為完善農產品價格形成機制，更加注重發(fā)揮市場形成價格的作用，2014年我國正式啟動東北和內蒙古大豆、新疆棉花目標價格補貼改革試點，目前大豆、棉花均已完成兩個操作周期。未來我國還將對其他政策性收儲的農產品逐步進行價格改革探索，因此，及時總結比較棉豆價格改革效果具有重要的啟示意義。
棉豆改革基本實現(xiàn)預期，棉花好于大豆
從實踐來看，棉豆目標價格改革試點均取得階段性成果，基本達到了政策目標，棉花甚至超出預期。
一是均實現(xiàn)了市場決定價格。目標價格改革以來，棉豆價格逐步回歸市場，國內外價格聯(lián)動性顯著增強，價差開始逐漸縮小。2016年，國內外大豆價差為0.47元/斤，比2015年縮小0.22元/斤；2015年，國內外棉花價差實現(xiàn)逆轉，國內棉價開始低于國際，2016年國內棉價比國際低6%左右。目前，棉花是唯一的國內價低于國際價的大宗農產品。
二是均實現(xiàn)了產品優(yōu)質優(yōu)價。實施臨儲政策時，棉豆不論好壞一個價，農民只重產量不重品質。價格改革后，市場價格可以有效反映產品質量差異，調動了農民生產優(yōu)質農產品的積極性。新疆一些地方優(yōu)質籽棉價格比普通籽棉每公斤高出1元以上，棉農紛紛轉種優(yōu)質棉。國產蛋白大豆價格比油用大豆每公斤高0.2元左右，豆農開始注重大豆品質指標，紛紛轉種高蛋白質大豆。
三是均基本保障了農民收益，棉優(yōu)于豆。2014年以來，國際棉豆價格持續(xù)下跌，但由于有目標價格補貼，農民種棉種豆能夠有效益、基本不虧本。根據(jù)成本收益年鑒數(shù)據(jù)顯示，2014、2015年新疆棉農加上補貼后每畝凈利潤分別達164.4元和89.5元，黑龍江豆農加上補貼后每畝的凈利潤分別為91.5元和-6.8元，但吉林、遼寧、內蒙豆農加上補貼后每畝的凈利潤均虧50-100元。
四是均明顯激活了產業(yè)鏈條，棉優(yōu)于豆。目標價格改革后，棉豆市場價格隨行就市逐步下行，不僅減輕了加工企業(yè)采購成本，也理順了上下游價格關系，促進產業(yè)健康發(fā)展。2015年，新疆紡織服裝產業(yè)固定資產投資達317.9億元，較上年增長231%，新增紡織服裝企業(yè)382家，新增就業(yè)9.7萬人，2016年繼續(xù)保持良好增長勢頭。國產大豆蛋白加工企業(yè)原料成本降低，企業(yè)經營效益有所提升；但榨油企業(yè)開工率仍然較低，產業(yè)鏈仍沒有激活，國產大豆用于榨油的僅為10%左右。總體來說，價格改革對大豆產業(yè)發(fā)展有利。
棉豆價格改革效果差異原因分析
從上文分析看，棉豆目標價格改革效果最大的差異在于保障農民基本收入和激活產業(yè)鏈條兩方面。
農民基本收入保障差異的根本原因在于補貼計算方法的不同。2014年，新疆棉花目標價格補貼方式采取“財政資金的60%按種植面積補，40%按實際交售量補”。2015年，新疆棉花目標價格補貼方式采取“財政資金的90%按實際交售量補，10%在南疆四地州按種植面積補”。從這一變化可以看出，按實際交售量來主導補貼還是比較準確公平的。東北三省和內蒙的大豆目標價格補貼方式采取“財政資金100%按種植面積補”，相關學者研究也表明，由于農戶種植面積難以準確統(tǒng)計，大豆目標價格補貼攤薄現(xiàn)象較為突出。
