編者按：近年來(lái)城市大氣污染突出、鄰避事件日益突出、資源能源消耗巨大、垃圾圍城形勢(shì)嚴(yán)峻、污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移擴(kuò)散等等，亟須改變。黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)作出了總體設(shè)計(jì)和系統(tǒng)安排，應(yīng)該把這些要求融入到城鎮(zhèn)化中，扭轉(zhuǎn)粗放型發(fā)展的路徑，推進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境友好型城鎮(zhèn)化。
新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的資源與環(huán)境問(wèn)題
改革開(kāi)放三十多年來(lái)，城鎮(zhèn)化成為擴(kuò)大內(nèi)需、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變生產(chǎn)方式、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的強(qiáng)勁動(dòng)力，同時(shí)，高速城鎮(zhèn)化也帶來(lái)了嚴(yán)重的環(huán)境污染和生態(tài)破壞，需引起重視。
一、城市大氣環(huán)境污染突出
城市群已成為中國(guó)區(qū)域發(fā)展的主要空間形式，人口密度高、工業(yè)強(qiáng)度大、膨脹速度快等原因造成城市污染緩沖距離減少，主要大氣污染物排放量急劇增加。同時(shí)，大氣環(huán)流及大氣化學(xué)的雙重作用，導(dǎo)致污染物跨界傳輸和影響加重，使得我國(guó)區(qū)域大氣環(huán)境質(zhì)量整體呈惡化趨勢(shì)，并由傳統(tǒng)煤煙型污染轉(zhuǎn)向以臭氧、細(xì)顆粒物和酸雨為特征的區(qū)域性復(fù)合型大氣污染。其中，西部城市群仍以煤煙型污染為主，中東部地區(qū)主要為復(fù)合型大氣污染，尤以京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角與山東城市群為代表。與過(guò)去50年相比，復(fù)合型大氣污染導(dǎo)致能見(jiàn)度大幅度下降，特別是中東部地區(qū)和東北地區(qū)能見(jiàn)度降低幅度和范圍顯著增大。
近年來(lái)，在脫硫設(shè)施等措施的控制下，我國(guó)南方酸雨面積有一定的減小。但隨著局部能源活動(dòng)強(qiáng)度的增加，我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)和中部城市群地區(qū)酸雨強(qiáng)度逐年增加。
二、城市鄰避事件日益凸顯
在現(xiàn)代化與城市化進(jìn)程中，政府部門(mén)為提升社會(huì)、文化、經(jīng)濟(jì)等的服務(wù)水平而配置的社會(huì)公共服務(wù)設(shè)施，其中有部分設(shè)施，如垃圾處理場(chǎng)，核能電廠(chǎng)等既服務(wù)于廣大地區(qū)民眾，又有可能污染周邊環(huán)境，對(duì)居民的生活、心理等產(chǎn)生一定的負(fù)面影響，以至于設(shè)施所在地周邊地區(qū)民眾普遍采取厭惡或排斥的態(tài)度，不愿與其毗鄰，產(chǎn)生鄰避現(xiàn)象。隨著近年來(lái)社會(huì)和城市建設(shè)的發(fā)展，在全國(guó)各地發(fā)生了多起鄰避設(shè)施引起的群體性事件，已成為影響社會(huì)穩(wěn)定發(fā)展的不良因素，同時(shí)也為城市發(fā)展建設(shè)帶來(lái)新的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。
三、城市資源能源消耗巨大
1.城市建成區(qū)面積不斷擴(kuò)大，城市建設(shè)占用大量耕地
我國(guó)城市建成區(qū)面積由1981年的7438平方公里擴(kuò)大到2014年的5萬(wàn)平方公里。城市建設(shè)不斷占用耕地面積，2001-2014年我國(guó)平均每年城市建設(shè)占用耕地面積為749平方公里。近年城市建設(shè)占用耕地面積態(tài)勢(shì)有下降，但仍比2001年高出302平方公里。
