摘要：近年來(lái)，我國(guó)政府促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的努力取得了一定的成效，流轉(zhuǎn)規(guī)模逐年擴(kuò)大，流轉(zhuǎn)模式趨向多樣化，但也存在流轉(zhuǎn)糾紛較多、流轉(zhuǎn)價(jià)格區(qū)域差異化明顯等問題，土地流轉(zhuǎn)推進(jìn)受到阻礙。通過現(xiàn)狀分析發(fā)現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的障礙因素為：農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡、流轉(zhuǎn)土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰、流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范、缺乏健全的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)及科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制。建議通過充分發(fā)揮政府的服務(wù)功能、完善農(nóng)村社會(huì)保障體系、扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)工作、建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)、構(gòu)建科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制來(lái)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)。
自20世紀(jì)80年代開始實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，確立了農(nóng)戶在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中的地位，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，同時(shí)也改變了中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式，帶動(dòng)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和變革。但以家庭為單位分散進(jìn)行的承包經(jīng)營(yíng)，造成了農(nóng)村土地每戶擁有的地塊多、每個(gè)地塊面積小的利用狀況，形成了土地承包細(xì)碎化的事實(shí)。農(nóng)地細(xì)碎化不但阻礙了農(nóng)業(yè)機(jī)械化的進(jìn)程，使土地的規(guī)模效益和集約化經(jīng)營(yíng)難以實(shí)現(xiàn)，而且影響了農(nóng)戶收入水平的提高，造成了有限的耕地資源和勞動(dòng)力資源的浪費(fèi)。這種小規(guī)模、分散化的經(jīng)營(yíng)格局，已成為新經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下農(nóng)村土地制度完善與創(chuàng)新的瓶頸障礙。在這種情況下，土地流轉(zhuǎn)就成為彌補(bǔ)農(nóng)村土地制度缺陷、解決農(nóng)村土地利用細(xì)碎化及撂荒問題、適應(yīng)農(nóng)村先進(jìn)生產(chǎn)力發(fā)展要求的必然選擇，其對(duì)于提高土地利用率、促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)民增收具有重要作用。我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)雖起步晚，但發(fā)展快，近年來(lái)一直是政策和學(xué)術(shù)界關(guān)注的熱點(diǎn)，目前的研究主要集中在流轉(zhuǎn)驅(qū)動(dòng)力、流轉(zhuǎn)模式、農(nóng)民流轉(zhuǎn)意愿、農(nóng)地確權(quán)等方面。如劉向南、吳群(2010)利用經(jīng)濟(jì)學(xué)收益成本分析的思路，揭示影響農(nóng)戶承包地流轉(zhuǎn)動(dòng)機(jī)的主要因素及其后的制度安排，并提出相應(yīng)的政策建議。李治猛、張仕超(2016)從鎮(zhèn)域尺度視角研究鄉(xiāng)村耕地流轉(zhuǎn)形式、流轉(zhuǎn)去向和流轉(zhuǎn)規(guī)模的時(shí)空演變特征，并從區(qū)位狀況、經(jīng)濟(jì)水平、資源稟賦、農(nóng)業(yè)政策和市場(chǎng)5個(gè)方面剖析驅(qū)動(dòng)鎮(zhèn)域水平耕地流轉(zhuǎn)時(shí)空變化的影響因素。徐鮮梅(2015)對(duì)具有代表性和特殊性的幾種土地流轉(zhuǎn)模式——“良鄉(xiāng)模式”、“新鳳模式”、“則字模式”、“梅南模式”、“東林模式”進(jìn)行比較研究，并提出可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)要素與政策建議。郭濤、呂杰(2010)認(rèn)為研究影響農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)意愿和行為的因素對(duì)推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)意義重大。黎霆等(2009)、程令國(guó)等(2016)認(rèn)為農(nóng)地確權(quán)不僅降低了交易成本，促進(jìn)了土地流轉(zhuǎn)，同時(shí)也增強(qiáng)了農(nóng)地的產(chǎn)權(quán)強(qiáng)度，從而提高了土地資源的內(nèi)在價(jià)值。由此可見，學(xué)者們已從多角度研究了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問題，然而，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀如何？到底哪些問題阻礙了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程？這些問題又帶來(lái)了哪些影響？該如何解決？綜觀已有文獻(xiàn)，理論界對(duì)此方面的研究還比較少。本文將利用2010-2015年《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》分析我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，進(jìn)而對(duì)影響土地流轉(zhuǎn)的障礙因素進(jìn)行深入的認(rèn)識(shí)和剖析，在此基礎(chǔ)上提出相應(yīng)政策建議。本研究將進(jìn)一步豐富農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)相關(guān)文獻(xiàn)，進(jìn)而為政府部門制定政策提供決策依據(jù)。
