shù)。有的地方在處理公司股東數(shù)量的問題上進(jìn)行了創(chuàng)新，在法律與村民的權(quán)利之間尋找平衡，在村民中選舉不超過法定數(shù)量、有影響、有威信、有代表性的人物作為股東代表，作為正式股東行使相應(yīng)權(quán)利，而其他居民可作為隱性股東存在行使其相應(yīng)的權(quán)利，既遵守了政策法律，也體現(xiàn)了鄉(xiāng)村治理的包容性特征。
(四)清晰定位基層黨委政府在改革中的角色
在當(dāng)前村治利益多元化、群體結(jié)構(gòu)復(fù)雜化、社會(huì)矛盾多發(fā)的前提下，良性的村居政治生態(tài)對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革至關(guān)重要，而這種政治生態(tài)的形成決定于村居黨支部、村居委員會(huì)即“兩委”班子的能力與作風(fēng)。所以在黨的領(lǐng)導(dǎo)上，要加強(qiáng)對(duì)“兩委”班子的監(jiān)督和指導(dǎo)，要選出一個(gè)有戰(zhàn)斗力和執(zhí)行力的村“兩委”班子。特別是在村“兩委”中的選舉中，基層黨委部門必須進(jìn)行統(tǒng)籌把握，借助產(chǎn)權(quán)改革這塊試驗(yàn)田綜合考察村“兩委”班子的改革積極性、領(lǐng)導(dǎo)能力與執(zhí)行力。在尊重村民民主選舉意愿的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)基層黨委的掌控力與引導(dǎo)力，切實(shí)將威信高的人、為民辦事的人、會(huì)辦事的人充實(shí)到村“兩委”班子中來。
在政府職能上，鎮(zhèn)(街)政府在改革中的責(zé)任不是當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，要根據(jù)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革和經(jīng)營(yíng)創(chuàng)新的需求提供多元、細(xì)致的公共服務(wù)和文化服務(wù)，當(dāng)好“服務(wù)員”，以此順從民意，贏得民心。一是在穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革的基礎(chǔ)上，根據(jù)當(dāng)?shù)氐陌l(fā)展實(shí)際做好土地經(jīng)營(yíng)總體規(guī)劃，有效地引導(dǎo)農(nóng)民集約經(jīng)營(yíng)、科學(xué)經(jīng)營(yíng)，發(fā)展現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)、特色農(nóng)業(yè)；二是要協(xié)調(diào)好外來投資者、農(nóng)村合作社和農(nóng)民之間的關(guān)系，在推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)過程中發(fā)揮好溝通橋梁作用，使投資者與農(nóng)民盡快達(dá)成交易共識(shí)，節(jié)約企業(yè)租用農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地的談判成本；三是要引導(dǎo)農(nóng)村集體股份經(jīng)濟(jì)規(guī)范經(jīng)營(yíng)。村居在土地流轉(zhuǎn)基礎(chǔ)上形成的農(nóng)村股份合作組織必須建立起科學(xué)規(guī)范的現(xiàn)代企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理制度。在當(dāng)前農(nóng)村環(huán)境條件下，這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)面臨著諸多困難，在經(jīng)營(yíng)理念、人才培養(yǎng)、制度設(shè)計(jì)等方面需要大量的投入。但鎮(zhèn)(街)政府必須大力引導(dǎo)這些股份合作組織逐步引進(jìn)科學(xué)的現(xiàn)代企業(yè)管理制度，確保規(guī)范先行。有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的村可引進(jìn)職業(yè)經(jīng)理人進(jìn)行科學(xué)規(guī)范化管理。另外，政府還要不斷強(qiáng)化村民監(jiān)事會(huì)、村民委員會(huì)的監(jiān)督管理作用。對(duì)實(shí)現(xiàn)集體資產(chǎn)與企業(yè)股份化的村居，在政府的監(jiān)督下建立規(guī)范的監(jiān)事會(huì)制度，依法對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理進(jìn)行監(jiān)督管理，充分發(fā)揮村民自治、民主管理的權(quán)利的同時(shí)，確保集體資產(chǎn)與企業(yè)經(jīng)營(yíng)的規(guī)范化、科學(xué)化、民主化，防止資產(chǎn)流失。
(五)加大農(nóng)村社會(huì)資本的培育力度
農(nóng)村集體地權(quán)是深深地嵌入在社會(huì)關(guān)系之中的，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)在真實(shí)世界中的界定過程往往與產(chǎn)權(quán)主體的社會(huì)資本諸如個(gè)人能力、威望和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)包括地緣網(wǎng)絡(luò)、血緣(親緣、家族、宗族)網(wǎng)絡(luò)、業(yè)緣網(wǎng)絡(luò)、鄉(xiāng)規(guī)民約、小傳統(tǒng)等地方性知識(shí)有很大關(guān)聯(lián)⑧。所以，一是要大力挖掘農(nóng)村的社會(huì)資本。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革要充分利用農(nóng)村社區(qū)中具有相對(duì)較高的依賴與信任度的熟人網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，依賴嵌入在農(nóng)村社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的節(jié)點(diǎn)上的家族、宗族、民族中的領(lǐng)袖人物以及其他方面精英人物、各種能人的積極作用，有利于將矛盾化解于萌芽之中；二是各級(jí)政府要加大對(duì)鄉(xiāng)村“能人”能力建設(shè)的財(cái)政投入，為鄉(xiāng)村“能人”提升綜合素質(zhì)的培訓(xùn)。同時(shí)，還要積極宣傳“鄉(xiāng)村能人”的奉獻(xiàn)精神，形成“能人”示范效應(yīng)，引導(dǎo)更多的農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理人才脫穎而出；三是挖掘社會(huì)組織的改革促進(jìn)作用。群眾性的社會(huì)組織是農(nóng)村社會(huì)資本的組織性節(jié)點(diǎn)，融匯了社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、文化層面的諸多社會(huì)精英，也融匯了諸多社會(huì)經(jīng)濟(jì)資源，這些組織對(duì)農(nóng)民有很大的影響力和號(hào)召力。一方面，可借助社會(huì)組織的作用，協(xié)助政府解決土地問題的一個(gè)有效載體，成為解決土地矛盾的“稀釋劑”和維護(hù)穩(wěn)定的“減壓閥”；另一方面，在基層存在大量從事現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理培訓(xùn)的社會(huì)組織，政府可以借助其力量對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理層進(jìn)行現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理方面的培訓(xùn)教育，使其掌握現(xiàn)代經(jīng)營(yíng)管理知識(shí)，以適應(yīng)集體經(jīng)濟(jì)組織股份制經(jīng)營(yíng)發(fā)展的要求。
注釋：略
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《理論學(xué)刊》
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