2.城市缺水和城市水資源分配不合理并存
目前，我國(guó)660個(gè)城市中有400多個(gè)受到水資源短缺的制約，110多個(gè)嚴(yán)重缺水。城市缺水導(dǎo)致地下水超采和地下水位下降，誘發(fā)地面沉降，特別是在城鎮(zhèn)化發(fā)展快、人口和城市密集的東部沿海地區(qū)尤其嚴(yán)重。
城鄉(xiāng)水資源分配不公平現(xiàn)象日漸突出。先城市后農(nóng)村、先工業(yè)后農(nóng)業(yè)的思想使城市生產(chǎn)及生活用水一直放在優(yōu)先的位置。2014年，我國(guó)城鎮(zhèn)人均生活用水量(含公共用水)213升／天，農(nóng)村居民人均生活用水量81升／天。由于城市地區(qū)區(qū)域小，當(dāng)?shù)厮Y源量少，而用水量和用水要求高，導(dǎo)致城市地區(qū)大量地從農(nóng)村地區(qū)取用水資源，大量的原農(nóng)業(yè)供水工程轉(zhuǎn)變供水目標(biāo)，改向城市地區(qū)供給。
3.城市能源消耗巨大，能源轉(zhuǎn)型面臨壓力
全國(guó)能源消費(fèi)總量高位趨緩，能源清潔低碳轉(zhuǎn)型面臨壓力。《BP世界能源統(tǒng)計(jì)年鑒2015》顯示，2014年中國(guó)(包括香港、臺(tái)灣地區(qū))一次能源消費(fèi)量3111.6百萬(wàn)噸油當(dāng)量，占全球能源消費(fèi)的24.1％，接近當(dāng)年歐盟能源消費(fèi)量的2倍。國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，2000年以來(lái)我國(guó)能源消費(fèi)以年均7.3％的速度增長(zhǎng)，盡管2015年能源消費(fèi)僅增長(zhǎng)0.9％，但能源消費(fèi)總量仍在擴(kuò)大。能源結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型仍面臨壓力。2015年我國(guó)煤炭消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的64.0％，水電、風(fēng)電、核電、天然氣等清潔能源消費(fèi)量占能源消費(fèi)總量的17.9％。優(yōu)質(zhì)能源發(fā)展受煤炭和煤電產(chǎn)能過(guò)剩擠壓，棄風(fēng)、棄水、棄光等現(xiàn)象突出。2015年全國(guó)“棄風(fēng)”現(xiàn)象加劇，平均“棄風(fēng)率”15％，較上年增加7個(gè)百分點(diǎn)，一些地區(qū)甚至接近40％；西部地區(qū)光伏發(fā)電“棄光”現(xiàn)象也較突出。
四、城市垃圾圍城形勢(shì)嚴(yán)峻
固體廢棄物已經(jīng)成為我國(guó)環(huán)境的主要污染源之一，其污染特點(diǎn)是種類(lèi)繁多、成分繁雜、數(shù)量巨大。我國(guó)對(duì)固體廢棄物污染控制起步較晚，雖然近年在固體廢棄物的處理利用方面加強(qiáng)了技術(shù)研發(fā)和應(yīng)用，取得一定治理進(jìn)展，但與歐、美、日等發(fā)達(dá)國(guó)家相比，固體廢棄物治理整體水平還很低，處理、處置技術(shù)還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿(mǎn)足人民群眾對(duì)良好生態(tài)環(huán)境的需要。
2000－2014年，我國(guó)工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量不斷增加。工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量從2000年的816.077百萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2014年的3256.200百萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了三倍多。工業(yè)固體廢棄物綜合利用量從2000年的374.512百萬(wàn)噸增加至2014年的2043.302百萬(wàn)噸。雖然工業(yè)固體廢棄物產(chǎn)生量不斷增加，但隨著固體廢棄物處理處置水平的提高，固體廢棄物排放量從2000年31.862百萬(wàn)噸下降至2014年的0.594百萬(wàn)噸。