二、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀
(一)從流轉(zhuǎn)規(guī)模來(lái)看，流轉(zhuǎn)面積、流轉(zhuǎn)戶數(shù)逐年增加
當(dāng)前，我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模呈逐年擴(kuò)大趨勢(shì)，規(guī)模經(jīng)營(yíng)呈上升態(tài)勢(shì)。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積由2010年的1.87億畝增長(zhǎng)為2015年的4.47億畝，流轉(zhuǎn)面積占家庭承包耕地面積的比重由2010年的14.7%提高到2015年的33.3%(見圖1)；流轉(zhuǎn)出承包耕地的農(nóng)戶數(shù)由2010年的3320.9萬(wàn)戶增加到2015年的6329.5萬(wàn)戶，占承包耕地農(nóng)戶數(shù)的比重由14.5%增加到27.5%(見圖2)。
圖1 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)面積與占比情況
圖2 2010-2015年流轉(zhuǎn)出耕地農(nóng)戶數(shù)與占比情況
數(shù)據(jù)來(lái)源：2010-2015年《全國(guó)農(nóng)村經(jīng)營(yíng)管理統(tǒng)計(jì)資料》，下同。
圖3 2010-2015年農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流向主體變化情況
(二)從流轉(zhuǎn)模式來(lái)看，呈現(xiàn)多樣化的趨勢(shì)，但仍以轉(zhuǎn)包出租為主
近年來(lái)，隨著我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的逐步加大，全國(guó)土地流轉(zhuǎn)主體得以不斷豐富，流轉(zhuǎn)模式也日益趨于多樣化，由傳統(tǒng)的出租、轉(zhuǎn)包、互換為主的流轉(zhuǎn)模式逐步轉(zhuǎn)變?yōu)檗D(zhuǎn)包、出租、互換和入股經(jīng)營(yíng)等多種流轉(zhuǎn)模式共存。2010年至2015年間，轉(zhuǎn)包面積由0.96億畝增加到2.1億畝，占比由51.6%下降到47%；出租面積由0.49億畝增加到1.53億畝，占比由26.4%增加到34.3%。轉(zhuǎn)包出租合計(jì)3.63億畝，占農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積的81.3%。同期，互換、入股面積增長(zhǎng)較快，互換面積由958.3萬(wàn)畝增加到2407.2萬(wàn)畝，占比由5.1%提高到5.4%；入股面積由1112萬(wàn)畝增加到2716.9萬(wàn)畝，占比由6%提高到6.1%。
(三)從流向主體來(lái)看，專業(yè)合作社占比較高
新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體是農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要拉動(dòng)力量。農(nóng)民專業(yè)合作社法的頒布實(shí)施，為農(nóng)民專業(yè)合作社的發(fā)展和規(guī)范運(yùn)行提供了政策支持，農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展異軍突起。流轉(zhuǎn)入專業(yè)合作社的耕地面積由2010年的0.22億畝增加到2015年的0.97億畝，占比由11.9%上升到21.8%；流轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的耕地面積由2010年的1.29億畝增加到2015年的2.62億畝，占比由69.2%下降到58.6%；流轉(zhuǎn)入企業(yè)的耕地面積由2010年的0.15億畝增加到2015年的0.42億畝，占比由8.1%上升到9.5%(見圖3)。
(四)從土地產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)來(lái)看，農(nóng)地確權(quán)登記頒證工作穩(wěn)步推進(jìn)
自2009年以來(lái)，中央提出開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作，要求建立土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記制度，并連續(xù)多年在中央1號(hào)文件中作出部署安排，其中2015年的中央一號(hào)文件就明確提出推動(dòng)農(nóng)村土地確權(quán)的整省試點(diǎn)。目前，試點(diǎn)工作平穩(wěn)順利推進(jìn)，截至2015年底，全國(guó)有2323個(gè)縣(市、區(qū))開展了試點(diǎn)，累計(jì)確權(quán)面積4.7億畝，占農(nóng)村集體耕地面積的25.9%。其中整省試點(diǎn)確權(quán)承包地面積3.2億畝，占全部確權(quán)面積的68%。承包地面積不準(zhǔn)、空間位置不明、四至不清、登記簿不全等問題正逐步得到解決。
(五)從區(qū)域發(fā)展來(lái)看，空間差異性明顯
由于地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不均衡，造成各地農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)在規(guī)模、速度等方面也都存在明顯差異。截至2014年底，家庭承包耕地流轉(zhuǎn)比重超過35%的8個(gè)省市分別是：上海71.5%、江蘇58.4%、北京52.0%、黑龍江50.3%、浙江48.0%、安徽41.0%、重慶39.7%、河南37.1%(見圖4)，均為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份或農(nóng)業(yè)大省，而西部地區(qū)的陜西、甘肅、云南、寧夏的流轉(zhuǎn)比重則分別為15.6%、20.4%、17.0%、23.0%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東、中部地區(qū)(見圖5)。