產業(yè)鏈條激活效果差異的根本原因在于兩者產品特性差異，國內外棉花產品同質而大豆異質。國內外棉花均為轉基因產品，通過目標價格改革，可以使國內棉花價格回歸市場，上下游價格倒掛消除，理順了產業(yè)鏈關系，有效激發(fā)了產業(yè)鏈各主體特別是棉花加工企業(yè)活力。而國內外大豆有轉基因和非轉基因之分，目標價格改革后國內外大豆價差雖然縮小但會始終存在。由于進口大豆只能用于加工榨油，因此，國內食用大豆市場與進口大豆市場是分割的兩個市場，兩者互不影響。但是國產油用豆既能用于食用加工也能用于榨油，因此，其成為國內食用大豆與進口大豆的價格傳導媒介，價格也必然介于兩者之間。榨油企業(yè)用國產油大豆加工，首先原料成本就高，在市場競爭中處于弱勢。因此，國產大豆榨油企業(yè)開工率低、活力沒有激發(fā)也成必然，與價格改革關系不大。
但是，棉花的成功經驗大豆難以借鑒，核心問題仍在于產品特性差異。棉花可進行“卡口”管理，具備按交售量進行補貼發(fā)放的必要條件。棉民必須將籽棉銷售到軋花廠，由軋花廠去籽打包成皮棉，然后才能進入加工流通領域。因此，棉花有軋花廠這一“卡口”，通過認定軋花廠收購加工資質，并重點對其監(jiān)管監(jiān)督，可以有效避免“轉圈棉”、虛開發(fā)票等騙取補貼行為的發(fā)生。而大豆農民收獲后可以直接進入加工領域，包括榨油企業(yè)、豆制品加工企業(yè)、成千上萬的家庭作坊等，無法進行“卡口”管理，難以監(jiān)督某一主體或某一環(huán)節(jié)，在操作上難度比較大。
政策建議
根據(jù)棉豆價格改革效果，對未來農產品價格改革提出如下建議：
第一，繼續(xù)推進改革試點，完善政策設計。繼續(xù)推進棉豆目標價格改革試點，總結好做法好經驗，為其他農產品價格改革提供參考。對比研究國外目標價格制定方法，科學確定我國棉豆目標價格；結合國家宏觀調控目標和農民耕作習慣，適時公布目標價格水平；繼續(xù)完善棉豆交售量和種植面積統(tǒng)計方法，促進補貼更加精準高效；繼續(xù)完善補貼發(fā)放方式，及時足額發(fā)放補貼。此外，農產品目標價格補貼政策屬于“黃箱”政策，不僅受現(xiàn)行WTO規(guī)則的制約，還會在新一輪農業(yè)談判中受到更大挑戰(zhàn)。要借鑒美國經驗，探索使用脫鉤或半脫鉤的補貼方式，將補貼政策向“藍箱”政策靠攏。
第二，因品施策，漸進推進。從國際經驗看，在歷史數(shù)據(jù)詳實、統(tǒng)計方法科學、信息技術先進等條件下，大宗農產品均可以開展目標價格改革，美國的做法就是最好的例證。但從目前我國現(xiàn)實國情看，短期內在大宗農產品中全面推開尚不具備條件。從試點效果看，具備種植區(qū)域比較集中、國內外產品基本同質、種植面積或產量數(shù)據(jù)容易核實等條件的農產品在短期內推開更容易成功。如食糖，主要集中在廣西種植、甘蔗均要經過榨糖廠、國內外食糖品質基本相同，可以借鑒棉花操作方式率先推開。其他農產品價格改革可以借鑒這些試點經驗，采取漸進推進、先易后難、先其他后口糧的戰(zhàn)略，逐步進行。
第三，加快政策創(chuàng)設配套，強化關鍵措施支撐。政策目標的多重性容易陷入選擇困境。目標價格補貼政策承擔著“發(fā)揮市場機制”和“保障農民基本收益”的雙重功能，由于難以完全兼顧，導致政策效果打了折扣。要加快政策創(chuàng)設，剝離價格補貼政策的“保障農民基本收益”功能，使政策目標更清晰明確。積極探索建立價格改革“政策筐”，供不同的農產品選擇合適的政策或政策組合。進一步完善農產品價格改革的相關配套政策，重點豐富農業(yè)保險產品，如作物收入保險、價格保險、指數(shù)保險等。加快農村土地確權、完善農產品期貨市場等工作，為農產品價格改革政策提供面積、價格等基礎數(shù)據(jù)支撐，確保政策的有效實施。
（作者單位：徐雪高江蘇省農業(yè)科學院農業(yè)經濟與信息研究所；張振農業(yè)部農村經濟研究中心）
中國鄉(xiāng)村發(fā)現(xiàn)網轉自：《農民日報》（2017年04月12日 03 版）
(掃一掃，更多精彩內容！)