城市生活垃圾清運(yùn)量從1996年的108.254百萬(wàn)噸增長(zhǎng)至2014年的178.602百萬(wàn)噸，增長(zhǎng)了65％。生活垃圾無(wú)害化處理率在近十年內(nèi)得到了較高提升，從2003年的5l％增長(zhǎng)至2014年的92％，尤其是“十一五”期間，生活垃圾無(wú)害化處理率增加了25.4個(gè)百分點(diǎn)。
固體廢棄物會(huì)對(duì)大氣環(huán)境、水環(huán)境和土壤環(huán)境造成污染。在適宜的水分、溫度下，固體廢棄物在經(jīng)過(guò)一定時(shí)間的堆放后，廢棄物堆中的一些有機(jī)物會(huì)分解出有害、有異味的氣體，直接污染大氣環(huán)境。一些堆放的固體廢棄物在雨水的沖刷下，可通過(guò)土壤滲到地下或隨雨水流入江河湖海，給水體造成很大的破壞和污染。有毒的固體廢棄物經(jīng)過(guò)一段時(shí)間的風(fēng)化后，固體廢棄物滲出的有毒氣體會(huì)使土壤和土質(zhì)的結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，使土壤受到嚴(yán)重的污染。如一節(jié)廢鎳鉻電池在地里腐爛，能使一平方米的土地失去使用價(jià)值，在酸性土壤中這種危害尤為嚴(yán)重，在食物鏈的富集化作用下最后進(jìn)入人體而危害人體健康。
五、城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移擴(kuò)散
1.污染企業(yè)向農(nóng)村轉(zhuǎn)移
在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，城鎮(zhèn)土地日益稀缺，價(jià)格迅速上升，“生態(tài)門(mén)檻”也不斷提高，大量污染企業(yè)為降低生產(chǎn)成本向郊區(qū)與農(nóng)村遷移。由于排污收費(fèi)與處罰費(fèi)用低、污染受害人司法維權(quán)難、地方保護(hù)主義多、農(nóng)村環(huán)保不受重視等原因，污染企業(yè)遷移到農(nóng)村后很少進(jìn)行治污設(shè)施投資；加劇了農(nóng)村水、土壤與大氣環(huán)境的污染，導(dǎo)致很多受污染地區(qū)農(nóng)村居民飲用水、農(nóng)作物、空氣受到污染，疾病發(fā)生率也不斷增加。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，到2010年確認(rèn)的“癌癥村”有33個(gè)。2000—2008年，與環(huán)境污染相關(guān)度較高的肺癌在城市和農(nóng)村發(fā)病率分別上升29.38％和47.73％；與環(huán)境污染相關(guān)度較高的肝癌在城市和農(nóng)村發(fā)病率分別上升13.04％和17.12％。1997—2005年，我國(guó)因環(huán)境問(wèn)題上訪(fǎng)者每年增加30％，其中大部分發(fā)生在農(nóng)村。
2.城市污染向農(nóng)村轉(zhuǎn)移
在高速城鎮(zhèn)化過(guò)程中，我國(guó)很多城鎮(zhèn)生態(tài)系統(tǒng)不堪重負(fù)，逐漸將污染物直接向農(nóng)村轉(zhuǎn)移。一是大量未經(jīng)處理或雖經(jīng)處理但不達(dá)標(biāo)的工業(yè)廢水與生活污水排入江河(據(jù)估算，2000—2010年未經(jīng)處理的污水累計(jì)排放量超過(guò)2000億噸)，引起農(nóng)業(yè)灌溉用水和農(nóng)村居民飲用水被污染；二是90％以上的城市垃圾在郊外或農(nóng)村堆放或填埋，截至2011年累計(jì)堆放或填埋量超過(guò)60億噸，逐漸污染農(nóng)村的水、土壤與大氣環(huán)境。
資源與環(huán)境問(wèn)題的改革建議：
一、實(shí)行嚴(yán)格的資源總量控制和全面節(jié)約制度