圖4 2014年我國(guó)各省農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重雷達(dá)圖
圖5 2014年我國(guó)東、中、西部農(nóng)地流轉(zhuǎn)比重
圖6 2010-2015年農(nóng)地流轉(zhuǎn)合同簽訂率與糾紛調(diào)處率
(六)從流轉(zhuǎn)規(guī)范化來(lái)看，流轉(zhuǎn)合同簽訂率逐步提高，土地糾紛調(diào)解仲裁成效顯著
土地流轉(zhuǎn)簽了合同，辦了手續(xù)，就有了約束，便于規(guī)范。一份規(guī)范的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)合同，是農(nóng)民利益不受損的保證。截至2015年底，簽訂合同的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)面積為3.05億畝，比2010年增加了1.99億畝，流轉(zhuǎn)合同簽訂率由2010年的56.7%提高到2015年的67.8%?！班l(xiāng)村調(diào)解、縣市仲裁”的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁體系已基本建立，糾紛調(diào)處率由2010年的87.1%提高到2015年的90.2%，絕大部分土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛通過調(diào)解仲裁得以解決，為維護(hù)農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定發(fā)揮了主渠道作用(見圖6)。
(七)從流轉(zhuǎn)價(jià)格來(lái)看，區(qū)域差異化較明顯，總體呈上漲態(tài)勢(shì)
受經(jīng)濟(jì)因素制約，我國(guó)地區(qū)之間農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格發(fā)展不平衡，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的流轉(zhuǎn)價(jià)格高于落后地區(qū)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年上海市土地流轉(zhuǎn)加權(quán)平均價(jià)格位居全國(guó)第一，達(dá)1294元/畝，北京次之，為1172元/畝，天津位居第三，為929元/畝，而黑龍江、內(nèi)蒙古等省份則低于全國(guó)平均價(jià)格。即使是同一個(gè)省份內(nèi)，由于地理位置不同，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異也很大。以河北省為例，根據(jù)河北省農(nóng)業(yè)廳數(shù)據(jù)，2010年平均土地流轉(zhuǎn)價(jià)格為635元/畝，2012年為666元/畝，較2010年增長(zhǎng)4.8%，2014年為768元/畝，較2012年增長(zhǎng)15.3%，2015年為814元/畝，較2014年增長(zhǎng)5.9%。受地形地貌、經(jīng)濟(jì)發(fā)展條件等多種因素影響，平原、山區(qū)、丘陵、壩上土地流轉(zhuǎn)價(jià)格差異較大。2015年平原地區(qū)平均流轉(zhuǎn)價(jià)格為920元/畝，山區(qū)為728元/畝，丘陵為397元/畝，壩上為245元/畝。
三、我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的主要障礙因素——基于現(xiàn)狀的分析
通過對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的分析可知，在一系列政策的推動(dòng)下，當(dāng)前的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)成效初顯。但成績(jī)面前我們也要有一種清醒的認(rèn)識(shí)：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)還存在不足，對(duì)土地流轉(zhuǎn)中存在的諸多障礙因素不能忽視。
(一)農(nóng)村社會(huì)保障機(jī)制不健全，農(nóng)戶思想存疑慮，流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)
眾所周知，土地是農(nóng)民安身立命之本，是農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，也是農(nóng)戶生活、就業(yè)、養(yǎng)老等的安全保障線。在中國(guó)，13億人口中近9億是農(nóng)民，但我國(guó)的社會(huì)保障體系還未能覆蓋所有的農(nóng)村地區(qū)，因此土地自然地代替或起到了社會(huì)保障功能，而且在農(nóng)民心中，土地的社會(huì)保障功能甚至大于其生產(chǎn)功能。除了沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)外，我國(guó)大部分地區(qū)農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)一時(shí)難以普及，土地的養(yǎng)老保障作用尤其重要。加之一些地方對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策宣傳不到位，農(nóng)民思想認(rèn)識(shí)不足，想將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)卻又心存疑慮：一怕土地流轉(zhuǎn)后失去生活的最低保障；二怕流轉(zhuǎn)以后出現(xiàn)四至不清的狀況；三怕流轉(zhuǎn)時(shí)間過長(zhǎng)會(huì)與經(jīng)營(yíng)戶發(fā)生糾紛。農(nóng)戶的各種顧慮導(dǎo)致其土地流轉(zhuǎn)意愿不強(qiáng)烈。與此同時(shí)，一部分農(nóng)村基層干部對(duì)土地流轉(zhuǎn)重視度不夠，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策宣傳力度小、不到位，從而導(dǎo)致促進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的政策激勵(lì)不足，農(nóng)戶對(duì)相關(guān)政策法規(guī)的認(rèn)知不全面，因而思想上存在疑慮和抵觸，流轉(zhuǎn)信心不足，阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。
(二)地區(qū)間經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，區(qū)位因素制約著土地流轉(zhuǎn)率與流轉(zhuǎn)價(jià)格
土地區(qū)位是土地利用的決定性影響因素。我國(guó)地域遼闊，東、中、西部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，農(nóng)村所處的自然環(huán)境與區(qū)位條件對(duì)土地流轉(zhuǎn)有重要影響，不同區(qū)域經(jīng)濟(jì)水平、地理環(huán)境的差異使得農(nóng)村土地在流轉(zhuǎn)率、流轉(zhuǎn)價(jià)格等方面差異較大。東、中部地區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，第二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)，農(nóng)民非農(nóng)就業(yè)渠道多，能夠主動(dòng)進(jìn)入城鎮(zhèn)發(fā)展，減少甚至切斷與土地的聯(lián)系，從而推動(dòng)較大面積的土地流轉(zhuǎn)；相反，西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展長(zhǎng)期落后，城市就業(yè)機(jī)會(huì)少，非農(nóng)收入低且不穩(wěn)定，缺乏吸引農(nóng)村就業(yè)人員的條件，且農(nóng)村觀念老舊，農(nóng)民土地依賴性強(qiáng)，從而土地流轉(zhuǎn)發(fā)生少，流轉(zhuǎn)水平整體落后。不僅省際間土地流轉(zhuǎn)差距大，一個(gè)省內(nèi)部偏遠(yuǎn)農(nóng)村地區(qū)土地流轉(zhuǎn)也遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城郊地區(qū)。城市近郊的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)，交通便利，地勢(shì)平坦，城鎮(zhèn)、企業(yè)的發(fā)展對(duì)土地的高需求提升了土地價(jià)值，區(qū)位因素直接影響土地價(jià)格和轉(zhuǎn)出后的用途，對(duì)農(nóng)戶轉(zhuǎn)出土地行為的影響顯著，農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性高，毋庸置疑是土地流轉(zhuǎn)的黃金地；而偏遠(yuǎn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)落后，交通不便，耕地地塊分散，分布空間廣，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中基本采用的是傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)耕作方式，耕作費(fèi)時(shí)費(fèi)力且效率低下，很少有農(nóng)戶主動(dòng)參與土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，難以形成規(guī)模經(jīng)營(yíng)。
(三)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰，引發(fā)大量農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛
土地的產(chǎn)權(quán)得以清晰界定并受到法律保障是土地流轉(zhuǎn)高效順暢的前提。然而過去20多年間，我國(guó)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的特點(diǎn)是多元的行為主體都對(duì)農(nóng)地?fù)碛幸欢ǖ臋?quán)利，多元主體在農(nóng)地上的權(quán)利彼此重疊和相互沖突，構(gòu)成了我國(guó)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度中的主要矛盾。農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)殘缺和不穩(wěn)定導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)存在較高的交易成本，是中國(guó)農(nóng)地制度安排的一個(gè)顯著特征。不容否認(rèn)，各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中有不少遺留問題：有的工作粗糙，合同簽訂很不規(guī)范；有的土地登記工作沒有及時(shí)跟上，導(dǎo)致承包地塊的權(quán)屬界限不清晰；有的沒有承包期限，沒有起始日期，沒有地塊名稱、面積；有的農(nóng)戶沒有蓋章；一些地方土地經(jīng)營(yíng)權(quán)證書至今沒有發(fā)放到戶。隨著農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地產(chǎn)權(quán)界定不清引發(fā)了一系列問題，造成大量流轉(zhuǎn)糾紛，一旦處理失當(dāng)，就會(huì)激發(fā)矛盾，既影響了社會(huì)穩(wěn)定及農(nóng)民權(quán)益的維護(hù)，也成為農(nóng)村土地有序流轉(zhuǎn)、發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營(yíng)的障礙因素。這些問題不解決，土地流轉(zhuǎn)就無(wú)法快速有效地展開。
(四)流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范，缺乏健全的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)