1.執(zhí)行嚴(yán)格的生態(tài)空間紅線(xiàn)控制。制定城鎮(zhèn)生態(tài)文明評(píng)價(jià)指標(biāo)，并納入各級(jí)城鎮(zhèn)黨政干部的政績(jī)考核體系。嚴(yán)守生態(tài)用地底線(xiàn)，建立城鎮(zhèn)市域生態(tài)空間強(qiáng)管制機(jī)制，積極推進(jìn)基本農(nóng)田集中連片建設(shè)。2.制定城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化開(kāi)發(fā)制度。推動(dòng)建立城鄉(xiāng)存量土地信息庫(kù)，嚴(yán)格控制新增用地指標(biāo)，推行集約化用地開(kāi)發(fā)制度，創(chuàng)新土地出讓方式和管理模式，推動(dòng)低效存量土地功能更新與置換。3.嚴(yán)格控制城市用地規(guī)模。
二、推動(dòng)城鎮(zhèn)群區(qū)域環(huán)境污染協(xié)同治理機(jī)制
1.建立污染防治區(qū)域聯(lián)動(dòng)機(jī)制。完善京津冀、長(zhǎng)三角、珠三角等重點(diǎn)區(qū)域大氣污染防治聯(lián)防聯(lián)控協(xié)作機(jī)制，其他地方要結(jié)合地理特征、污染程度、城市空間分布以及污染物輸送規(guī)律，建立區(qū)域協(xié)作機(jī)制。2.遏制城鎮(zhèn)污染向農(nóng)村擴(kuò)散。
三、構(gòu)建城市環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)的市場(chǎng)體系
財(cái)政金融渠道作為城鎮(zhèn)化重要的資金來(lái)源，關(guān)系到城鎮(zhèn)化能否健康有序地向生態(tài)文明的方向推進(jìn)。1.建立合理的財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，強(qiáng)化政府基本公共服務(wù)供給的責(zé)任和義務(wù)。2.構(gòu)建合理的中央與地方財(cái)政關(guān)系。3.建立有利于構(gòu)建合理產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的財(cái)政、稅收引導(dǎo)機(jī)制。4.利用合理的金融手段，拓寬城鎮(zhèn)化過(guò)程中的資金來(lái)源渠道。
四、實(shí)行以生態(tài)文明建設(shè)為導(dǎo)向的評(píng)價(jià)考核機(jī)制
建立符合生態(tài)文明理念的干部考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，要將資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等指標(biāo)納入經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展評(píng)價(jià)體系。不僅要提高全民的生態(tài)文明意識(shí)，更要強(qiáng)化領(lǐng)導(dǎo)干部的生態(tài)文明意識(shí)，根據(jù)主體功能定位確定不同的考核目標(biāo)，加大生態(tài)文明相關(guān)指標(biāo)在城鎮(zhèn)化考評(píng)中的權(quán)重。通過(guò)科學(xué)有效的考評(píng)激勵(lì)機(jī)制，充分調(diào)動(dòng)各方面的積極性、主動(dòng)性，走出一條體現(xiàn)生態(tài)文明的城鎮(zhèn)化道路。1.優(yōu)化評(píng)價(jià)及考核主體的結(jié)構(gòu)。2.明確評(píng)價(jià)客體。3.科學(xué)遴選評(píng)價(jià)及考核指標(biāo)體系。4.重視評(píng)價(jià)及考核結(jié)果的應(yīng)用。
（作者：國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所研究員）
注：文章原題為《按生態(tài)文明要求推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化》，原載于社會(huì)科學(xué)報(bào)第1555期第2版。
中國(guó)鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網(wǎng)轉(zhuǎn)自：頭條號(hào) 社會(huì)科學(xué)報(bào)
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