土地流轉(zhuǎn)中合同的簽訂與履行是相當(dāng)重要的，這是因?yàn)楹贤峭恋亓鬓D(zhuǎn)法律化最為直接的表現(xiàn)，不簽合同或是合同履行無(wú)效，會(huì)直接侵犯農(nóng)民的合法權(quán)益。但就目前來(lái)看，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的過程中，有相當(dāng)部分土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)戶間自發(fā)進(jìn)行的，隨意性比較大，往往是通過口頭協(xié)商，未簽訂書面合同，有的即便簽訂了書面合同，內(nèi)容也不完整，雙方的權(quán)責(zé)利沒有明確的約定，也未辦理登記備案手續(xù)，致使流轉(zhuǎn)行為不受法律保護(hù)。由于各種不確定因素較多，一旦出現(xiàn)履約不當(dāng)?shù)膯栴}，很容易引發(fā)農(nóng)戶之間的矛盾與糾紛，抑制土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程，給農(nóng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定埋下隱患。同時(shí)，由于大部分縣市流轉(zhuǎn)服務(wù)市場(chǎng)體系還未建立或初始建立，缺編制、缺經(jīng)費(fèi)、缺制度等情況較普遍，在信息收集發(fā)布、合同服務(wù)、地價(jià)評(píng)估、糾紛調(diào)處等方面功能很不健全。由于缺少健全的土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，一些農(nóng)民雖然心中有轉(zhuǎn)讓土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的思路，卻由于供求雙方在信息溝通上的不流暢，以至于產(chǎn)生了撂荒等狀況，一旦無(wú)法盡快地健全這一市場(chǎng)，還是采取農(nóng)民群眾自發(fā)開展的土地交換活動(dòng)，必然會(huì)影響到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的規(guī)模以及效益，導(dǎo)致當(dāng)?shù)赝恋亟灰椎某杀酒?，甚至?xí)绊戅r(nóng)村土地資源的整體調(diào)配與利用。
(五)缺乏科學(xué)、合理的定價(jià)機(jī)制，農(nóng)戶權(quán)益受損
完善的定價(jià)機(jī)制是土地合理流轉(zhuǎn)以實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的重要手段。土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)需要一個(gè)合理的價(jià)格，以保障農(nóng)民的合法權(quán)益，價(jià)格清晰，流轉(zhuǎn)才能順暢。對(duì)于農(nóng)地流轉(zhuǎn)，其市場(chǎng)機(jī)制最重要的一環(huán)就是定價(jià)機(jī)制，一個(gè)科學(xué)合理的定價(jià)機(jī)制既是我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)的前提，又是其順利流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。目前，我國(guó)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估正處于探索起步階段，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格評(píng)估的理論方法和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)都還比較缺乏，可供參考的評(píng)估案例也比較少，這在一定程度上制約了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制的科學(xué)構(gòu)建。從現(xiàn)實(shí)情況來(lái)看，由于流轉(zhuǎn)雙方信息不對(duì)稱，農(nóng)地流轉(zhuǎn)處于分散、無(wú)序的狀態(tài)，流轉(zhuǎn)價(jià)格常常帶有隨意性和盲目性，大多是以流轉(zhuǎn)雙方自行協(xié)商流轉(zhuǎn)價(jià)格為主，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)價(jià)格普遍偏低，這與我國(guó)農(nóng)地資源的稀缺性不相匹配，也在一定程度上影響了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的良性發(fā)展。
四、政策啟示
我國(guó)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)正在逐步規(guī)范、有序地發(fā)展，但仍存在諸多障礙因素，導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)地流轉(zhuǎn)不順暢。根據(jù)前文對(duì)我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀以及障礙因素的分析，本文進(jìn)一步就完善我國(guó)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)制度提出如下政策建議：
(一)充分發(fā)揮政府的引導(dǎo)服務(wù)功能，強(qiáng)化土地流轉(zhuǎn)監(jiān)督管理工作
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)涉及多方面利益主體，過程較為復(fù)雜，需要政府的大力支持與積極引導(dǎo)。土地流轉(zhuǎn)過程中，由于農(nóng)村社會(huì)的相對(duì)封閉性，農(nóng)民整體素質(zhì)偏低，對(duì)土地流轉(zhuǎn)程序、相關(guān)法律法規(guī)的了解以及信息接收程度等都不全面，政府應(yīng)充分發(fā)揮其服務(wù)功能，構(gòu)建規(guī)范的管理服務(wù)系統(tǒng)，以更加有效地推進(jìn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)順暢流轉(zhuǎn)。首先，政府應(yīng)承擔(dān)信息提供者角色，建立縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)服務(wù)體系，根據(jù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)各方需要，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)建設(shè)，不斷健全與完善流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)功能，認(rèn)真利用好、管理好、維護(hù)好農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)信息平臺(tái)，為土地流轉(zhuǎn)供需雙方搭建信息溝通的橋梁；其次，政府應(yīng)承擔(dān)宣傳者角色，加大力度宣傳農(nóng)地流轉(zhuǎn)政策，提高農(nóng)民的土地商品意識(shí)，讓農(nóng)民意識(shí)到農(nóng)地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)具有一定的價(jià)值和價(jià)格，可以作為商品來(lái)買賣，消除農(nóng)戶的疑慮和顧忌，調(diào)動(dòng)農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)積極性；再次，政府還應(yīng)承擔(dān)協(xié)調(diào)者角色，擔(dān)負(fù)起調(diào)解糾紛的職能，積極探索開展土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛仲裁工作，通過健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)村調(diào)解、縣仲裁、司法保障的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)糾紛調(diào)處組織，及時(shí)解決土地流轉(zhuǎn)過程中產(chǎn)生的矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)農(nóng)戶合法權(quán)益，為土地流轉(zhuǎn)工作創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。
目前我國(guó)的農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中往往會(huì)出現(xiàn)政府監(jiān)管不力之狀況，監(jiān)管空白將造成諸多問題，應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管。如果沒有資金監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)后農(nóng)民回收地租難、工商資本跑路的問題。另外，沒有交易平臺(tái)的監(jiān)管，可能會(huì)出現(xiàn)虛假交易、虛假權(quán)證以及騙取金融貸款等問題。少數(shù)基層干部為政績(jī)或貪圖某些利益，采取強(qiáng)制方式逼迫基層群眾流轉(zhuǎn)自家的土地，以求實(shí)現(xiàn)其不可告人之目的。為避免農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)出現(xiàn)不公開、不透明或侵犯農(nóng)民權(quán)益等問題，我國(guó)各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自愿與公平等原則來(lái)監(jiān)控土地流轉(zhuǎn)工作，及時(shí)掌握農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)動(dòng)態(tài)，加強(qiáng)流轉(zhuǎn)過程中的合同簽訂、鑒證、備案以及土地用途的管理，確保土地流轉(zhuǎn)不會(huì)變成“圈地圈錢”，企業(yè)拿到流轉(zhuǎn)的土地之后不是做“非農(nóng)”、“非糧”生產(chǎn)的事業(yè)，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的利益，確保土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)范有序健康進(jìn)行。
(二)完善和健全農(nóng)村社會(huì)保障體系，弱化農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性
農(nóng)村土地不但能為農(nóng)戶帶來(lái)經(jīng)濟(jì)收益，而且肩負(fù)著一種生活保障的重任，這種保障功能束縛著農(nóng)地的流轉(zhuǎn)。因此，必須通過進(jìn)一步完善農(nóng)村社會(huì)保障制度，弱化農(nóng)村土地的社會(huì)保障功能，降低農(nóng)民對(duì)土地的心理依賴，為流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶解除后顧之憂。需要中央、地方兩級(jí)政府相互配合，建立起覆蓋全部農(nóng)村地區(qū)的能滿足公民最基本需要的社會(huì)保障體制。在此基礎(chǔ)上，地方政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，進(jìn)一步建立和完善符合自身區(qū)域經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展條件的社會(huì)保障制度。具體而言，一要全面實(shí)施和完善農(nóng)村居民最低生活保障制度，逐步實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保人口的全覆蓋和低保金不斷遞增，確保特殊人群對(duì)土地流轉(zhuǎn)的積極性；二要積極探索建立靈活多樣的養(yǎng)老保障制度，完善相關(guān)配套措施，推進(jìn)農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移；三要大力推行新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，建立高水平、多層次、多渠道的籌資機(jī)制。應(yīng)按照“十三五”規(guī)劃的要求，盡可能加快農(nóng)民工市民化進(jìn)程，使其享受城鎮(zhèn)職工的社會(huì)保障待遇以及城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)待遇。擴(kuò)大就業(yè)崗位，創(chuàng)造更多的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)，鼓勵(lì)農(nóng)民積極創(chuàng)業(yè)，只有在找到能獲取更高收益并較為穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)崗位時(shí)，農(nóng)戶對(duì)土地的依賴性才會(huì)降低，其土地流轉(zhuǎn)滿意度也相應(yīng)提高。
(三)扎實(shí)推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證工作，完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度
農(nóng)地確權(quán)是對(duì)農(nóng)地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行保護(hù)的一種正式制度，是土地產(chǎn)權(quán)明晰的第一步。明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系和產(chǎn)權(quán)各項(xiàng)權(quán)能主體權(quán)利義務(wù)范圍的明確界定是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的必要前提。農(nóng)村集體土地確權(quán)登記頒證是新時(shí)期加快農(nóng)村改革發(fā)展的重要基礎(chǔ)性工作，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，土地確權(quán)在保障農(nóng)民財(cái)產(chǎn)權(quán)益方面起著關(guān)鍵性作用，既有利于流轉(zhuǎn)雙方形成長(zhǎng)期的收益預(yù)期，也有利于解決土地流轉(zhuǎn)糾紛。清晰穩(wěn)定的產(chǎn)權(quán)有助于農(nóng)地的流轉(zhuǎn)和集中，減少土地流轉(zhuǎn)過程中的不確定性風(fēng)險(xiǎn)，并促進(jìn)農(nóng)地資源的優(yōu)化配置，對(duì)促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)民增收及加速土地流轉(zhuǎn)方面起著舉足輕重的作用。我國(guó)計(jì)劃在2018年之前完成土地確權(quán)，但在之前的試點(diǎn)過程中發(fā)現(xiàn)土地確權(quán)問題處理難度大，很多地方政府無(wú)法有效推進(jìn)，建議在具體工作推進(jìn)中，首先應(yīng)加強(qiáng)宣傳，尤其是對(duì)普通農(nóng)民的宣傳，增進(jìn)農(nóng)民對(duì)相關(guān)政策的理解，減少糾紛和阻力，便于確權(quán)順利開展；其次，從土地確權(quán)設(shè)計(jì)的利益與糾紛矛盾出發(fā)，完善土地確權(quán)政策制度體系，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)執(zhí)行人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提高其應(yīng)對(duì)和處理土地糾紛的能力；第三，及時(shí)總結(jié)前期試點(diǎn)地區(qū)開展土地確權(quán)的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，從已經(jīng)產(chǎn)生的問題著手，抓好各個(gè)環(huán)節(jié)的完善補(bǔ)充。
(四)建立健全農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，為流轉(zhuǎn)雙方提供服務(wù)平臺(tái)
農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)是依照市場(chǎng)規(guī)律，為交易雙方提供服務(wù)的平臺(tái)，主要功能是促進(jìn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易，主要提供簽訂服務(wù)協(xié)議、流轉(zhuǎn)信息發(fā)布公示、價(jià)格形成、流轉(zhuǎn)合同及交易鑒證、授權(quán)抵押登記等服務(wù)。近年來(lái)，隨著土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，已經(jīng)有超過三分之一的承包土地流轉(zhuǎn)出去，每年新增流轉(zhuǎn)面積4000多萬(wàn)畝，涉及數(shù)以百萬(wàn)計(jì)的承包農(nóng)戶。因此，建立健全安全、有序的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)，對(duì)維護(hù)廣大農(nóng)民群眾和新型經(jīng)營(yíng)主體合法權(quán)益，促進(jìn)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)有序發(fā)展意義重大。截至2015年底，我國(guó)已有1231個(gè)縣(市)、17826個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)建立了土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心，覆蓋了全國(guó)約43%的縣級(jí)行政區(qū)劃單位。但從實(shí)踐來(lái)看，各地土地流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)發(fā)展并不均衡，有的運(yùn)行時(shí)間較長(zhǎng)，交易也比較規(guī)范；有的剛剛起步，需要逐步建立健全相應(yīng)制度。具體實(shí)踐中，可借鑒一些地方正在試點(diǎn)的農(nóng)村資產(chǎn)交易中心機(jī)制，將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)業(yè)務(wù)納入規(guī)范交易體系，通過金融、評(píng)估、結(jié)算、擔(dān)保和支付保障等中介服務(wù)程序，讓農(nóng)民的土地使用權(quán)權(quán)益公開公平公正地交易、兌現(xiàn)并增值。流轉(zhuǎn)市場(chǎng)要做好信息公示和發(fā)布，流轉(zhuǎn)合同訂立應(yīng)參照土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易合同示范文本，交易雙方可以獲得交易市場(chǎng)提供的流轉(zhuǎn)交易鑒證，合同到期后流入方在同等條件下可優(yōu)先續(xù)約，交易市場(chǎng)在交易完成后還應(yīng)該提供信息查詢、檔案管理和糾紛調(diào)處等服務(wù)。同時(shí)，為保障農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)公開、公平、規(guī)范運(yùn)行，市場(chǎng)應(yīng)該自覺接受社會(huì)公眾的監(jiān)督和依法接受有關(guān)部門的管理。
(五)加強(qiáng)價(jià)格評(píng)估指導(dǎo)，構(gòu)建科學(xué)、合理的定價(jià)機(jī)制
現(xiàn)行的土地流轉(zhuǎn)政策中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格用“有償”來(lái)概括，但在具體執(zhí)行中，由于沒有操作細(xì)節(jié)，難免出現(xiàn)不規(guī)范情況，需要政府出臺(tái)指導(dǎo)性方案。政府在對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行指導(dǎo)與管理時(shí)，應(yīng)注意以下方面：一是通過提高農(nóng)村居民的社會(huì)保障水平，降低附著在農(nóng)地上的保障功能，為建立規(guī)范的農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場(chǎng)及提高農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營(yíng)水平奠定基礎(chǔ)；二要充分考慮不同農(nóng)地之間的差異及不同農(nóng)戶之間的個(gè)體差異，提高農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)的靈活性和多樣性；三要從多方面來(lái)考慮土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的影響因素，而且不應(yīng)忽視區(qū)位因素對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格帶來(lái)的重要影響。政府指導(dǎo)價(jià)既能保護(hù)土地流出者的合法權(quán)益，又能規(guī)范流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)格局。在制定指導(dǎo)價(jià)的同時(shí)，還應(yīng)積極構(gòu)建科學(xué)、合理的土地流轉(zhuǎn)定價(jià)機(jī)制。首先，要建立健全承包地評(píng)估制度，對(duì)流轉(zhuǎn)土地分等定級(jí)，為將來(lái)合理確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)價(jià)格提供理論依據(jù)；其次，建立完善流轉(zhuǎn)土地資產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)，積極引入第三方土地評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)流轉(zhuǎn)交易價(jià)格進(jìn)行評(píng)估；第三，建立全國(guó)統(tǒng)一的流轉(zhuǎn)土地價(jià)格動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)對(duì)流轉(zhuǎn)價(jià)格的動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，實(shí)時(shí)掌握土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的變動(dòng)及趨勢(shì)；第四，土地流轉(zhuǎn)期限超過5年的，應(yīng)建立價(jià)格調(diào)整機(jī)制，切實(shí)保障農(nóng)民利益。
作為一種稀缺性的經(jīng)濟(jì)資源，土地資源的配置也應(yīng)存在帕累托最優(yōu)。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)就是為了實(shí)現(xiàn)這種帕累托最優(yōu)，通過土地在不同使用者之間的流轉(zhuǎn)，使稀缺性的土地資源得到高效率的利用。土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)業(yè)發(fā)展的客觀要求，對(duì)于充分利用土地資源，轉(zhuǎn)移農(nóng)村剩余勞動(dòng)力，調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和增加農(nóng)民收入具有極其重要的作用。目前，我國(guó)農(nóng)地土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)仍處于初級(jí)階段，盡管在國(guó)家政策引導(dǎo)下，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)速度明顯加快，流轉(zhuǎn)模式和對(duì)象日趨多樣化，但流轉(zhuǎn)過程中仍存在不少障礙因素，阻礙了農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的順暢流轉(zhuǎn)。因此十分有必要加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)障礙因素的研究，這不僅是一個(gè)理論問題，更是一個(gè)事關(guān)解決中國(guó)“三農(nóng)”問題的重大現(xiàn)實(shí)問題。土地流轉(zhuǎn)的順利推進(jìn)僅靠政府單方面的努力是不足以實(shí)現(xiàn)的，只有充分調(diào)動(dòng)廣大農(nóng)民的積極性，轉(zhuǎn)變其思想觀念，使其積極配合政府的各項(xiàng)政策調(diào)控，才能更順暢有序地推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)制度的實(shí)施。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：《財(cái)經(jīng)理論研究》2016年第5期
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